民工潮：起源、效应与对策，本文主要内容关键词为：起源论文,民工论文,对策论文,效应论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、民工潮的起源
民工潮起源于20世纪80年代中期，兴于90年代至今。农民进城打工并逐渐形成高潮，不是发生在50年代到80年代这20多年农民生活困难时期，而是发生在改革开放后农村实行联产承包制以后，农业生产得到迅猛发展，农民生活相对得到改善以后，这是为什么？
从经济学的角度考察，是“利益比较”规则发挥作用的结果。所谓利益比较，就是把同等数量的劳动（活劳动、物化劳动）投入两个或者两个以上不同部门所得报酬之比。改革开放后，我国农业劳动力大量涌向城市，便是这一规则发挥作用的具体表现。有关数据表明：1952～1979年，我国农民的纯收入与消费水平是很低的。1952年，我国农民纯收入与消费水平分别为68元、62元，到1979年，两者分别为160元、152元。年增长分别为3元、3.3元，扣除物价上涨因素，实际上是负增长。（注：王叔云等：《我国城乡关系工农关系发展趋势研究》，西南财经大学出版社1990年版。）即便如此，农民并没有大量涌入城市，当然，那时也不具备涌向城市的条件（资本、城乡壁垒等因素限制）。原因是同期城市居民收入与消费水平也很低。1952年，我国城市居民收入与消费水平分别为164元、148元，到1979年两者分别为486元、406元。年增长分别为11元、8元，扣除物价上涨因素，基本上也没有增长。（注：王叔云等：《我国城乡关系工农关系发展趋势研究》，西南财经大学出版社1990年版。）但是，改革开放后，情况却发生了很大的变化。以1980～1985年城乡居民收入水平为例，1980年农民的收入水平为191元，1985年为397.6元，同期城市居民收入分别为486元、754元，从数据上看，在此期间城乡居民收入有较大幅度的提高。但在不同时期城乡居民收入增长的速度是不同的。1979～1985年的7年中，农民人均纯收入年增长率高达12.5％，1986～1997年的12年中，农民人均纯收入年增长率陡降至4.1％，近年来许多地区甚至出现了负增长，波动性很大，但同期城镇居民的收入却稳定增长，年增长率大体稳定在6％～8％。（注：吕芳：《三农问题，路在何方》，《2002年中国社会科学院研究生增刊》。）城乡差别、工农差别也随之变化。1980年城乡居民人均纯收入之比（以农民为1）为1∶3.03，1985年下降为1∶1.89（中国社会科学经济研究最新调查报告为1∶2.8），到2002年提高到1∶3.1。如果把城镇居民享有的各种实物补贴和工资外收入包括在内，两者之比为1∶6～7，甚至更高。（注：中国社会科学院经济研究所：《我国城乡收入差世界最高》，《华西都市报》2004年2月26日。李炳坤：《关于全面加快农村小康建设的几个问题》，《管理世界》2003年第7期。）同期，农民消费从总体上看，仍是以必需品为主的生存型消费模式，恩格尔系数较高，一直处在56.33％～58.8％之间，直至2001年才降至47.8％，但仍高于城市居民1998年44.55％和2001年的37.7％。从消费总量来看，我国农村人口是城市人口的3倍，但消费总量仅为城市居民消费总量的91％，也就是说，占总人口70％以上的9亿多农村人口的消费水平还不及3亿城镇人口的消费水平。（注：马良华、李兴建：《从我国经济运行的主要难点论农业发展》，《经济问题研究》2003年第7期。）尤其令农村居民心理失衡的是中国中等收入阶层的收入与消费水平。据法国百富勤公司测算，目前中国中产阶层人口约占总人口的13.5％，人均年收入2.5万元至3万元，家庭年收入7.5万元至10万元，户均财产30万元，为一般城市居民的5～10倍和农村居民的15～30倍。（注：《经济参考》2004年2月22日。）因而在许多农民看来，到城里打工的收入远远高于农村种田的收入，这种比较利益的差别导致农民大量涌向城市打工。从农村内部与外部环境的变化考察有如下原因：
