WTO政府采购协议对我国的借鉴，本文主要内容关键词为：政府采购论文,协议论文,我国论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、协议的由来与新的特征
在乌拉圭回合谈判期间，原东京回合政府采购守则的12个签约方（其中欧共体12国为一方）为了进一步扩大政府采购领域的开放程度，开始谈判新的政府采购协议。经过数年的谈判，在修订、扩充东京回合守则的基础上达成了新的《政府采购协议》(GPA)，这一协议仍坚持了原守则的基本原则，如国民待遇、最惠国待遇及透明度原则等，但与原守则相比，它已呈现出两大新特征：首先是WTO政府采购协议的适用范围比原守则大为扩大，这最明显地表现在新协议首次将下述政府采购纳入管辖范围，一是服务性采购（包括建筑服务采购）；二是中央以下级的政府（包括州、省、部和地县级政府）进行的采购；三是将范围广泛的公用事业单位（包括港口、机场、自来水、供电等）所实施的采购纳入适用范围。这使新协议的适用范围比原守则扩大了约10倍，使每年约4000亿美元的政府采购市场得到开放，使其面临国际竞争。其次，新协议进一步增强了相关规则与程序，使政府采购领域的公平的、无歧视的国际竞争条件得到更大更好的保障。譬如新协议增加了有关“质疑程序”的规定；对各采购实体适用的“门槛值”作了更具体的规定（见后述）。
二、政府采购协议的接受与执行现状
政府采购协议是WTO的四个次多边协议[亦称诸边协议(plurilateral agreement)]之一（注：随着《国际牛肉协议》和《国际乳品协议》于1997年年底被终止，现WTO体制内只剩两项次多边协议，除《政府采购协议》外，另一项为《民用航空器协议》。），但仍然是WTO的组成部分，并于1996年1月1日正式对签约方生效。与WTO中的多边协议不同的是，作为次多边协议的政府采购协议并不要求WTO的所有成员无条件予以接受，WTO成员有权自主决定是否加入政府采购协议，从这一点来说，它与东京回合的政府采购守则是一样的。
截止2000年9月底，已有28个WTO成员成为政府采购协议的签约方，它们分别是：加拿大、欧共体及其15个成员国（奥地利、比利时、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、葡萄牙、西班牙、瑞典、英国）、中国香港、冰岛、以色列、日本、韩国、列支敦士登、荷属阿鲁巴岛、挪威、新加坡、瑞士和美国。此外，有6个WTO成员正在申请加入之中，它们是：保加利亚、爱沙尼亚、约旦、吉尔吉斯共和国、拉托维亚和巴拿马。
已获得政府采购协议观察员资格的国家和地区（包括政府间组织）共有24个，其中WTO成员17个（阿根廷、澳大利亚、保加利亚、智利、哥伦比亚、捷克共和国、爱沙尼亚、格鲁吉亚、约旦、吉尔吉斯共和国、拉托维亚、蒙古、巴拿马、波兰、斯洛伐克共和国、斯洛文尼亚和土耳其）、非WTO成员4个（克罗地亚、立陶宛、中国台北（注：我国台湾省于1994年6月提出加入申请(GPA/IC/5)，并提交了初步出价单，1997年3月19日又对出价单作了实质性修改(GPA/SPEC/1/Rev.1)，但由于尚未成为WTO成员，故目前仍只有这一协议的观察员身份。）和摩尔多瓦）和政府间组织3个（国际货币基金组织、OECD和国际贸易中心）。
按照政府采购协议规定建立的WTO政府采购委员会是监督实施该协议的专门机构，由各签约方代表组成，每年至少召开一次会议，负责与该协议有关的各项事务，包括对申请加入者进行审批。该委员会也可下设工作组或附属机构，授权它们处理与政府采购有关的专门事务。
三、政府采购协议主要内容
