试论国有企业资产重组中政府角色定位，本文主要内容关键词为：资产重组论文,国有企业论文,试论论文,角色定位论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国分类号 F123.7文献标识码 A文章编号1007 －9556（1999）03－0010－04
为提高国有企业的经济效益，提高国有大企业竞争力，必须以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨所有制和跨国经营的大企业集团。要组建大企业集团，提高国有企业的经济效益，其方法有两种：一是向国有企业注资，二是通过国有资产重组整合，进行低成本扩张。在目前我国资金紧缺情况下，向国有企业注资难以实行。因此，通过资产重组，使国有企业实现低成本扩张，成为搞活国有企业的有效途径。我国国有企业资产的国有属性，决定了在国有企业资产重组中政府的参与。而政府在资产重组中的角色如何定位？本文拟就此问题展开论述。
一、资产重组是一种市场行为
（一）资产重组在本质上属于资本运营范畴，是一种市场行为
所谓资本运营就是企业在资本市场上融通资金，从事企业兼并或资产置换，实施资本扩张。它与企业的投资行为、金融行为有联系，却又不同。企业的投资行为，是指一个企业以其自身的资本或企业内部积累进行投资；企业的金融行为是指企业资本转化为证券（股票或债券），在市场上融资和流通。资本运营既包括金融行为，又包括投资行为，是企业用融通来的资金进行投资的一种行为。
资本运营从内容上说，包括相互联系的三方面，即企业重组、资产重组、产权重组。根据对资本运营涵义及内容的分析，可得出资产重组的涵义：所谓资产重组就是指企业资产的产权主体，为获得最大的资产收益，盘活存量资产，或优化资产结构，通过资本市场对资产形态及数量比例、资产的组合结构，进行重新整合的一种市场行为。所以，资产重组作为资本运营的核心内容，属于资本运营范畴，是一种完全的市场行为。
（二）我国国有企业资产重组的主体确定
在资产重组中，资产的各有关产权主体，必然相应地成为资产重组中的主体。根据产权经济学的有关理论，产权的内容可分为权能和利益，产权权能是产权主体的行为，产权利益是主体之间关系的目的或本质所在，它依靠这种行为来驱动实现。产权作为一组权利，包括四方面内容；狭义所有权、占有权、支配权和使用权。而且根据产权的可分解性，决定了产权主体的不唯一性。资产的狭义所有者与经营者分离，已成为现代企业的特点之一。企业资产的形成，有两种形式：所有者投资和企业负债，分别形成企业的所有者权益和负债。因而企业财产的产权主体，至少包括三方：所有者、债权人、经营者。相应地，企业资产重组的主体必然有三者。根据我国国有企业的实际情况，我国国有企业资产重组中的主体，至少包括三方：所有者（各级政府）、债权人（主要是银行）、企业自身。
1.国家——国有企业资产的所有者。我国国有企业大部分由国家各级政府直接投资形成，各级政府是国有企业资产的所有者，从而在资产重组中理所当然地成为主体之一。
2.银行——国有企业的主要债权人。我国国有企业的资产很大部分是由负债形成的。据统计，全国国有资产9.6万亿元中，有负债5.8万亿元。而这些负债的主要债权人是银行。因在原计划经济体制下，特别在80年代实行“拨改贷”后，银行贷款成为企业资金的主要来源。因而，银行必须成为企业资产重组中的主体之一。
3.企业——国有企业资产的经营者。各级政府将资金投向企业，形成企业财产后，企业就全权代表国家进行经营。我国国有企业改革的要求之一，就是要使企业成为独立的法人实体，企业拥有包括国家财产在内的全部财产的经营权。因而，国有企业进行资产重组必然关系到企业经营者的利益，它必须成为资产重组的主体之一。
二、国有企业资产重组中政府通常扮演的角色
我国国有企业进行资产重组时，政府通常扮演的角色是：政府作为国有企业资产重组的第一主体，完全控制国有企业的资产重组。这种政府角色定位，占绝大多数。
（一）这种政府角色定位的形成原因
1.观念上。我国原计划经济体制下形成的政府主宰一切的观念，没有彻底转变，认为企业的经营活动应受政府控制，认识不到市场经济体制的重要作用，不能把企业真正推向市场。
2.体制上。我国社会主义市场经济体制尚未完善，政府对市场的干预仍很明显，政企难以真正分离，从而造成政府对企业行为的直接干预。在政治体制上，政府行政职能与国有资产管理职能不完全分离，政府在发挥国有资产管理职能时，难免介入政府的行政干预。
3.目的上。各级政府为追求政绩和“帮助”企业甩掉债务包袱，而进行资产重组。十五大确定的“组建大企业集团”的战略方针，以及后来提出冲击世界500强的目标， 使一些地方政府为组建大企业集团而进行资产重组。这就往往使这些国有企业的资产重组、债务剥离，成为一些地方政府追求政绩的手段。