（一）人地矛盾日益尖锐
人多地少一直是制约我国农业发展的瓶颈。50年代，我国人均耕地4.4亩，60年代由于人口急剧增长，人均耕地面积减为3.6亩，70年代中期至80年代初，由于乡镇企业的兴起，占用了大量耕地，致使我国人均耕地面积减少为2.4亩。（注：王叔云等：《我国城乡关系工农关系发展趋势研究》，西南财经大学出版社1990年版。）改革开放后，由于城市工业的高速发展和城市规模的不断扩大，耕地面积每年以250万亩到300万亩递减，另据国土资源部最新公布的数据，2003年中国耕地面积减少了3800万亩，其中仅建设用地就达347万亩，比上年增长17％。许多专家学者认为，近几年来，每年占用耕地面积都在600～800万亩左右，加上土地沙漠化，每年减少耕地约1000～1500万亩。这个数字几乎和我国每年新增人口1500万相等。这一增一减，使我国的人地矛盾更加尖锐突出，到1998年，我国的人均耕地面积只有2.2亩，2003年人均耕地面积1.4亩，在人口密集的地区，人均耕地不足一亩。（注：国土资源部2004年3月10日公布，《华西都市报》2004年3月11日。）目前我国12.8亿人口中，9亿多农村人口，农业劳动力3.6亿，由于他们在农村活动与生存的空间越来越小，大量的农业劳动力涌向城市，便成为历史的必然。
（二）买方市场与卖方市场的换位，使得农民无所适从
中国的农民根植于小农经济的传统观念是根深蒂固的。在计划经济体制下，养成了上面（具体说生产队长）怎么说，自己就怎么做的习惯，生产什么由生产队安排，产品由粮食部门统购，生产资料由供销社供应，价格由政府决定，在他们看来这样做既省力省心，又可以规避风险。改革开放以后，实行市场经济，经营权由集体转归个人，种什么，怎样种，产品卖给谁，价格高低，完全由自己决定，这就要求农民必须按市场需求安排和组织生产，这是一个革命性、历史性的转变。在瞬息万变的市场需求下，如何去适应市场需求，当然调整农业生产结构是一条出路，但农业的生产周期长，以果木为例，至少要5～7年时间，5—7年后市场需求变了，农民要承担很大的风险损失。况且，调整生产结构是需要成本的，资金又从哪里来？在这种情况下，许多农民则选择到城里去打工，规避农业风险，通过打工增加收入。
（三）农业生产成本逐年上升，负担越来越重，彻底打破了农民种田致富的梦想
从1990年以来，我国农产品生产成本每年约以10％的速度递增。据浙江大学钱忠好抽样调查测算，1978年生产50公斤粮食的包税11.14元，而1997年为51.93元；扣除税金，1978年每亩粮食生产成本为44.91元，1998年为254.14元。与此同时，农产品的非生产性成本也急剧增加，从上个世纪80年代末开始，我国农民负担日益突出。据国家统计局提供的资料，1994～1999年，未扣除价格因素，全国农民人均纯收入年均递增12.6％，而农民负担如税款、集体提留和摊派却分别增长8.52％、14.61％；1999年农民人均纯收入较上一年增长2.2％，但人均税负却增加5.8％。沉重的负担压得农民喘不过气来。（注：钱忠好：《农地承包经营权市场流转》，《经济研究》2003年第2期。）中央政府先后下发了20多个文件要求各地减轻农民负担，但由于乡镇财政缺口，地方财政分权等原因，中央政府减轻农民负担的政策常常得不到落实。据农业部统计，2000年平均每个农民负担199元，其中各种税收92元，“三提五统”66元，集资等各种社会负担30多元，与1999年相比增长了3.3％。农民负担重还表现在农村税费负担的累退性，具体表现在以下两个方面：（1）税费负担在省际间表现出较明显的累退性。平均而言，落后省份的税费负担较发达省份更重。例如，20世纪90年代广东省和浙江省的税费负担约为7％～9％，而山西、安徽、河南和甘肃的这一数字为11％～15％，四川、湖南和吉林则高达15％～20％。