反腐倡廉与党内监督制约机制探析，本文主要内容关键词为：探析论文,反腐倡廉论文,党内监督论文,制约机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“没有制约的权力，必然走向腐败。”这是18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠的一句名言。200多年来人们一直传颂着它， 是因为它表达了一个朴素的公理。当前，我国腐败现象滋长蔓延，特别是以权谋私腐败行为滋生，不仅给我们党敲响了警钟，也反映了我国现行监督体制对于各级领导干部权力行为的监督不力，亟待深化改革，加以健全和完善。而党内监督在我国监督体系中居于核心的地位，尤其是在对于领导干部权力的监督制约上起着最关键的作用。
一
党内监督是党员之间、党组织之间、党组织和党员之间，依照党章和其他重要党内法规相互监督、相互督促的活动。在改革开放的新时期，“党内监督的实质是党从人民利益出发，按照从严治党的要求进行自我约束和自我完善”（《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》）。对照这一要求，我们不难看到，当前党内监督的状况还不尽如人意，存在着一系列亟待解决的问题。
㈠从党内监督的指向来看，自上而下的上级监督居于主导地位，发挥着根本性的作用；而平行制约的同级监督和自下而上的民主监督相对弱化，从而造成不少监督环节的空档和误区。
现代政治学研究表明，监督指向实质上是与权力指向相一致的，任何一个健全的监督体系，都应当是自上而下、平行制约和自下而上监督指向的有机统一和平衡配置，不能够畸轻畸重或强弱悬殊；否则，就会形成监督在失衡状态下运行，从而造成监督环节上的空档和误区。而在我们这样一个以上级党委为领导中心的权力辐射体制的国家里，上级统管着下级的各个方面，下级的主要言行事实上是对上级组织和领导人负责。换句话说，上级是下级的全权领导者、管理者，也是最具权威的监督者。这种监督是全能的，但同时又是弹性很大的，会有这样几种情形使其监督功能趋于弱化：①上级的层次越高，与下级的权力距离越远，监督的势能作用就越大。因此，在实际工作中，监督客体总是有意无意、正当或不正当地力图博得监督主体的好感；而监督主体对监督客体的这种主观意识则很难考察，并加以公正对待。②监督的随机性很大，其效力主要依上级领导人的注意力、思想作风、原则性以及对部属的宽严而变化，故容易走向误区。③从客观上看，一个上级统率若干下级，即极少数人对多数人监督，关系数的悬殊和空间距离的疏远，复加信息渠道的不畅和违法乱纪行为的隐蔽性，都有可能使不徇私情、秉公办事的上级仍然处于失察状态。当前监督工作中的严重滞后性就是很好的证明。
㈡从党内监督的风气来看，监督意识淡薄，党员领导干部接受监督的观念不强，党章规定的党员民主监督的权利难以完全落实。
出现这些情况的原因相当复杂。既有封建专制文化传统的影响，也有旧的思想方法、工作方法的习惯，以及市场经济条件下等价交换原则的冲击等。邓小平同志在谈到党和国家领导制度的改革时就曾指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”（《邓小平文选》第二卷，第332页）的确，党内存在的形形色色的官僚主义、形式主义和宗派主义作风，以及以权谋私、搞特权，讲享受等种种消极腐败现象，其实质就是旧社会家长制作风、特权思想和宗法观念在党内的反映。再说，长期以来，我们党对于领导干部，特别是高级干部习惯于“自律”，而缺乏一贯的应有的严格的制度规范和约束；权力的运行，权力的素质，在很大程度上取决于领导者个人的道德修养和思想作风状况，从而使他们习惯于居高临下来监督别人而不愿意受制度的约束来接受别人对自己的监督。特别是开放搞活后，地方、部门和行业的权力逐步扩大了，而新旧体制的转轨又不可避免地在政策、法规和管理等方面出现一些缺陷和漏洞。这就为以权谋私等违法乱纪现象的滋生提供了一定的土壤和条件，同时也给普通党员实施对领导干部的有效监督制约增加了新的难度。