政府采购协议共分两大部分：第一部分是协议条文，为协议的实体条款，包括序言和二十四条条文；第二部分是各签约方根据该协议规定和有关谈判所承诺开放的政府采购市场的清单以及发布政府采购信息的刊物，共有4个附录：附录一界定了各签约方的承诺范围，其中又细分为5个附件，附件1列出了中央政府的采购实体名录及相应的“门槛值”，附件2列出了地方政府的采购实体名录及相应的“门槛值”，附件3列出了其他采购实体（如公用事业单位）的名录及相应的“门槛值”。附件4以“肯定方式”界定适用协议规则的服务业及其范围，附件5则列明建筑服务采购。而附录二～四分别列出公布政府采购招标信息、供应商信息和相关法规、程序与判决信息的刊物名称。
下面从一般原则与规则、招标程序和争端解决三个方面对该协议的主要内容作一概要介绍。
1.一般原则与规则
(1)非歧视待遇原则—国民待遇与最惠国待遇原则
非歧视原则是协议的核心规则，要求各签约方之间相互给予政府采购方面的国民待遇和最惠国待遇。协议序言即明确要求各签约方在制订和实施政府采购的法律、法规、程序和惯例时不得对国内产品与服务及供应商（包括供货商和服务提供者）提供保护，亦不得在其他签约方之间造成歧视。协议第3条进一步对国民待遇和非歧视待遇原则作了规定，要求各签约方政府在适用协议的政府采购领域给予任一签约方的产品与服务及供应商的待遇不得低于给予国内产品与服务及供应商的待遇，也不得低于给予任何其他签约方的产品与服务及供应商的待遇。
此外，协议还要求各签约方确保其各政府采购实体也遵循非歧视待遇原则，亦即要确保各采购实体不在当地建立的供应商之间按外资来源性质和所有权比重大小加以区别对待，或者以所提供的产品与服务的生产国为依据加以区别对待。
值得一提的是，协议第4条规定，原产地规则不适用于政府采购领域中输入或提供的产品和服务。
(2)适用范围
范围和领域：按协议第1条的规定，就采购主体而言，协议适用于各签约方所承诺开放的中央政府、地方政府和其他公共采购实体的采购法律、法规、程序和做法；就采购形式而言，协议适用于通过合同方式进行的任何形式的产品或（和）服务的采购，包括直接购买、以租赁或付租金的方式购买以及有期权或无期权购买；就采购合同金额而言，协议适用于合同金额不少于规定限额（即“门槛值”）的任何采购。但协议第23条对所有适用范围和领域作了例外规定，即为了维护国家安全利益，有关武器、弹药和战争物资的采购以及任何其他与国家安全或国防密切有关的采购，均不属于该协议的适用范围，亦即各签约方在此类采购中可采取任何必要措施或不公开有关信息。此外，该协议也不适用于各签约方为维护公共道德、秩序和安全以及为保护人类与动植物的生命与健康和知识产权而采取的措施，或者在采购残疾人、慈善机构或劳改犯生产的产品与服务方面所采取的措施，但条件是这些措施不得在情况相同的签约方之间造成武断的或不合理的歧视，或对国际贸易造成变相限制。
“门槛值”(threshold value)：为政府采购合同的协议启用值，亦即进入协议适用范围的采购合同的最低金额，一般而言，对中央政府级的货物与服务的采购合同来说，其门槛值为13万特别提款权(SDR)（约17.6万美元），这也就是说，13万特别提款权以下的中央政府采购合同不属协议的管辖范围。此外，对中央政府以下的各级政府采购实体所购买的货物与服务，其合同的门槛值分成不同的等级，但一般在20万特别提款权左右。对公用事业的采购合同，门槛值一般在40万特别提款权左右。而建筑工程采购合同的门槛值一般是500万特别提款权。而事实上，各签约方通常是按本币表示门槛值的，为此，政府采购委员会专门就以本币表示的门槛值的通知方式作了一项规定。