这表明相对于较为富裕的省份而言，较落后的省份地方性收费及苛捐杂费的严重性更为突出。（2）如果我们将所有农户分组，则税费负担在农村内部不同收入组农户间也表现出非常强的累退性。例如，1996年人均收入最低的农户（人均收入200元）税费负担为10.5％，但人均收入最高的农户（人均收入高于4000元），这一数字却为9％，到了1999年，相应的数字则分别变为25.5％和4.4％，对于收入最低的农户而言，税费负担在1986年为13.7％，但到了1999年则上升到55.1％。（注：陶然、刘明兴、章奇：《农民负担、政府管制与财政体制改革》，《经济研究》2003年第4期。）这表明收入越低的农户，其经营收入中来自农业的收入比例越高，税费负担也相对较重。这就是为什么大量的农村劳动力，特别是低收入的农村劳动力源源不断地从第一产业流向二、三产业，从经济相对落后的地区流向相对富裕地区，从农村涌向城市的根本原因。
从农村的外部环境考察也发生了很大变化，一是近十多年来，我国的二、三产业迅猛发展，每年的增长率大多数省份均为两位数字，沿海及其他经济发达地区高达20％～27％。二、三产业的迅猛发展，为农村劳动力提供了广阔的就业机会。另外，随着城市居民生活的提高，雇佣保姆的家庭日益增多，这也为农村劳动力特别是女性劳动力提供了就业机会。二是改革开放以来，特别是最近几年，我国二元经济的城乡壁垒逐步弱化，不仅允许劳动力跨地区流动，而且准许有经济能力的农民买住房，在城市入户。这一变化在我国是一个历史性的，这就使得农民涌向城市并逐步改变身份的强烈愿望成为可能。
二、民工潮是福是祸
农民进城打工是继农村实行联产承包责任制之后第二次具有革命性的创举。它的出现与发展不仅对农村与农业经济具有正面影响，而且对城市经济乃至整个国民经济的发展具有正面影响，意义是非常重大的。
（一）民工潮的积极意义
1.农民工为我国GDP的增长做出了贡献。据两会报道提供的资料，2003年广东的GDP有25％是农民工创造的。广州、深圳、上海、北京及长江三角洲、珠江三角洲是我国经济发达地区，接纳农民工的数量较之于其他经济次发达和欠发达地区多，这是事实。但经济次发达和欠发达地区的大中城市，由于近几年的发展速度也很快，接纳农民工的数量也相当可观。据国家统计局披露，2003年农民工人数达到9900万，他们创造的价值即使按我国GDP的20％计算，2003年我国的GDP为11.6694万亿元，折为2.3338万亿元。
2.农民工对城市二、三产业的贡献，除了GDP构成外，所创造的物质财富是举世公认的。以第二产业的建筑业为例：机场、码头、住房、高速公路、厂房建设、城市扩容大都出自民工之手。另外，城市第三产业中（餐饮、家政），大都由农民工支撑。还有，大量民工进城打工，使第三产业中的邮电、交通、商品零售业也从中获益。以交通业为例：假定9900万民工的一半，每年回家探亲一次，每人2000元，仅车费一项即可达100亿元。
3.民工对农村与农业经济的贡献。据国家统计局披露：2003年农民进城打工的工资收入3000亿元。这个数字大体相当于改革开放前28年国家对农业投资的总和。长期以来困扰我国农村和农业经济稳定健康发展瓶颈，是资金短缺，资金从哪来？一般来说，在没有外资投资的条件下，一靠农业自身积累，二靠国家投资，但这两条实行起来，都困难重重。前者是因为我国农业基础差，自身积累能力很低，除了吃饭，根本就没有剩余资金用于投资，要说投入，主要是活劳动投入，而很少有资金投入。后者由于我国原有的工业基础薄弱，在工业化起始阶段，工业是国家投资的重中之重，不仅没有力量把有限的资金投入农业，相反，还从商品流通过程中以“剪刀差”的形式从农业部门拿走7000多亿元的农业积累。（注：王叔云等：《我国城乡关系工农关系发展趋势研究》，西南财经大学出版社1990年版。）70年代末至80年代初，我国工业化起始已基本结束，进入中期发展阶段。