4.产权关系的影响。国有企业的所有权（狭义）属于各级政府，根据所有权（狭义）决定其它产权权能的理论，国家或政府必然对国有企业资产拥有决定性的产权。因而国家各级政府充当国有企业资产重组的第一主体，是难免的。
总之，我国国有企业资产重组中，政府所扮演的这种角色，在当前经济环境和政治环境下，具有一定的必然性。
（二）目前这种政府角色定位的优点
1.一定程度上促进了国有企业的资产重组。政府充当资产重组第一主体，利用行政手段对国有企业进行资产重组，可冲破由于涉及企业经营者利益而妨碍资产重组的阻力。而且我国资本市场尚未完善，即使在市场上进行资产重组也环节较多，产权流通不畅，限制了企业的重组活动；涉及跨地区、跨行业的企业之间的资产重组，困难就更多。因而，利用行政手段一定程度上能加速资产重组的进程。
2.一定程度上节约了重组成本。在市场经济中，任何市场交易都有代价，即交易成本。资产重组作为一种市场交易活动，必然有成本，但政府进行行政式重组时，减少了中间环节，节省了各环节费用，从而一定程度上节省了重组成本。
3.一定程度上有利于保全国有资产。国有资产的保全，已成为我国国有资产重组中的主要问题之一。如果政府将资产重组完全推向市场，企业在资产评估时，可能会低估国有资产的价值；一些资产重组参与者，往往为自己利益而廉价出售国有资产。但通过行政重组，政府参与其中，可以对国有资产进行“适当”估价，从而一定程度上有利于国有资产的保全，减少国有资产在重组中的流失。
实际上，政府参与国有企业资产重组，能从整体上进行规范，有利于国家和地方的整体长远发展，并且有利于国家政策的贯彻执行。
（三）目前这种政府角色定位的缺点
1.容易导致行政性的“拉郎配”。政府进行行政性重组时，往往不能准确把握企业经营特点，硬将其拉在一块。特别是在“强弱联合”中，由于政府的行政性作用，强势企业不得不接受弱势企业，这样可能导致弱势企业没搞好，强势企业也被拖跨。
2.容易导致“归大堆”。特别是在我国提出冲击世界500强后， 有些地方政府往往将一些相关或不相关的企业合并在一起“归大堆”，并美其名曰“多角化经营”。“多角化经营”作为一种企业经营思想，目的在于防范经营风险，当一个行业不景气时，可通过其他行业的利润弥补。但如果盲目归大堆，必然是“合而后分”。如“吉林化工”先兼并了大量企业，但兼并后，又不得不分开。从而浪费了人力、物力、财力，使资产重组走了样。
3.加大了跨地区重组的难度。由于地方行政的主导作用，企业跨地区进行资产重组时，必然受到地方利益干扰。这样，真正跨地区的企业集团难以建立起来。
4.限制了企业的积极性和创造性。由于政府充当第一主体，企业被动接受政府的安排，使企业资产重组成为“要我重组”而不是“我要重组”。这样，企业的积极性和主动性便不能发挥，企业难以真正搞活。
5.使企业资产重组流于形式，企业难以真正转制。许多企业在实行资产重组后，“穿新鞋，走老路”。
（四）评价
国有企业资产重组中这种政府角色，弊大于利。因为其有利方面，在市场经济逐步完善、资本市场渐趋发达后，可以在市场上取得。如国有资产的保全问题，在评估业发达、投资银行业成熟后，便可形成一种市场制衡机制，限制企业资产的低估和低价出售。而且当企业成为真正的独立法人实体后，也会为保全国有资产而努力。但是其中的弊端，则受政治体制影响，难以在短时间内改变。如地方政府政绩评价方法中的弊端，导致地方政府在资产重组中“拉郎配”、“归大堆”等，难以彻底改变。而且我国各级政府行政职能与国有资产管理职能的不完全分离，使政府参与国有企业资产重组难免带行政色彩。
三、国有企业资产重组中政府角色的合理定位
如前所述，政府在国有企业资产重组中不可充当第一主体，但政府是否将全部权利下放给企业，或者说，政府在企业重组中是否无所作为？当然不是。关键是政府要摆正自己的位置，以适当的方式介入。在政府行政职能和国有资产管理职能分离的情况下，由企业充当国企资产重组的第一主体，政府充当第二主体，政府不应唱主角，而应是推动、引导、监督，并为企业资产重组，提供宏观环境和相应保障。
（一）政府充当国有企业资产重组第二主体的优点
政府充当国有企业资产重组的第二主体，具有以下积极作用：
1.有利于政企的真正分开。我国现代企业制度的特点之一是政企分开。长期以来，政企不分的根源在于政府对企业的经营管得过多过死。让企业充当国有企业资产重组的第一主体，有利于摆脱政府对企业经营活动的控制。同时，由于政府充当第二主体，可对企业起监督约束作用，从而企业在改组后，在政企分离的情况下，政府仍可通过间接手段对其约束和监督。
2.有利于发挥企业的积极性和主动性。由于企业在资产重组中处于第一主体的地位，涉及自身利益较多，企业为自身利益而成为“我要重组”的法人实体。企业积极性和主动性的发挥，既有利于促成企业重组，又有利于减轻政府负担。而且改组后企业有了完全的经营权，转制的积极性和主动性也可充分发挥。
