中国加入WTO农业承诺及其对策，本文主要内容关键词为：对策论文,中国加入论文,农业论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国入世在农业方面的承诺
农业问题对中国具有特殊重要的意义。作为WTO成员，实施《农业协议》及其承诺，推进农产品贸易自由化，将给中国农业带来深刻的变化。
《农业协议》在农产品市场准入、国内支持和出口补贴方面制定了具体的方案和措施：到2000年，发达国家的农产品关税削减36％，政府对农产品的补贴减少20％，出口补贴额减少36％，接受出口补贴的农产品数量减少21％。到2004年，发展中国家上述各项分别减少24％、13％、24％和14％。为推动农产品贸易自由化的进程，同其他成员方一样，中国也针对上述要求做出了如下承诺：
1.在农产品贸易方面取消且不得采取、重新采取或实施不符合《WTO协定》规定的非关税措施。对于与《中国入世议定书》或《WTO协定》相一致的非关税措施，应严格遵守《WTO协定》的规定，对此类措施进行分配或管理。
2.中国的农产品进口政策将仅以商业考虑为基础。在与中国统一管理的承诺相一致的情况下，不在国家或地方各级维持、采用或重新采用管理进口产品数量、质量或待遇、或者形成进口替代做法或其他非关税措施的指导计划或行政指导，包括那些通过国家或地方各级国营贸易公司维持的指导计划或行政指导。
3.所有在中国的实体均依照中国的WTO义务经营，包括关于出口补贴的义务。实施中国货物贸易承诺和减让表甲中包含的规定，以及《中国入世议定书》具体规定的《农业协定》的条款，不对农产品维持或采取任何出口补贴。此外，国家和地方各级主管机关将不对在中国的任何实体提供与其WTO义务不一致的资金转移或其他利益，包括补偿因出口而产生的亏损。
4.按照《农业协议》第6条第2款和第4款所属类型的政府措施提供支持。此种支持的数量将计入中国关于综合支持量（AMS）的计算之内。中国将对特定产品支持援助等于相关年份一基本农产品生产总值8.5％的微量免除水平，对非特定产品支持援助等于相关年份中国农业生产总值8.5％的微量免除水平。
5.中国在议定书（草案）附件8——货物贸易减让和承诺表中，列明了关于农产品关税的减让及关于农产品国内支持和出口补贴方面的承诺。
6.农业服务领域，入世后允许外国企业在中国设立从事农业、林业、畜牧业、渔业相关服务的合营企业；入世后3年内，允许外国服务企业从事农药和农膜的分销，并在中国加入后的5年内，从事化肥、成品油和原油的分销。
二、《农业协议》的影响及我国比较优势分析
（一）《农业协议》对我国的影响
1.国内支持（政府补贴）方面
农业补贴是指政府通过财政手段向某种产品的生产、流通、贸易活动或某些国民提供的转移支付，是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具。WTO框架下的农业补贴主要分为“绿箱补贴”（也称“绿色补贴”），和“黄箱补贴”（也称“黄色补贴”）。就“绿色补贴”来说，由于它对农产品价格造成微小或没有扭曲，因此成员方不必承担削减义务，在这方面我们有较大的空间。对于“黄箱补贴”我们被限制在不超过农业生产总值的8.5％（微量支持），这一标准低于发展中国家，但高于发达国家。2000年我国农业GDP为20000多亿元人民币，若以8.5％的补贴额计算，用于农业补贴的支付可达1740亿元，（约合210.9亿美元）。从实际情况看，我国过去的农业补贴主要在“绿箱补贴”上，黄箱支持水平很低，近年来年均不到3％，离世贸组织所允许的8.5％的支持水平还有很大一段距离。所以，入世后虽然我国政府对农业的支持受到限制，但仍有很大空间，不会因补贴问题对农业发展造成很大影响。