按照国际通例，应该是工业支援农业，但是由于体制上的原因，我国的国有企业还有相当一部分处于亏损状态，自身尚且难以自保，哪里有盈利交给国家财政去支援农业。就目前国家财政状况而言，城市基础建设中大型公益性建设项目以及教育、卫生、文体和突发事件等仍然由国家财政直接拨款，财政入不敷出，财政赤字逐年上升。到2003年，财政赤字高达4806亿元。其中，中央财政赤字3198亿元，哪里有钱支援农业。（注：财政部部长金人庆在十届全国人大二次会议上《关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案的报告》。）在这种情况下，农民打工便是解决农业与农村经济发展资金的有效途经。据王西玉、崔传义、赵阳的一项调查表明：民工带回的工资改善家庭住房的占35％，结婚和安置家庭占17％，两者合计占其收入一半以上。但在总收入的分配中，还有20％的积蓄用于投资办企业。而在创办各种企业的回乡民工中，打工积蓄用于投资的比例明显较高。其中，投办工商企业的投资占39％，从事农业开发和专业化生产投资占22％。（注：王西玉、崔传义、赵阳：《打工与回乡：就业转变和农村发展》，《管理世界》2003年第7期。）这表明在农村剩余劳动力流向城市的同时，部分民工经历数年打工生涯后返回农村，利用打工获得的资金创办实业，发展新的产业，这无疑对农村与农业经济的发展起着积极的推动作用。
4.民工对国民经济的分配格局的影响与贡献。在二元经济体制下，城乡国民经济收入，初次分配自成体系，互不相干。只有通过再分配，把两者联系起来，农民工进城打工，打破了这种格局。他们以劳动者的身份进入城市，在付出劳动的同时，参与城市经济收入的初次分配。假定农民工人数不变，工资收入不变，一年3000亿元延续十年就是30000亿元，如果再加上国家在再分配中以贷款形式提供1500亿元（2004年计划表），10年就是1.5万亿。两者相加4.5万亿，国民收入的天平就会明显向农村倾斜。这在我国国民经济收入分配史上是前所未有的，其意义不尽在于数量上的变化明显有利于农村，而在于这种分配有利于打破我国城乡二元经济体制，有利于城乡经济一体化的发展，其意义是非常重大的。当然，世界上任何事物都是一分为二的，有其利也有其弊，民工潮也不例外。
（二）民工潮的问题
1.大量农民涌向城市，特别是大城市，会不会使这些城市的社会再就业更加困难？会不会使城市下岗失业人员更难找到工作？对前者的答案是肯定的。因为社会再就业既包括城市下岗职工，也包括进城打工的农民，任何一方的数量增减都会使总量发生变化。如果两者数量都增加，当然总量也会增加，加大社会再就业的难度，据国家发展和改革委员会主任马凯在十届全国人大二次会议上披露，2003年，我国城镇登记失业率为4.3％，2004年，我国城镇预计失业率控制在4.7％，较去年预计的4.5％增加0.2个百分点。按照目前情况看，失业率每提高0.1个百分点，意味着增加近20万个失业人员，城镇登记失业率控制目标的提高，也就意味着增加近40万的失业人员。（注：《华西都市报》2004年3月7日。）与此同时，农民工的数量也在增加，年增量80～100万人，是城市下岗失业人员的2～2.5倍，也就是说，农民工数量的增多，无疑会给城市增加就业压力。对后者的答案是否定的。原因是农民工大多数是从事建筑业的杂工、服务业的杂工与家政服务，这些劳动强度大而工资报酬低的就业岗位。城镇的下岗失业人员，大多数都不愿意干。而劳动量相对较小，工资报酬较高的工作岗位，农民工想干又干不了。这样在社会再就业的过程中就形成互补关系，而不是竞争关系。况且城市下岗失业人员和进城务工人员都是宪法规定的享有平等权力的公民，在失业再就业的工程中，我们没有任何理由，将农民工排除在外。