㈢从党内监督的领导体制来看，监督体制不顺，党的监督权受制于党的执行权，党内监督机构缺乏应有的地位和独立性，从而造成不少环节的弱监和虚监。
根据监督工作的一般规律，监督必须以权力为后盾，即对监督客体要进行有效的监督，监督主体就必须要有相应的制约权力；否则，对权力进行监督就是一句空话。众所周知，我们党内的监督领导体制实行的是由横向同级领导和纵向上级领导相结合的双重领导体制，并以横向同级党委领导为主。而在实际的监督工作中，各级纪委又是同级党委的监督者。显然，这种被监督者与监督者的领导与被领导关系，容易使同级党委，特别是决策层处于“虚监”甚至“禁监”的境地；且一旦失监，一般只有在事业招致挫折、造成严重损失之后才可能得到纠正。
㈣从党内监督的规范化程度来看，监督制度不健全，监督工作缺乏系统性和稳定性。
监督作为一种带有强制性的活动，如果没有健全的监督制度作保障并规范监督行为，监督势必就显得软弱无力，难以达到监督的目的。当前监督制度还存在着不健全的问题，主要体现在两个“没有”和一个“不足”上：即一是全党还没有一个高度权威的、统管全党上下的监督条例；二是全党还没有建立互相配套的、具体的、操作性强的监督条例体系。党的十三届六中全会决定制定的《党内监督条例》至今还没有出台，从而使得全党监督工作迟迟无法纳入完整的规范之中，造成监督工作经常处于随机性、盲目性和不稳定状态。一个“不足”是现在在实际监督工作中运用的许多条规存在着一些不足。诸如原则性强，比较抽象，缺少量的尺度；不准如何如何的规定多，违反了“不准”如何处置的规定少；缺少可操作性等。
二
通过上面对党内监督状况的分析，我们深刻地认识到，有效地遏制消极腐败现象的滋长蔓延，其中一个最重要最根本的措施，就是要建立健全党内监督机制，对权力运行实施经常的有效的监督制约。根据党的十四届四中全会提出的党内监督的实质要求，我们应该坚持从有利于人民的利益出发，按照从严治党的方针，采取切实可行的途径，大胆地改革和完善现行党内监督机制。
㈠发扬党内民主，切实加强党委班子自身的监督。
党内民主是实现党内监督的前提。党的十四届四中全会《决议》明确指出：“从党的中央委员会到每一个支部，从领导机关的决策到党的会议和党的报刊上参加政策问题的讨论，从党内选举到对领导干部进行评议、监督，都要充分发扬民主。”而要发扬党内民主，就必须要切实保障各级党组织和党员的知情、参与、选举和监督等各项民主权利，并不断疏通和拓宽党内民主渠道，提高党内政治生活的透明度，最大限度地公开领导干部的政务活动，公开办事程序和办事结果。只有这样，才能让广大党员对党内事务有更多的了解和参与，才能确保广大党员对领导干部的有效监督。
发扬党内民主，强化党内监督，当前的重点是切实加强党委班子自身的监督。其中最重要的就是班子各成员之间的批评和自我批评、相互监察和督促。对此，邓小平早在1962年扩大的中央工作会议上就已经指出，“对于我们党的各级领导人（包括党委会的所有成员），应该有监督”。“我觉得，对领导人最重要的监督是来自党委会本身”。“在党委会里面，应该有那么一段时间交交心，真正造成一个好的批评和自我批评的空气”（《邓小平文选》第一卷，第309、第310页）。党的十四届四中全会《决议》中也强调指出：“批评与自我批评是实行党内监督的有力武器。”所以，按照邓小平和四中全会的要求，当前加强党委班子自身的监督就必须坚持党内的组织生活制度，健全党内民主集中制，实行集体领导和分工负责相结合的制度，通过双重组织生活接受党委内部和所在支部党员的监督，开展谈心活动，从党的根本利益出发，认真进行批评和自我批评，分清是非，团结同志，克服缺点，改进工作，从而增强各级领导干部的监督与被监督的意识，树立民主观念、法制观念、公仆观念，破除特权思想。
㈡改革和完善党内监督的领导体制。