2.关税保护方面
长期以来，我国对农产品的进口调控主要依靠国有外贸企业垄断经营和进口许可证、进口配额等其他一些非关税措施。根据《农业协议》关税化的规定，我国要将非关税措施按照一定的方法以1986—1988年为基期计算关税等值。由于1986—1988年我国大部分农产品的价格低于国际市场价格，关税化后的关税等值为负值。因此，使我们在失去非关税措施这一传统屏障的同时，又无法用高关税保护自己。一方面是我们关税保护的下降，另一方面其他国家又通过关税化的过程增强了对本国的保护力度，使得中国许多农产品面临着实质性的关税障碍和高关税率，对我出口十分不利（中国在农产品出口上面临的平均关税率是32％）。
3.最低市场准入方面
除关税化措施以外，中国还承诺以配额形式保证规定项下农产品的最低市场准入机会（见表1），并在协议实施的终期扩大到5％，根据这一要求算出的粮棉油的进口量比以前扩大了。根据承诺，到过渡期末（2004年末）粮食进口的关税配额总量是2200万吨。但如果按我国的统计口径，将大豆计算为粮食（国际统计口径大豆不算粮食），若再将我们承诺配额中的豆油折算成大豆的话，进口配额加起来我国的粮食进口总量就将达到4000万吨。按照这个比例计算，我国的进口量将可能相当于我们现在粮食总产量的9％。棉花目前供过于求约4700万担，2002年棉花进口配额量折合为1637万担（81.85万吨），棉花进口量相当于国内产量的15％以上。由于上述产品国际市场价格低于国内市场，且国外产品质量一般好于国内同类产品，所以进口配额量很有可能成为实际进口量，从而加重粮棉生产供过于求的状况，对农民产生较大的压力。根据美国农业部经济研究局的一份报告分析，中国加入WTO后，国内稻谷、小麦、棉花、羊毛、植物油等农产品会出现不同程度的减产，减产幅度在1.4％-37％之间，减少劳动就业机会约1320多万个。依据我国自己的测算，在加入WTO的过渡期和完成期之后，因开放农产品市场可能会使我国小麦、豆油、玉米、大米和棉花等农产品的生产下降，减少就业机会2086万个至2550万个。这将给已经拥有2亿剩余劳动力、且继续以每年净增800多万的速度上涨着的农村劳动力就业市场带来更大的压力。从农民收入上看，进口4000万吨粮食，至少涉及到2500万农民的收入。按2001年的粮食价格计算，将影响12个粮食主产区农民人均100—130元的收入。
表1 中国加入WTO在农产品贸易方面的承诺
注：n.a表示数据未获得。
资料来源：根据中国入世谈判承诺整理。
4.出口补贴方面
出口补贴是一国政府对出口商出口某种商品时给予的现金补贴或其他形式的优惠待遇，包括对农产品出口的直接支付、出口奖励和为降低营销成本提供的补贴。它可以降低受补贴商品的出口价格，提高其国际市场竞争力，同时可以起到保护国内生产和维持就业水平的作用。在中国入世谈判中，我们已承诺取消农产品出口补贴，这对我国部分农产品的出口是一种考验和挑战。以玉米出口为例，2000年我国玉米出口达1000多万吨，但因国内玉米价格远高于国际市场价格，政府以每吨40美元的补贴才实现了玉米的大量出口，2001年，我国玉米出口数量比上一年减少42.7％，仅为600万吨。我国入世取消出口补贴后，一些农产品国际市场的竞争力将受挫，出口可能会有所下降。
（二）中国农产品的比较优势分析
比较优势分析，是我们预测入世冲击程度和影响的依据，也是我国调整和制定农业发展战略及对策的基础。
1.粮棉油等“土地密集型”产品不具比较优势