2.农民工进城打工会不会给环境和社会安定带来负面影响，答案是肯定的。因为从理论上说，任何大规模人口流动，都可能会给社会环境、社会秩序造成负面影响和压力。但这种可能性能否变为现实，以及转化的程度则取决于政府的社会经济政策是否正确，取决于社会管理水平的高低，如果政府制定的社会经济政策正确，对社会环境、社会秩序的管理水平高，就完全有可能将其负面影响降低到最低限度。当然，国家要治理好社会环境和社会秩序，从长远来看，必须从根本上解决和调节各种社会矛盾，尤其是利益矛盾。改革开放以来，我国的社会犯罪率一直居高不下，原因何在？根本原因是社会矛盾激化的结果，其中社会利益矛盾加剧，贫富差距太大，社会分配两极分化是主要原因。
3.农民进城打工会不会给农业经济造成冲击。从短期看，大量农业劳动力外流无疑会对我国农业，特别是种植业造成冲击。近年来，我国粮食总产量连续下降，由1998年的5.12亿吨减至2003年的4.31亿吨。由于粮食产量锐减，每年0.25亿吨到0.35亿吨的缺口，这几年我国全部靠挖库存维持粮食供求平衡。（注：《华西都市报》2004年3月9日。）造成粮食减产的原因是多方面的，如退耕还林力度过猛，调整产业结构过快，导致粮食播种面积锐减，粮食生产成本逐年上涨，而粮食价格逐年降低，挫伤了农民种粮的积极性，以及农业的基础设施老化，抗拒自然灾害能力差，自然灾害频繁等，大量的农村劳动力外流也是原因之一。有的地区撂荒现象严重，不少地方由于青壮年外流过多，留下种地的大多数都是老弱妇幼，这种状况的确令人担忧。然而，从长期看，农民进城打工，不仅为发展农村与农业经济带回数量可观的资金，而且通过在城市打工，开阔了眼界，经受了锻炼，是农村人力资本有了新的提高，这就为农民工回乡创业发展农村和农业经济奠定了基础。
三、几点政策建议
从今后一段时期来看，如何组织农村劳动力有序转移和流动，因势利导使农民工更好地在城乡社会经济各方面发挥作用，实现城乡协调发展和城乡各方共赢，是我国社会经济工作中的一项长期而艰巨的任务。
（一）坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展的发展现
在过去二十多年里，我国的国民经济高速增长，这是举世公认的，但与此同时，却忽略了经济社会与人的全面发展。其中，受影响最大的是“三农”，而“三农”问题的核心是农民增收缓慢的问题，严重的社会财富分配不公，把数以亿计的农民推向大城市，成为棘手的社会问题。要从根本上解决这个问题，就要牢固树立科学发展观，统筹社会与经济、城市与农村、经济社会与人的全面发展。要把“三农”问题作为当前及今后很长时期经济社会发展中的重中之重，认真、切实的加以解决。
（二）调整产业结构，增加农业投资
改革开放以来，我国第二产业，每年两位数增长，但由于我国9亿农村人口收入与消费水平低，很多工业产品供大于求，卖不出去。这不仅给工业自身造成很大压力，而且金融系统坏帐率长期居高不下，其中，重复建设，房地产的积压资金占很大比重。当务之急，是要严格控制这些产业的发展速度与规模，把节省下来的资金转移到农业中去。具体地说，要加大农业基础投入（兴修农田水利、修筑道路、改善生态环境等）；加大农业科技投入；增加农业生产的小额贷款投入；帮助农民建立行业协会和生产合作组织，提供信息服务；提供资源置换、援助等。根据我国加入WTO的承诺，对特定产品的支持不超过该农产品总值的8.5％，对非特定产品的支持，不超过该农产品总值的8.5％，承诺取消出口补贴，这就为我国农产品价格补贴留有余地。但农产品价格补贴，要直接补给农民，而不要像过去那样，补贴给消费者及流通环节，通过直接给农民补贴，鼓励农民增加农业投入。
（三）加速税费改革，切实减轻农民负担
