行政许可、登记行为违法的法律责任，本文主要内容关键词为：行政许可论文,法律责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政许可、登记行为的法律责任
行政机关违法实施行政行为必须承担法律责任，这是依法行政原则的最基本要求，行政许 可、登记行为也不例外。行政机关违法实施行政许可、登记行为的责任分为两种：一是 撤销的责任，二是补救的责任。所谓撤销的责任是指行政机关有义务撤销违法的许可或者登 记，恢复到许可、登记以前的状态。这主要是针对行政机关违法发放、变更许可、登记行为 而言的。当行政机关对不符合法定条件的申请人给予许可、登记后，申请人取得了不应当取 得的 许可和登记，就可能会给公共利益和他人利益造成损害和威胁，如果不及时纠正，必定会违 背许可、登记的目的。所以，行政机关一旦发现行政许可、登记行为违法，为了保障公共利 益，应当撤销该项违法的许可、登记行为。当行政机关违法变更了一项合法的许可或者登记 ，导致他人利益遭受损失时，行政机关也有义务加以及时纠正。
撤销责任的理论依据来源于依法行政原则。根据行政机关依法行政的原则，对于违法的行 政行为，行政机关必须承担纠正的责任，使之恢复到许可、登记之前的状态。例如，行政机 关对于不符合生产条件的申请人发放了药品生产许可证，如果不加以纠正，许可证持有人就 会根据许可的权利生产出不符合要求的药品，这必然会给社会公共利益造成损害。所以，只 要行政许可、登记行为是违法实施的，不管是程序违法还是实体违法，不管是相对人违法还 是行政机关违法导致的许可、登记结果，许可、登记机关都必须撤销。如果许可、登记机关 不撤销其违法行为，上级机关有权撤销。作为许可、登记行为利害关系人的第三人也有权要 求行政机关撤销违法的许可、登记行为。如果违法的行政许可、登记行为没有特定的受害人 ，那么，代表公益的其他国家机关，如检察院也可以要求行政机关撤销其违法的许可、登记 行为。撤销的途径可以是行政机关的自行撤销，也可以通过行政复议予以撤销，还可以通过 行政诉讼途径予以撤销。撤销的具体方式可以是：撤销许可证照，撤销违法的变更、废止、 核准、备案、登记等行为，确认某项许可行为无效或者违法，收回已经发放的许可文件等。 当然，并不是所有的违法行政许可、登记行为都可以直接予以撤销。因为撤销的责任不仅受 依法行政原则支配，同时也受依赖保护原则支配。特别是当撤销涉及违法授权行为时，必然 会给受益人造成一定财产损失，所以要求行政机关在“不违反依赖保护时，行政机关始得向 后撤销之。如果行政行为的受益人因依赖该行为已就其生活关系作成持续而无法更改之转变 时，向后之撤销亦非所许。”（注：陈敏：《行政法学总论》，1998年5月（台湾）自印版，第394页。）因此，违法的许可登记行为是否必须全部撤销要在权衡受益 人的依赖利益是否值得保护以及不撤销行政行为会给公共利益造成何种影响两方面因素的基 础上确定。
行政机关违法实施许可、登记行为的另外一项责任是补救责任，可以理解为补偿受害者责 任。该项责任受行政法上的依赖利益保护原则支配。如果行政机关违法实施行政许可、登记 行为，导致许可、登记申请人或者利害关系第三人的合法利益遭受损害的，行政机关根据依 赖利益保护的原则决定是否撤销该行为，如果撤销，必须对受益人由于依赖该行为的合法存 在而产生的利益加以补偿。那么，究竟由谁来承担行政许可、登记行为的补救责任，又如何 承担这种责任呢？通常情况下，谁实施行政行为就应当由谁承担违法行为造成的损害。如果 是城市建设管理部门实施的违法许可行为，导致行政相对人利益遭受不当损失的，当然应当 由城建部门给予补偿。行政机关承担补偿责任的标准则应根据违法的种类和过错的程度以及 相对人是否存在故意等具体情形判断。为了进一步阐明行政机关违法许可、登记的责任问题 ，有必要对下列问题加以认真研究。
二、行政许可、登记违法的形态
（一）行政机关无权限许可、登记的责任
行政机关享有的许可权与其他权力一样都必须来自法律的授予，未经法律授权，行政机关 不得实施任何许可。但是，当行政机关对自身权限的认识发生偏差而实施了法律并未授权的 许可行为时，行政机关应当承担何种责任呢？首先，行政机关应当承担纠正责任，即撤销违 法的许可登记行为或者确认该项许可、登记为无权限的无效许可登记。其次，许可、登记机 关还应当承担善后责任，即补偿无过错的申请人由于获得许可或者失去无效许可遭受的损失 。例如，城市市容监察大队并无临时建筑搭建的许可权，但是，当相对人对市容监察大队提 起申请后，监察大队作出许可决定，允许申请人搭建临时建筑。很显然，按照职权法定原则 ，这是一项无效的许可行为。但是，作为许可申请人或者第三人并不一定十分了解行政机关 的职权分工，申请人本身并无过错获得许可而产生的利益应当受到一定程度的保护。所以， 在这种情况下，行政机关对自己实施的无权限许可应当承担一定的责任，但不是全部责任。 如果申请人对于许可权限已有了解的情形下，即明知行政机关无许可权故意提出许可申请的 ，因此而获得许可的利益不受法律保护。例如，申请人明知开办餐馆应向食品卫生行政部门 提出许可申请，但故意向当地基层政府如乡政府提出，此种情形下获得的许可属于申请人有 过错的无权限许可，行政机关不承担责任。