自90年代以来，我国粮棉油等大宗农产品的生产成本以年均约10％的速度递增，国内市场价格迅速上升。目前，我国大米、小麦、玉米、大豆、高梁等粮食产品价格已高于国际市场价格30％-70％，棉花生产成本价格每吨比国际市场高1.2万元；我国虽是油料生产的大国，且主要油料品种的生产数量在世界油料生产中都名列前茅，但由于加工工艺和设备落后，出油率低，使最终成品油价格高于国际市场，比较优势的发挥受到限制。据中国加入WTO农业专家组利用国际农产品贸易中心开发的“中国农业贸易政策模拟模型”（CATP）测算，从中国入世至2005年，小麦、玉米、棉花、大豆、油菜籽的比较优势将分别下降21.19％、16.36％、21.36％、40.83％和13.21％，除生产成本低于国外的大米以外，其他产品很难扩大出口。
表2 1997年中国农产品比较优势（RCA）
资料来源：王兆阳：我国农产品国际竞争力的现状及应对措施，人大复印《农业经济学》2001年9期。
注：RCA（Revealed Comparative Advantage）为显性比较优势，数值的大小反映出该种商品在国际贸易中的相对比较优势。数值越大，该产品比较优势的程度越高，反之亦然。
2.水果蔬菜、畜产品、水产品等劳动密集型产品具有程度不同的比较优势和竞争优势
我国是世界水果和蔬菜的生产大国，目前这两种产品的价格都低于国际市场，且国内生产供过于求，有一定的比较优势和出口潜力，蔬菜出口已占到世界出口总量的1/3左右。但由于近年来发达国家对该类产品的技术性贸易壁垒限制越来越严，我国这类产品的质量和卫生标准、农药残留量标准等很难达到国外市场特别是发达国家的要求，因而在国际市场上屡屡受挫，比较优势难以转变为竞争优势。我国花卉园艺产品受到国际市场欢迎，生产成本低，价格比国际市场价格低20％-70％，如能解决保鲜运输问题，扩大国际市场销售的前景极为乐观。我国还是世界肉类生产大国，肉类产量占世界总量的28％。除禽肉外，目前我国猪肉、牛肉、羊肉的生产成本均低于国际市场，其中猪肉低50％，牛肉低80％，羊肉低54％，价格优势明显，但同样由于卫生质量和检疫标准达不到国际市场的要求，限制了产品出口。目前我国的活猪、活鸡、冻肉的出口只有香港特别行政区和东欧两个地方，而对其他国家和地区的出口困难，特别是欧盟和美国。此外，我国是世界上第一渔业大国，综合生产能力较强，特别是水产养殖和劳动力资源比较丰富，鳗、对虾、蟹等价格均低于国际市场价格。低成本、低价格和大规模生产，形成了我国水产品的比较优势。但存在的问题是渔业结构不合理，科技水平不高，生产的水产品基本属于资源型、类同型、低值型的产品，精加工不够，质量不高。随着国家对远洋渔业扶植政策的逐步取消和进口税率的下调，水产品的优势也会受到一定的影响。
三、中国实施《农业协议》的对策与措施
随着中国的入世、WTO《农业协议》的执行以及承诺的实施，中国农业产业结构不合理、整体效益低下、农民收入增长缓慢和生态环境恶化等问题将更加突出，农业成为中国入世之后凸显的一处“软肋”，成为入世后中国面临的最严峻的问题。因此，政府应采取措施，趋利避害，争取将入世对农业的不利影响减少到最低程度。同时应根据WTO规则调整农业政策，按照比较优势原理发展农业生产和农产品出口，增强农业的基础优势和竞争优势，使其成为支持中国经济发展的“硬骨”。
1.用足世贸政策，加大对农业的支持力度