3.有利于组建真正的“航空母舰”。在政府充当第一主体的行政干预下，由于地方政府追求政绩的利益驱使，使他们片面“拉郎配”、“归大堆”，结果形式上组成了“航空母舰”，却发挥不出任何作用。如果企业充当资产重组的第一主体，他们在重组中就会从投资者利益和企业自身发展需要出发，在是否兼并、兼并谁、何时兼并、如何兼并等问题上，进行理性选择，从而使国有企业资产实现优化重组，形成真正的“航空母舰”。
4.有利于企业的转制。企业充当第一主体，排除政府的强力控制，才可能在重组过程中及重组完成后，真正使企业的管理体制和经营机制有根本性转变。否则，难免政企不分。
5.有利于市场机制作用的发挥和市场经济体制的完善。企业资产重组本身是一种市场行为，需要依靠市场机制。我国提出建立社会主义市场经济体制后，市场经济已取得长足发展。只有让企业充当资产重组的第一主体，即让企业成为资本市场的主体，市场机制的作用才能发挥出来。
有人认为，企业充当国有企业资产重组的第一主体，政府充当第二主体，起监督、引导作用。但必要时，政府还可采用直接控制企业活动的方式，解决企业资产重组中的一系列问题。这样既解决了政府充当第一主体的缺陷，又避免了政府无所作为的不足。笔者认为，这种政府角色定位，已不适应国有企业资产重组的形势。
首先，我国已建立了社会主义市场经济体制，并取得长足发展。这为企业充当资产重组第一主体，提供了市场条件。其次，资本市场初步建立和发展。我国资本市场已有7年的发展历史，证券市场的建立， 使单一的贷款筹资方式走向多样化，有力地推动了我国企业公司制改革的进行。据统计，截止1998年底，已有700多家公司在沪、深上市； 并且利用发行人民币B股的方式吸收国外资金。这就为企业进行资产重组， 提供了资金来源。再次，资产评估业和投资银行业，有了一定发展。在政府作为资产重组第二主体的监督、引导下，资产评估机构和投资银行作业市场主体，对国有资产可进行合理估价，并以合理的市场价格出售。最后，我国政府体制改革不断推进。目前，政府的行政职能和国有资产管理职能正在逐步分离。
（二）政府必须为国有企业资产重组，提供宏观环境和相应保障
政府作为国有企业资产重组的第二主体定位，是从政府的国有资产管理职能来说的。但政府还兼有社会管理职能，也就是说，政府必须为国有企业资产重组创造一个良好的宏观环境。
1.完善社会保障体系。国有企业在资产重组过程中，伴随着人力资本的重组，会造成一部分职工下岗、失业。政府必须解决这部分人的生活、就业问题，否则，会造成社会混乱。我国国有企业改革还有退休员工的工资福利待遇问题，国有企业特别是老国有企业，有的退休职工比在职职工还多，企业负担沉重，缺乏活力。如果企业在资产重组中不能放下这些包袱，必然陷入危机。这就要求政府完善社会保障体系，建立失业保障和养老保险制度，社会问题社会化解决。
2.制定稳定的政策和法律。目前，我国的政策基本适应国有企业发展的需要，政策环境比较宽松，并保持了一定的稳定性和连续性。法律法规体系的建立，也正稳步推进，先后出台了一系列保证市场经济运行的法律法规。但也应看到，我国的法制建设具有一定的滞后性。例如，《证券法》尚未出台，要为国有企业提供一个稳定的直接筹资场所，《证券法》要及时出台。另外，国有企业的并购重组，也需要有法可依。这都要求政府为国有企业的资产重组提供政策和法律保障。
3.政府应利用财政、金融政策，加大对投资结构的调整力度，加大对战略性产业、政策性银行的扶持力度。通过财税、金融制度及产权交易市场的完善，实现产业结构的调整。实际上，资产重组过程是一个产业结构、资本结构不断优化的过程。我国原有产业结构，存在一系列不合理问题，政府可利用资产重组，优化产业结构，为下一轮经济增长，奠定良好的产业结构基础。
4.资产重组过程中，还需一定的增量投入。聚集资本的途径，方法很多，政府可利用金融货币政策，从直接调控转向间接调控，从而使银行地位上升，通过改善银行对国有企业的金融服务，影响增量资金供给。同时政府可利用其财政政策，有效聚集和使用增量资金。如用税收政策影响企业的投资方向，利用国家信用募集资金，使政府逐步退出盈利性企业，从而支持需扶持的行业，实现资源的合理配置。
5.政府应充当国企资产剥离的社会职能承担者。我国国有企业“大而全”、“小而全”，加重了企业负担，企业为盘活国有资产，在国有资产重组过程中，就可能将一些负有社会职能的单位剥离出去，如医院、学校等，而这些正是社会要承担的。因而，政府应承担这些责任，解决企业的“大而全”、“小而全”等问题，减轻企业负担。
总之，笔者认为，在国有企业资产重组中，政府不应成为第一主体，而应让企业充当第一主体，政府充当第二主体，起推动、引导、监督作用，并为企业资产重组提供宏观环境和相应保障。