实践证明，目前以横向同级领导为主、以纵向上级领导为辅的党内监督领导体制，对在市场经济条件下进一步强化党的自身监督，纠正党内不正之风，消除腐败，加强党的自身建设，仍有许多不尽如人意之处，亟须改革和完善。对此，现在无论是理论界还是实际工作者的认识都是一致的。但在究竟如何具体改革和完善的问题上还有一些不同的意见，且有的分歧还比较大。笔者认为，下面两种意见具有一定的代表性，也有一定的积极意义：
⒈走列宁设计的模式。十月革命后，列宁为了防止党的干部变成新的官僚，他曾于1920年在俄共（布）第九次全国代表会议上提出，要建立党的中央监察委员会，规定中央监察委员会和党的中央委员会平行，享有同等的权力；其成员“由党内最有修养、最有经验、最大公无私并能够严格执行党的监督的同志组成”；党的全国代表大会是党的最高权力机关，中央委员会和中央监察委员会分别是最高执行机关和最高监督机关，共同对党代表大会负责；地方监督机关实行中央垂直领导。遗憾的是，因为列宁的过早谢世，他的这个设想也随之夭折了。然而，不可否认，列宁构想的这个党内监督体制，体现了监督机关的权威性、独立性和稳定性。如果按照列宁的这一设想逐步建立一个系统的党内权力监督制约机制，应该说是一个比较理想的模式。当然，在世界政党建设的历史上，尚没有足够的实践来证明这一设想的科学性和有效性，但仍不失为未来党内监督领导体制改革和完善的一个方向。
⒉进一步完善目前的体制。具体构想是：在坚持现行的由同级党委领导为主的前提下，加大上级纪检委领导的力度。这需要党内立法或作出明确规定，使上级纪检委对下级纪检委的领导具体化、制度化和更具有权威性。这样做，监督机构的权威性会大大增强。因为来自上级的监督、检查的威慑力和作用，比来自于同级或者下级要大得多。此外，监督机构和工作人员的地位得到提高，可以进一步调动他们的积极性，使他们打消各种顾虑。群众对监督机构的信任度也会随之大大提高。
㈢建立健全党内监督的若干制度，保证党员监督权利的落实。
党内监督制度化，这是健全党内监督的一个根本性环节。它包括建立健全各项监督制度、确定行为规范，以及建立使监督制度得以实现的保障机制两个方面。当前最关键最迫切的是要抓紧监督工作的党内立法，尽快制定出一个能统管全党、具有最高权威的《党内监督条例》；然后，在《党内监督条例》的基础上，配套制定若干专项的操作性强的实施细则。此外，还要制定监督机构的工作条例，对党内监督机构的职责、权力、领导与被领导的关系等作出具体的明确规定，使监督机构工作规范化，避免盲目性。这些工作做好了，才能在全党上下形成一个比较完备的、互相配套、互相制约、互相联系的党内监督体系；才能落实广大党员的监督权力，加强对领导干部的有效监督；才能有力地防止和克服党内以权谋私现象的大量发生；才可能真正出现邓小平所说的那种党内监督的局面——“凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改正的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免”（《邓小平文选》第二卷，第332页）。
㈣坚持以法制权的原则，严肃党的纪律，惩处党内腐败分子。
所谓以法制权，就是要用法制化的规则和程序来监督和制约权力，使掌握公共权力的人只能在法律限定的范围、限定的程序和限定的程度上行使自己的权力；否则，就要受到法律的严厉制裁。在我国，由于我们党是唯一的执政党，党在全部国家工作中居于领导地位，很多共产党员在各个方面各个领域担负着领导责任，他们的一切活动必然对国家的政治、经济、文化以及社会生活的各个方面产生重要影响。因此，共产党员特别是党员领导干部作为我国社会的骨干和中坚，就更应该模范地贯彻执行党和国家的路线、方针、政策和法律法规，为广大的人民群众做出遵纪守法的的表率。反之，对于那些利用手中职权，公然违反党章党纪，践踏国家法律的党内腐败分子，决不心慈手软，仅仅给予开除党籍、撤销职务等党纪政纪处分是不够的，还必须坚持以法制权的原则，做到法律面前人人平等，将腐败分子绳之以法。这也是邓小平的一贯主张。