第一，加强对农业补贴政策的研究，建立科学完善的农业补贴制度。WTO的农业支持政策涉及面广、操作复杂，绿箱政策、黄箱政策、蓝箱政策各有所指，但同时又有一定的灵活度和操作空间。如何在其允许的范围内用足用活用好各项政策，建立一套完整的农业补贴制度，使财政补贴成为符合WTO规则、合理促进和保护我国农业发展的有效工具和重要手段，并在最大限度地发挥政策效益的同时，巧妙地避开各种限制，免遭它国的指控和惩罚，是一项亟待解决的课题，政府应给予足够重视，特别要把“绿色”补贴作为世贸组织框架下我国支持农业生产发展的主要手段，增加补贴额度。由于财力有限，目前我国实际上只用了《农业协议》允许的“绿色”补贴11种支持项目中的6种。因此，应增加财政力度，扩大对农业的服务支出。一是增加农业基础设施建设的投入，增强农业的发展后劲。要在兴修水利、电力供应、交通通讯设施、农产品仓储建设等方面增加投资，为农业发展提供良好的前提条件；二是增强农村环境和生态保护投入。政府应在这方面加强研究，对农业资源包括渔业资源的休耕休作等给予适当的补贴，设立向农民提供结构调整和生态环境保护的补贴等，以解决生态保护和农业发展过程中存在的矛盾，保证生态环境的平衡和农业的可持续发展；三是大力发展老少边穷地区农业，促进落后地区经济发展。我国中西部地区大多数是农业人口，且劳动生产率低，荒地山地多，农业科技含量低，产出率低，农民生活贫困。政府应在政策上采取措施，加大倾斜力度，给予该地区更多的支持。四是加大对农业科技等“软件”的投入，在“治标”的同时注重“治本”。长期以来，我国财政对农业的补贴主要以农业机械、化肥、农药、农膜、柴油等农用物资的“硬件”补贴为主，缺乏对农业科技、社会化服务体系这些“软件”的补贴，因而补贴效果不够理想，难以形成真正的生产力，科技进步对农业增长的推动力也难以显示。1978年我国用于农业科技三项费用的支出占农业生产总值的比重为0.09％，1995年下降到0.02％，不仅与发达国家2.5％的比例差距甚大，也低于发展中国家0.55％的平均水平。由于缺乏资金和应有的投入，我国农业科技成果约有60％得不到推广和应用；农业科技总体水平与发达国家相差10—15年，科技对农业增长的贡献率比发达国家低20—49个百分点。
第二，改变补贴方式，使农民成为真正的受益者。过去我国财政对农业的补贴主要是价格补贴，即保护价收购。在补贴方式上，多为“暗补”，即财政补贴资金不直接以财政拨入的方式进行，而是通过流通渠道间接地给与补贴。实际上，这种补贴主要是补给了农产品购销的中间部门、流通环节，农民能够享受到的极少，且容易在补贴过程中流失，因而补贴效果差，对生产的直接刺激力度不大。因此，应减少对间接的、中间环节的暗补，直接将补贴用于农产品保护及与之相关联的仓储建设、保管费用等方面，用于国家要扶持与发展的农业生产经营项目。这样既减少了补贴资金的流失，又能够达到保护农民利益、促进农业发展的政策目标。
第三，建立农业风险补偿机制，增加对农民风险损失的补贴。政府应改革现行的农业保险体制，加大对农业保险制度的扶持力度，强化农业保险防灾补损职能和补偿机制，建立国家农业保护基金，健全农业风险管理体系。应借鉴国外的成功经验，开办或委托保险机构开办农业保险业务，建立农业产业化经营的风险基金。这一风险保障机制应当包括自然灾害保险、市场风险防范和灾害紧急救济等方面的内容，对风险发生给农民造成的损失予以补偿。这不仅能有效地分散风险，分摊风险损失，而且能减轻财政的救灾支出压力。