（二）行政机关越权许可登记的责任
行政机关实施许可登记行为还必须遵守职权法定原则和不得越权原则。任何行政许可、登 记机关都必须在自己的许可、登记权限范围内实施许可、登记行为，对于不属于自己职权范 围内的许可、登记事项，不得实施许可、登记行为。如果行政机关超越权限实施许可、登记 行为，那么，该越权行为当然属于违法行为，应予撤销或者宣告无效，这也是纠正违法越权 行为的重要方式之一。然而，作为许可、登记行为的相对人，在获得许可、登记的同时也获 得了某种利益，如果行政机关纠正其违法的许可、登记行为必然给受益人造成损失。例如， 受益人开始修建被许可的设施，已经从事受到许可的某种活动并且收取利益。当许可被撤销 后，受益人的这些利益必然受到影响，甚至未来的某种利益也将受到影响。所以，行政机关 的越权许可、登记虽然违法，但是否能够就此承担纠正责任，撤销已经实施的许可、登记， 还必须考虑相对人的值得保护的依赖利益和撤销带来的公共利益孰轻孰重，当值得保护的依 赖利益大于撤销的公益时，许可、登记不得撤销。当依赖利益小于撤销行政行为获得的公益 时，可以撤销许可、登记但应对收益人给予补偿。如果受益人的依赖利益不值得保护时，行 政机关可以撤销许可、登记，不必补偿。
（三）行政机关违反程序实施许可、登记的责任
行政机关违法实施许可、登记的行为有多种，除了以上涉及的无权限和越权许可、登记之 外，还存在一种程序违法的许可、登记。程序违法的许可、登记是指违反了法律规定的程序 要件，如违反法定时限实施的许可、登记，省略、颠倒行政步骤的许可、登记，形式要件不 足的许可、登记，缺少程序要求的许可、登记，等等。由于程序违法的许可、登记对行政行 为的实体结果有不同程度的影响，所以，行政机关对此类违法许可、登记承担的责任也有所 不同。如果程序违法对实体结果不产生实质性影响，也就是程序是可以补正和治愈的，那么 ，并不发生行政机关纠正的责任。收益人获得的许可、登记也并不因此撤销，故也不存在善 后补偿的责任。“补正和治愈内容上限于特定的程序违法，即申请手续、说明行政行为的理 由、参加人听证、委员会或者其他行政机关的参与等”。（注：[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第255页 。）如果程序严重违法足以导致实体 违法的，行政机关必须按照依法行政的原则纠正违法实施的许可、登记行为，即撤销违法的 许可、登记行为。当然，在这种情况下，是否所有的许可、登记决定都必须撤销，许可、登 记的受益人是否能够对许可、登记被撤销后产生的损害要求补偿，仍然要视受益人的依赖利 益与撤销许可、登记后的公共利益的轻重而定。
（四）违法许可、登记行为的撤销期限
对于违法的许可、登记行为，行政机关有权随时予以撤销。但是，考虑到行政行为作出之 后即刻产生行政法效力，对相对人和其他人都有约束力，为了避免使相对人的法律地位长期 处于不安状况，作出许可、登记行为的行政机关或者其上级机关应当在一定期限内撤销违法 的行政许可、登记行为。按照德国行政程序法第48条第4项的规定，行政机关知道有构成撤 销的理由的事实后，应在1年内撤销之。当事人请求损害赔偿，也应于行政机关告知后1年内 提出。如果违法行政行为是由于当事人的诈欺、胁迫或者贿赂作出的，行政机关的撤销不受 1年期限的限制。
二、撤销许可、登记情形下的补偿请求权
（一）被许可、登记人的补偿请求权
如前所述，行政机关撤销违法实施的行政许可、登记行为后，因此遭受损害的行政许可、 登记的受领人即被许可、登记人是否有权获得补偿呢？按照依赖保护原则的要求，收益人当 然享有补偿请求权。但是，如果受益人对违法行政许可、登记行为的作成负有责任的话，即 行政许可、登记的违法性，在客观上可归责于受益人，或受益人知道且预见到该项许可、登 记将被撤销的话，他将丧失补偿请求权。如果被许可、登记人以诈欺、胁迫或者贿赂的方法 使得行政机关实施许可、登记行为的，该许可、登记被撤销后，遭受损害的被许可、登记人 无权请求行政机关给予补偿。如果被许可、登记人对重要事项提供不正确资料或者进行了不 完全陈述，致使行政机关依照该资料或者陈述作出行政许可、登记决定的，被许可、登记人 也没有补偿请求权。但是，如果被许可、登记人的行为是行政机关促成的，例如，申请表格 有错误，对问题有错误的诱导，致使被许可、登记人作出错误说明的，被申请人仍然享有补 偿请求权。如果被许可、登记人明知行政行为违法，或者因重大过失而不知道的，也不享有 补偿请求权。例如，房产证持有人在申请办理房产证时弄虚作假，伪造了有关文件，致使房 产管理机关向其颁发了房产证，房产管理机关发现后撤销了该房产证，此时，作为行政许可 、登记行为的受益人虽然遭受了损害，但由于许可、登记行为的违法性归责于被许可、登记 人本人，所以他不享有补偿请求权。