(3)对发展中国家的优惠与例外规定
协议也要求给予发展中国家以特别的和有差别的待遇。协议第5条要求适当考虑发展中国家的发展要求和经济、贸易需求，以便保障它们的国际收支平衡；促进其国内产业的建立与发展；支持那些完全或主要依靠政府采购为生的企业单位，以及通过发展中国家之间的地区性或全球性安排促进它们的经济发展。发展中国家也可通过谈判或向政府采购委员会提出要求以寻求国民待遇原则的某些例外。该条还要求发达国家签约方根据请求向发展中国家签约方提供政府采购方面的技术援助。一些发达国家签约方已按规定建立了一些信息咨询中心，以满足发展中国家签约方的合理的信息索求。
此外，第5条还要求根据GATT东京回合达成的授权条款对最不发达的签约方给予特殊待遇。对于来自尚未成为协议签约方的最不发达国家的产品、服务或供应商，各签约方亦应给予协议适用范围内的利益。
2.招标程序及其透明度
为确保无歧视原则得到遵循，以及确保外国供应商有平等的机会参与政府采购领域的公平竞争，政府采购协议从第7条～第20条以占协议条文一半以上的篇幅对招标程序（包括质疑程序）及其透明度作了十分详细的规定。
(1)招标程序
协议第7～16条对三类招标程序—公开性招标程序、选择性招标程序和限制性招标程序作了详细规定，总体上要求各签约方确保其政府采购实体建立以非歧视原则为基础的招标程序，并应尽可能采用公开的或选择性的招标程序，只有在严格规定的情况下方可采用限制性招标程序，将招标合同给予个别供应商。因此，协议对招标程序、邀标中使用的技术规定、供应商参加投标的资格条件、招标邀请的公布、招标与递标的期限、提供给可能的供应商的招标文件内容、递标、接标和开标以及承包合同的授予和授后情况等作了较为详尽的规定。这些规则为政府采购的公开性和无歧视性提供了保障。
(2)透明度义务
协议对有关政府采购的法律、法规、程序和实际操作的透明度给予高度的重视，协议序言中即承认各签约方希望提高政府采购法规、程序和实际操作的透明度。此外，许多条款对此作了充分强调，尤其是第17～19条从采购实体和签约方政府两个层面对透明度义务作了具体规定。
签约方应承担的透明度义务：签约方应在附录四所列的出版物上及时公布与政府采购有关的普遍适用的法律、规章、司法判决、行政裁决和任何程序（包括合同的标准条款）等，并随时准备向提出请求的其他签约方解释其政府采购程序；在未中标的签约方政府的请求下采购政府应向其提供合同授予的补充信息（包括中标者的情况与相对优势及其投标价格等），通常未中标的签约方政府可审慎地公开此类补充信息，但若会造成不良后果，则不得擅自公开；与有关实体进行的采购及其合同授予相关的可公开信息，各签约方应向提出请求的任何其他签约方提供；提供给任何签约方的保密信息（其公开可能妨碍法律实施或有违公共利益或有损有关企业的正当商业利益或有害供应商之间的公平竞争等），在未经提供该信息的签约方的正式授权情况下，不得予以公开；各签约方应收集并向WTO政府采购委员会提供分门别类的年度政府采购统计资料，包括附件1～3中的各采购实体每年的采购统计资料。在资料可以获得的范围内，各签约方还应提供其各采购实体购买的产品或服务的原产地统计情况。
根据第24条第5(b)款和第6款的规定，各签约方应将与WTO政府采购协议有关的法律、法规及其执行的任何变动通知政府采购委员会。此外，各签约方对附件中所列的采购实体所作的调整（包括将某个实体从某附件挪到另一附件）以及在例外情况下对附录一～四的相关内容所进行的修改，都应将这些修改连同它们对相互商定的协议适用范围的可能影响通报委员会，若以政府已失去对某采购实体的控制或影响为由而将该实体从附件名单中删除，签约方也应将此情况通知委员会。