第四，取消不恰当的税收，保持和增强农产品在国际市场的竞争力。虽然在目前我国的农产品出口中，水果、蔬菜、园艺花卉等劳动密集型产品具有一定的优势，但它是以低成本构成的价格优势为主要因素。要保持这种优势，并将此转变为国际市场的竞争优势，减轻加在农民身上的各种税收是重要措施之一。目前我国农民的人均税费高于城镇居民的人均税费，增加了农产品的成本，也妨碍了农民收入的提高。因此，政府应毫不犹豫地消除一切妨碍农业发展和农民生活水平提高的障碍，把加在农民身上的农业税、特产税、三提五统等负担减下去。减轻压在农民身上的负担就等于给农民以补贴，而且是农民能够直接感受得到的、最直接、效果最好的补贴，是任何国际规则都干涉不着、限制不了的补贴。从这个意义上说，减负就是对农民最大的补贴。
2.调整农业生产结构，发展具有比较优势的农产品
按照比较优势原理，调整和优化农业生产结构是入世后我国农业宏观政策的重要选择。要依照比较优势原则，充分利用农业资源，合理配置土地、水、资金、技术等资源，以扩大具有比较优势产品的国际市场，实现国内有限资源的最佳合理配置。我国粮食生产虽已失去比较优势，但鉴于粮食在我国居民生活和经济发展以及国家安全稳定方面的特殊重要性，我们不能依靠进口解决13亿人口的吃粮问题，因此不能放弃粮食生产。但在粮食生产过程中应注意提高优良品质率，发挥其在调剂国内品种、平衡地区供求方面的积极作用。与此同时，我们应大力推进农业和农村经济结构的战略性调整，优化农业产业结构，减少土地密集型产品的种植面积，增加劳动密集型农产品的种植面积；减少各国都种植的土地密集型农产品，增加中国特有的土地密集型产品。大力发展比较优势明显和具有国际竞争力的劳动密集型农产品生产；增加资金和技术密集、附加价值高的农产品生产；提高加工程度，开发“优”、“深”、“精”的产品，提升产品结构和产业结构。
3.推进农业产业化、集约化和现代化的进程，提高中国农业的素质和效益
我国农业人多耕地少，农民户均土地不足0.5公顷，经营规模不足美国的1/400，不足欧盟的1/40，且大多是一家一户的分散经营。土地田块过小，不利于农企机械的使用，也不利于优良品种的推广。因为规模不经济，一定程度上限制了先进农业科技成果和现代劳动手段的推广应用，造成土地生产率和劳动生产率都比较低。我国玉米、大豆、油菜的单产比美国和加拿大低45％-60％，人均生产粮食不到美国的1％。在大米生产上，我国生产1吨大米平均需要58个劳动日，而美国生产1吨大米仅需1.5个劳动日。中国的养殖业也是以小规模饲养、小户散养、小厂生产为主，导致单位成本偏高，饲料转化率低，防疫、技术、管理等也因而受到影响。如中国养鸡户平均一户养1000只鸡，而美国则为5万只。入世后，随着我国关税的降低、配额的增加和市场的进一步开放，以先进技术和大规模生产为背景的国外农产品会大量地涌入我国市场。比我国高几十倍甚至上百倍的劳动生产率和由此形成的低单位成本，足以抵消我国劳动力成本低的优势，对小规模、低素质、低效益的我国农业造成威胁。因此，我们应尽快摆脱单家独户、分散经营的传统生产方式和经营模式，将单个的、互不联系的小农户的个别生产和经营活动转变为协作生产、有组织销售的产业化经营，实现集约化生产，推进农业产业化进程。提倡农户之间的共同筹划、联合耕作；提倡先进农业技术和农机手段的推广与应用。农业只有形成规模，实现了产业化、集约化和现代化，才能从一个农业大国变为农业强国；才有抵御自然风险、抗御外来冲击的能力。
4.培育新型农业市场竞争主体，克服经营制度缺陷
中国的农产品缺乏国际竞争力还由于其经营主体缺乏竞争力。在一国的农业发展中，政府的管理体制、政策扶持固然重要，但它只能起到创造良好外部环境的推动作用，政府不是市场竞争主体，归根结底要靠直接从事农业生产经营的农民和农业企业。中国农业的经营主体——除个别较大的农场外，绝大多数是一家一户的分散经营，势单力薄，根本无法同实行机械化的国外现代大农业抗衡。这种生产方式不仅效率低下，成本高，而且很难形成有一定气候和经济实力的大的粮商、油商、畜牧商或蔬菜果商。在激烈的国际市场竞争中，我国缺少真正的、有竞争实力的农业市场竞争主体的组织制度缺陷越来越突出。此外，在我国众多种类的农产品生产、加工以及营销中，很少有行业协会或农民协会之类的中介组织，也没有像一些发达国家那样的集生产互助、农产品营销、社会化服务为一体的农业“合作社”之类的组织，农户的组织化程度低。