近年来，我国政府为减轻农民负担，出台了一系列的政策规定，并取得初步成效。据税费改革试点单位安徽省有关部门的初步统计，税费改革前，1999年该省农民负担的农业税、农业特产税、屠宰税、乡统筹、两项村提留、教育集资等政策性税费负担合计为109.4元，税费改革后，人均负担的农业税、农业特产税及其附加降为70.4元，人均减少39元。如果加上被取消的各类政府性基金，达标升级费和集资、摊派等项目收费，总体上农村税费改革使全省农民减负总额在100亿元以上，人均减负约200元。农民负担的减轻，意味着农民收入的大幅增加，从安徽税费改革内容来看，通过“三个取消，一个逐步取消，两个调整，一项改革”的实施，基本确定了以农业两税及其附加和“一事一议”筹资为主要内容的新的税费框架。（注：鲍文前：《深化农村税费改革的若干政策取向》，《财贸经济》2003年第5期。）但政策减负仍有空间，政策还有待完善：主要是改革后把地税人费全部落实到土地上，以土地负担取代农民负担，导致拥有较多土地的农民负担较重，而人均耕地少，从事二、三产业多，相对富裕的城郊农民负担反而较轻，形成穷人替富人纳税的不合理现象。这个问题，只有到农业税取消后才能得到解决。在这之前，逐年降低农业税率是唯一选择。再就是对西部贫困地区农民，实行免费9年制义务教育，使他们省下来的钱，用于改善生存条件和投入农业生产。取消农业税后，农民将和城镇居民，按统一税率交纳个人所得税，达不到纳税起点的，一律免交。这对缩小城乡差别，增加农民收入是非常有利的。
（四）改革农村的土地制度，调动农民的生产积极性
改革的基本方向是还田于农民，把土地的所有权和经营权统一起来。联产承包责任制是对农业生产关系的重大改革。它把农民从公社僵化体制中解放出来，极大的推进了农业生产力的发展。但是，这一改革是不彻底的，农民获得了土地经营权，赢得了劳动自由，却没有得到农业生产最基本的生产资料——土地所有权。土地名义上属集体所有，实际的所有权却落在乡镇政府里。有的乡村干部，不顾中央关于“农民土地经营权30年不变的规定，随意抽换农民经营的土地，把好地换给自己的亲友。有的农民承包的果园、鱼塘、竹林、山林，刚有收益，干部往往撕毁合同，或收归集体，或转包给家属亲戚。有的地方干部，大搞“政绩工程”，“富民工程”，形式主义地推广某种作物，农民的损失得不到任何补偿，“富民工程”成了害民工程，有的地方把农民经营的土地卖给开发商，所得款项却很少补偿给农民，使他们流离失所，成为无地可耕的游民。众所周知，经营权从来都从属于所有权，只有经营权而没有所有权，经营权随时都有被剥夺的可能，这种畸形的生产关系阻碍了生产力的发展，以致使很多农民至今生活在贫困之中。再者，土地归“集体所有”，也为近年来的“圈地运动”大开方便之门。既然土地不属于农民的私有财产当然就不属宪法保护之列，政府凭借手中的权力，任意圈地，而不给予充分的补偿，其后果是大批耕地被无偿占用，进一步加大了我国人地矛盾，迫使农村的大量劳动力涌向城市，寻找生存空间。
（五）改革行政事业单位管理体制，降低公共成本
我国先行的行政事业单位管理体制是新中国成立后逐步建立起来的。这种体制不仅难以适应社会主义市场经济发展的要求，也是加重农民负担和“三个确保”难以落实的真正原因。因此，大刀阔斧地进行行政事业单位管理体制改革，不仅是提高工作效率，降低社会成本的需要，也是减轻农民负担绕不过的“结”。改革的主要思路：省市以下公共行政和公共事业单位，要重新界定职能，整合机构，减少层次，改革用人机制，建立符合社会主义市场经济发展要求的、功能合理的、廉洁高效的公共行政和公共事业体系。具体地说，市级、县（市、区）级要精简机构，该并的并，该撤的撤，将乡镇改为县派出机构，不再是行政、事业的基层单位。从试点单位安徽多年的实践经验来看，效果良好，应逐步向全国推广。
（六）通过立法切实保证农民工的合法权利
用人单位特别是用人数量较多的企业要预交准备金，资金不到位或者不交纳准备金的不准开工。对拖欠民工工资的，要规定偿还期，逾期不交的要规定处罚。有条件的城市要逐步建立城乡一体化的社会福利保证制度，让农民工享受城市居民一样的社会福利待遇，如社会人身保险、财产保险、医疗保险、社会福利、子女入学等等，使他们融入社会的大家庭来，消除后顾之忧。
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