税收高增长与地方财政困难之悖论，本文主要内容关键词为：悖论论文,税收论文,高增长论文,地方论文,财政困难论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
据国家税务总局统计，2004年全国税收收入总额达到25718亿元，增收率是25.7%，增收额是5256亿元，占GDP比重比去年提升了1.5个百分点，达到了19%。税收总收入和增收额双双实现历史性突破，其增幅远超过了1993年4255亿元税收收入的总和。与此同时，地方财政困难却将因农业税的取消而进一步面临挑战。全国政协委员、天津市和平区人大常委会副主任欧成中在今年两会上提出，全国现在38290个乡镇中，大约2/3的乡镇财政债务负担沉重，平均每个乡镇财政的负债400万元左右。有的乡镇债务负担已经相当本年财政收入的70%左右。
税收超高增长与地方财政困难的悖论需要引起各方的重视。
没有配套措施的分税制导致了地方财政困境
在现行体制下，上有各级政府层层集中财力，下有农民增收减负。取消农业税政策的出台，意味着基层政府收入来源的进一步枯竭，使乡镇政府机关的运作只能依靠上级政府的转移支付。特别是以农业为主的地区，取消农业税对基层财政的影响很大。在一些以农业为主的区县，国、地税收入所占比重很低，农业税占到当地财政收入的1/3以上，有些县甚至高达70%～80%。
自1994年实行分税制以来，省级以及市一级政府都形成了上级政府集中资金的逻辑，但由于地方的财权与事权的不统一，很大程度上加剧了基层政府的财政困难。调查显示，在进入90年代以后，地方政府负担了政府的大部分支出，占全国预算内支出的70%左右，在90年代后期更是达到80%以上。
造成问题的根本原因，在于财政分权制度与行政集权制度之间存在严重的冲突。纵向集权的行政体系，并不能保证分税制力求的各级政府财权与事权相对应。
下级政府是和老百姓接触最密切的政府，矛盾在下级政府的聚集会引起老百姓对政府的不满，从而影响社会的安定。这已经不仅仅是一个财政问题，而是关乎政府行政体制、乃至国家安定的大问题。
分税制使中央乃至省级政府掌握了大量财权，下放了大量事权。在1994年实施分税制以前，中央一级财政面临严重困境，宏观调控能力不足。财政改革的主要内容是将1994税改后的18个税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，同时分设中央和地方两套税务机构分别征管。此外，关税是中央收入，而农业务税属于地方，中央按70%的比例提留税款。由于上级政府在政治上仍然对下级政府享有绝对的权威，而上、下级政府的财政却是相互独立的，上级政府很容易发生机会主义行为，把责任尽量往下级政府压，把资金尽量往本级政府调。这项改革的直接后果是，中央财政收入占全部财政收入的比重，从1993年的22%上升到1995年的52.2%，2002年为54.93%，2003年为57.47%。省级政府利用权力主导的机制，从下级上移了大量财权，尽可能多地从下级财政抽调资金，将收入大、有潜力的税种上收，使省级财政收入的比重也从16.8%提升到2003年的29.8%，年均提高2个百分点。上级政府向下级政府不断下放事权则进一步加剧了地方财政的困难。上个世纪90年代后半期以来，国有企业全面亏损，成为各级政府的沉重负担。各级政府纷纷将所属企业下放。一些政策出台，如地方政府公务员加薪等，也加大了地方政府的负担，因为中央只给政策，不给钱。目前的财政分权导致各级政府对事权推诿，使地方政府尤其是基层地方政府在公共物品提供上力不从心，效率低下，使诸多矛盾在基层累积，直接制约了和谐社会的建立和全面小康社会战略目标的实现。
财政分权不规范，制度本身缺乏稳定性。中央政府与地方政府以及地方政府之间的财政关系的确立缺乏法律依据，中央和地方的分成比例经常变化，比如，印花税原本为中央和地方的共享税，各占50%的收入，但1997年1月1日调整为中央占80%，地方占20%；所得税原为地方税，后改成中央和地方的共享税；国有土地有偿使用收入原为地方固定收入，但1997年后又将新批的转为非农建设用地的部分收入划归中央。尽管如此，中央和省的关系应该还是比较规范的，但省与下级政府之间的财政体系很不规范。通常，省对市有几套不同的财政体制，市对县、乃至县对乡亦如此。
转移支付结构不合理，专项转移支付比重大。尽管专项转移支付对实施中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配置资源、推动地方经济发展等方面，具有使用方向明确、见效快、便于监督等特点。但由于中央和地方政府事权划分不明晰，影响了专项转移支付应有功能的发挥，并带来一系列的问题：一是在地方财力有限的情况下，一些困难地区存在专款被挤占挪用的现象；二是要求地方政府安排配套资金，加重了地方财政负担；三是专项转移支付的立项审批不规范，也缺乏对资金使用的监督手段。分税制以后，由于缺乏科学的转移支付方式以及转移支付的力度不够，地区差距扩大的趋势并没有得到扭转。此外，政府预算外收入的存在也是造成地区差距扩大的一个重要原因，因为它能够100%被地方掌握而不与中央分成，其收入主要来源于地方企业，而富裕地区此项收入比贫穷地区的收入要多得多。