各签约方政府除履行协议赋予它们的透明度义务外，还负有督促其各级采购实体履行好透明度义务的责任。如第17条就规定，为确保各采购实体在其合同授予中的透明度，各签约方应促使其采购实体阐明其受理由设在非签约方境内的供应商提交的投标的条件，包括不采用竞争性招标程序或利用质疑程序的条件，为此，各实体应按协议第6条对技术规格的要求详细说明合同内容，公布有关的采购通知，并愿意确保在一般情况下不在采购中更改其采购规则，若确实需要更改，亦愿意确保提供令人满意的补救手段。
采购实体应承担的透明度义务：根据该协议第18条的规定，在授予合同后的72天内，各采购实体应在附录二所列的适当刊物上公布通知。通知内容包括：所授合同的产品或服务的性质与数量；授予合同的采购实体的名称和地址；合同授予日期；中标商的名称和地址；所授合同的价值或合同授予中考虑的最高与最低报价，以及所采用的程序类型等。在一签约方的某供应商索要有关资料时，采购实体应立即提供，包括对采购做法和程序的解释以及有关资料申请被否决或未中标原因的解释等。此外，采购实体应立即将合同授予决定通知投标者，若有要求，还应以书面形式提供。同样，如果合同授予的某些信息的公布可能会妨碍法律实施或有违公共利益或有损有关企业的正当商业利益或有害供应商之间的公平竞争等，这时，采购实体可以决定对有关信息予以保留。
(3)质疑程序
为处理招标过程中可能出现的不公平现象，协议要求签约方建立“质疑程序”(challenge procedures)，协议第20条专门对此作了规定，主要包括：①鼓励通过磋商解决质疑。签约方应鼓励对某项采购的公平性有怀疑的供应商与采购实体进行磋商，采购实体应对这类质疑给予公平及时的考虑。②签约方政府必须建立和实行一套非歧视的、透明的且及时有效的质疑程序，而且这种程序应是书面的并能被方便地获得。各签约方还应确保与采购过程有关的文件应被保留3年。③对政府采购决定不满或有疑问的私人投标者可以在规定期限内（至少10天）开始质疑程序，并通知采购实体。④应由法院或其他公正独立的审议机构审理有关供应商提出的申诉。当审议机构不是法院时，它还应接受司法复审，或者应建立一套可公开进行的审议程序，以便在申诉过程中，当事人或其代理人可参与审议过程，并能提供证词和陈述意见等。⑤质疑程序应规定，为了纠正违背协议的行为和确保商业机会，可以迅速采取临时措施。若某些情况下不许采取此类措施，则应书面提出正当理由。质疑程序还应规定在质疑合理性的评判中应考虑的因素，以及对违规的纠正措施和所受损失的补偿办法（可规定补偿仅限于投标准备或投诉中所化的费用）。⑥为保护有关的商业利益或其他利益起见，质疑程序通常应及时完成。
3.争端解决
协议第22条明确规定，WTO《争端解决规则与程序谅解》(DSU)适用于政府采购协议项下发生的纠纷。当任何一签约方认为另一签约方未履行该协议义务或实施了某项措施，导致其利益受到影响，该签约方为求得彼此满意的解决办法，可向有关签约方提出书面陈述或建议，并通知WTO争端解决机构(DSB)。有关签约方应对该陈述或建议给予同情考虑。就专家组和上诉机构处理与本协议有关的争端来看，在程序上基本遵循DSU的规定，但在时间上作了改动，即要求它们尽可能以较短的时间（一般比DSU规定的时间快2个月）处理此类知道争端，如专家组一般应在其设立后的4个月内（最长7个月内）发表报告。此外，该条还规定，由DSU附录一各协议中除本协议外的任何其他协议产生的争端不得造成对本协议减让或其他义务的中止，反之亦然。
四、WTO政府采购协议对我国的借鉴意义