面对入世后国际市场的激烈竞争和对我国农业的冲击，农村中一家一户分散经营的传统经营方式亟待改变。要在推广农业产业化的同时，进行组织制度的创新。一是要培育农产品生产和加工的龙头企业，建立产供销一体化的农业公司，培育新型农业市场竞争主体。二是要提高农民的组织程度，成立农产品行业协会。协会的职责是根据国内市场需求和国际市场行情，协调农作物的种植面积、种类和数量，协调进出口关系和进出口价格；提供农产品国际国内市场信息、政策法规咨询服务和农业技术服务；组织农产品耕种和收获时的农机使用；组织并积极参与反倾销反补贴调查、应诉、行业损害调查及贸易纠纷的处理等，从各个方面保护农民利益。
5.建立与国际接轨的质量标准体系，规范农产品生产
在现代竞争中，价格作为竞争手段的作用越来越小。产品品质、安全性能、环保性能等越来越被人们所关注。这些是发挥产品国际竞争优势的重要因素，也是使比较优势转变为竞争优势的必要环节，农产品生产无标准、质量差，是我国许多颇具比较优势的产品被挡在国际市场之外、甚至痛失良机的重要原因。如当疯牛病席卷欧洲市场时，我们具有优势的肉类产品却由于不符合欧洲市场的检疫标准而无法向欧洲市场进军。要提升中国农产品的国际竞争力，就要改变传统的种植方式，由单纯的价格因素向非价格因素转变。要重点抓好以下四个方面：一是建立与国际市场接轨的质量标准体系。改变过去农产品生产无质量约束的传统做法，建立健全的质量标准体系，像做工业品那样做农产品，使农产品生产规格化、标准化、规范化。二是建立完备的信息体系。政府应帮助农民逐步建立和完善有关农产品生产和销售的原料采购信息系统、销售客户和市场资料信息以及价格变化和市场行情预测系统，为农产品的网上交易和农产品网络市场提供条件；通过古老农业与现代“电子”手段的结合，使过去生产凭经验、靠传闻、缺乏市场反馈的闭塞农业变成市场反应灵敏、交易便捷、流通渠道通畅的信息农业。三是建立农产品安全体系。要树立食品安全观，健全农产品质量安全标准体系。要根据我国的实际情况和国际食品安全发展趋势，制定和颁布主要农产品和农用生产资料的质量标准及生产技术规程，建立健全与国际接轨的农产品质量监督体系，从对良种的培选、农用生产资料的使用、农产品种植，到农产品收获、加工、储藏、运输以及销售的全过程，进行全过程的质量监督和控制，特别是加强畜禽疫病的防检和对化肥、农药、饲料等农业投入品有害残留及影响的控制。四是建立与国际市场接轨的“绿色食品”认证体系。生态保护和环境污染问题是国际贸易中的新问题，已成为一些国家贸易壁垒的工具。我们应加强这方面的工作，加强出口产品的农残检验，提高分析结果的准确性。同时加快建立绿色贸易制度，尽快使我国绿色食品认证体系与国际标准接轨，从而使我国绿色食品获得进入国际市场的通行证。五是建立科学的动植物卫生检疫系统。要遵守WTO《关于实施卫生和植物卫生措施的协议》，加强检疫部门的质量意识，采取符合国际标准的卫生或植物卫生措施和检测标准，建立符合国际标准的科学检疫体系，加强对进出口农产品的卫生检疫和对病虫害的防治防疫工作，从而有效地突破一些国家设置的绿色壁垒。
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