此外，政府层级过多与分税制具有不可兼容性。我国现行税种28个，数量已不算少。然而，当28个税种需要在五级政府之间划分时，很多税种不得不变为共享税，以避免政府间收入分配高度不均衡，这是因为不同的税种所带来的收入差别很大。但如果一味扩大共享部分，必然会影响分税分级财政基本框架的稳定，并进而影响到地方政府的稳定预期。这也使我国省以下财政体制五花八门，有些地方的税制分享复杂易变，有些地方对县乡干脆实行包干制，“讨价还价”色彩浓重，与分税制的距离还相当大。
重在建立分散与集中相统一的新型决策体制
上述悖论的出现并不是分税制本身造成的，相反，分税制是具有里程碑意义的财政管理体制改革，必须借鉴国外经验，不断加以完善。当前迫切需要解决的是，应尽快建立并完善分散与集中相统一的新型决策体制，改变高度集中的决策体制弊端。在财政体制改革过程中，坚持事权和财权相统一的原则，给地方政府充分的决策自主权，这样才能适应中国地方财政决策的高度分散性的国情。
第一，克服财政分权的消极后果，以立法形式明确各级政府的权力划分。要改变目前财政分权过度化倾向，并不是简单地把权力从地方收到中央，而是要增加有效的制度供给。以全社会的福利最大化为目标，将财政收入的权利和责任在各级政府间适当分担，依托法律严格划分各级政府的权力和责任，尽可能做到财权与事权对等。减少事权划分不明确，增加地方政府财政负担和支出压力的行为，避免出现有利的事情上级政府收走，无利的事情推到下一级政府的事情频繁发生。
拥有稳定的税收能力，是为辖区居民提供有效率的公共服务的前提。分税制改革应在财政收入划分上打破按企业隶属关系划分收入级次的方法，完全按照属地原则将与经济发展相关度较高的增长较稳定的税种划为共享税，其他的作为地方税，建立起以“属地分税为基础，财权事权相统一，财政收支相对等”的彻底的分税制财政管理体制，促进地方财力的可持续增长。一般认为，财产税（或称不动产税）是最适宜成为基层政府地方税的税种。因为它不仅具有非流动性，而且纳税者还是当地公共服务的受益者。资源税同样具有相同的理由。尽管个人所得税由地方政府管理具有成本低的优点，但考虑公平原则，中央政府拥有其主要部分，地方政府只作分税的加成征收，这是世界各国的惯例。
第二，减少政府层级，转换政府职能。中国目前形成了中央、省、市、县、乡五级架构的政府层级。按照这样的架构，每一级政府都要求有稳定的税基，才能够按照分税分级的框架形成财力分配，如果县、乡政府没有大宗稳定的收入来源，基层政府的困难是必然的。
依照美国的经验，三级政府财源支柱的概况是：个人所得税和工薪税归联邦（中央）；销售税和公司所得税归州（相当于我国省级）；财产税归地方（基层政府）。这样的划分符合各税种的具体特点，也符合分税分级财政的内在要求。如以联邦为主掌握个人所得税，符合使劳动力在全国统一市场内自由流动、不出现地区阻碍的要求，也符合使该税成为经济“稳定器”的宏观调控要求；地方掌握财产税，既具有信息和管理优势，又符合使地方政府以关注和改善本地投资环境为重点的职能定位。因此，我国要进行政府架构的改革，把现在的省级行政区域缩小，增加省级政府，取消地市一级政府，由省直管县，把乡一级政府变成县一级政府的派出机构。这种情况下的分税分级体制和现在省以下理不清的体制难题，有望得到一个较好的解决。
第三，逐步建立促进地区公平的规范化财政转移支付制度。财政体制改革绝非“劫富济贫”。转移支付的最终目标就是使统一市场下的社会成员，都能享受大体均等的公共服务，这也是公共财政体制下公共服务均等化的必然要求。规范化财政转移支付制度的基本框架应包括如下内容：规范化转移支付应采取纵向与横向转移支付相结合的模式；采取一般性转移支付、专项转移支付和特殊性转移支付相结合的形式；用“因素法”逐步取代“基数法”来核算转移支付数额。目前，要将加快转移支付制度改革与解决当前财政运行中的突出问题结合起来，与解决地方财政困难的问题结合起来。在当前情况下，在一般性转移支付还不可能全面引入因素法的情况下，应率先将地方政府的基本行政经费和教育经费作为基本因素引入一般性转移支付，保证地方政权的顺利运转。对存在跨区溢出效应的地区财政支出（如环保和教育）做出补偿。
若要解决我国长期形成的税制高增长与地方财政困难的悖论，必须加大税制改革的力度，用立法合理划分各级政府的权责，使中央和地方在税收的分享上有一个合适的比例，在此基础上，逐渐简化政府层级，并加大转移支付的力度，使落后地区得到较快的发展，并让所有的居民能够享受大体相同的公共物品服务。
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