从上述对政府采购协议所作的介绍中可以看出，这一协议已呈现出这样一些明显的特征：
一是将不断开放WTO各成员的政府采购市场作为其主要宗旨之一，并视其为推动世界贸易不断扩大及其进一步自由化的重要手段之一。这一协议的达成以及几年来的有效实施，包括接受这一协议的WTO成员的日趋增多，已经使范围越来越广泛的政府采购市场纳入国际竞争的范围，而且这种趋势还将得到继续。
二是该协议对国民待遇和非歧视待遇作了充分强调；
三是对政府采购的透明度给予高度重视，对招标程序、邀标中使用的技术规定、供应商参加投标的资格条件、招标邀请的公布、招标与递标的期限、提供给可能的供应商的招标文件内容、递标、接标和开标以及承包合同的授予等作了甚为详细的规定。不仅要求招标程序和实际操作过程的透明性和公正性，同时还要求各签约方建立必要的行政与司法复审程序（所谓“质疑程序”）。这些规则为政府采购的公开性和无歧视性提供了保障。
四是协议明确对通常在政府采购领域所广泛采用的优先购买国产品的做法以及通过政府采购支持国内产业的做法加以否定，这从协议第16条、第4条与第3条的有关规定中就已清楚表明。发展中国家虽可通过谈判保留某些所谓补偿措施，但仍是有明确限制的。这是“入世”后我国在决定是否加入该协议时应考虑的。
五是由于业已经乌拉圭回合强化的WTO争端解决机制适用于该协议范围内的争端，从而为有效实施协议规则、最大可能地维护各成员之间的权利与义务平衡提供了更大的保障。
需要指出的是，WTO政府采购协议的达成与实施并不意味着政府采购市场开放与自由化的终结，恰恰相反，是这一开放与自由化进程的开始。几年来，政府采购委员会不仅在监督实施政府采购协议方面发挥着积极作用，而且仍在继续努力推动这一协议的进一步完善。如2000年，委员会就已进行了三次非正式会议，在这些会议上，各签约方提交了修订协议条款的众多建议，在这些建议的基础上，委员会已形成了一项“关于修改政府采购协议条款的建议草案”。更需要指出的是，WTO现有与政府采购有关的工作不仅仅包括政府采购委员会的工作，而且还有两个工作组在进行相关工作：一是根据1996年WTO新加坡部长会议宣言要求设立的“关于政府采购实践的透明度工作组”(WGTGP)，它是一个多边的（即所有WTO成员均可参加的）工作组，其宗旨是研究探讨进一步强化政府采购透明度规则、提高政府采购透明度的方法与途径，以便更大程度地确保政府采购领域中（尤其是招标过程中）的公开性、公正性和公平性；二是1995年设立的“GATS规则工作组”(WPGR)，其宗旨之一便是根据《服务贸易总协定》(GATS)第13条要求，就服务业中的政府采购问题进行谈判。这些工作组的工作进程及其最终结果必将影响今后WTO各成员政府采购的进一步开放与自由化进程。
我国“入世”在即，面对范围广泛的政府采购领域，我国企业的总体竞争力还与发达国家有相当大的差距。对此，我国政府与企业都应当从加入世界贸易组织以及从长远看有必要加入政府采购协议的总背景下，来思考我国政府采购市场所面临的重大挑战。虽然，即使“入世”后，我国可以选择暂不加入政府采购协议（而且从短期看，这样做也是慎重的和必要的），但我们仍有必要认真研究政府采购协议及其实践，同时还应密切关注WTO体制内有关政府采购的工作进展，这对于我国参与其未来进程，借鉴WTO及各签约方在政府采购方面的制度与规则及其实践经验，都是十分必要的，而且，也有助于推动我国的政府采购立法与制度建设的进程，并为我国最终加入政府采购协议、开放我国的政府采购市场和参与国际政府采购市场的公平竞争创造条件和基础。
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