（二）第三人的补偿请求权
许可、登记行为中，存在一种特殊的行政行为，即“有第三人效力之行政处分”，此种行 为的“规制内容，不仅对相对人产生授益或增加负担之效果，并且同时对第三人之法律地位 产生影响”。（注：陈敏：《行政法学总论》，1998年5月（台湾）自印版，第420页。）此类行为涉及行政机关、相对人及第三人之间“三级”的法律关系，故行政 机关实施此类许可、登记行为时，不仅要对被许可、登记人负责，而且还要对第三人负责。 例如，行政机关核发建筑许可、登记时，建设许可、登记证的申请人是相对人，相邻人就是 该许可、登记行为的第三人。如果行政机关应相对人的申请核发变更该许可、登记，虽然相 对人因此受益，但第三人的合法利益可能受损，此种情形下，第三人可以通过行政和司法撤 销该许可、登记。但是，如果因为涉及重大公共利益或者相对人的个人利益，该许可、登记 未能被撤销，那么就应当由行政机关根据依赖保护原则对第三人遭受的损失给予补偿。又如 ，公安交通管理机关对车辆交易行为负责审批和登记，如果车辆交易的卖方通过伪造相关文 件的方式取得汽车交易的核准文件并把其盗窃来的赃车卖给另外一方，那么，作为买主的一 方虽然不是汽车交易过户登记的申请人，但应当享有撤销登记后损失的补偿请求权。
依据担保法规定，债务人以土地使用权、厂房、林木、运输工具及企业设备和其他动产抵 押的，必须办理抵押物登记。抵押人是登记行为的申请人，登记机关是实施登记行为的行政 机关，如果登记机关撤销其违法登记行为，有可能损害第三人即抵押权人的合法权益，所以 ，也应当赋予登记行为的第三人即抵押权人以补偿请求权。在抵押登记行为中，登记部门的 违法过错类型通常有以下几种：强行为抵押合同的当事人设定抵押期限；登记内容出现差错 ；抵押人与登记部门的工作人员互相串通，进行欺诈或者虚假登记等。（注：蔡晖、王辉：《抵押物登记行为的性质及登记部门的责任》，《人民司法》2001年第1期 。）按照依法行政的原 则，对于违法和错误的登记行为必须予以撤销，但是，撤销或者变更该登记行为只能纠正该 违法行为，并不能弥补第三人（抵押权人）的损失。所以，应当给予抵押权人一定的补偿。
有学者认为，如果错误或者违法的抵押登记行为归责于行政行为的相对人即抵押人，那么 ，抵押权人的损失应当由抵押人承担，而非登记部门承担。事实上，登记部门与抵押人、抵 押权人之间的关系是行政法律关系，而抵押人与抵押权人之间是民事法律关系，二者是不同 的。许可、登记部门实施许可、登记登记行为时负有注意的义务，如果未尽到该义务而许可 、登记了不该许可、登记的事项，当然要对因此遭受损害的受益人或第三人承担责任。特别 对没有过错的第三人而言，撤销登记的行为必然使其遭受损失。这种损失不是抵押人直接造 成的，而是由于抵押权人因为相信了登记部门行为的合法性造成的，所以，应当由登记部门 承担抵押权人的损失。当然，抵押人并不需要直接就登记的合法性向抵押权人承担责任，但 应当就其在抵押中的诈欺、伪造行为向登记部门承担责任，并且因此丧失依赖保护请求权。
（三）补偿的标准
行政机关撤销或者不撤销违法的许可、登记行为，都有可能造成相关人的财产损失。对于 这类损失，行政机关应当按照依赖保护利益的原则决定是否给予补偿。至于按照何种标准给 予补偿则取决于损害的程度和法定的标准。按照台湾行政程序法的规定，撤销给付裁决以外 的其他授益行政行为时，所应给予的补偿，是用于填补当事人因信任该行政行为的存在，而 发 生的财产上的不利益损失。对当事人的补偿，不得超过因行政行为的存续所能有的利益。因 此，只补偿所谓的“消极利益”或“依赖利益”，至于“积极利益”或“履行利益”，则构 成补偿的最高限额。（注：陈敏：《行政法学总论》，1998年5月（台湾）自印版，第403页。）例如，城建部门向房地产开发公司核法了建筑许可、登记证，后因该 证违法而予以撤销。如果许可证持有人对该行为具有值得保护的依赖利益，则应当给予补偿 。补偿的范围，则应视房地产开发公司是否已经开始建设或者已经完工，以及支付的规划费 、与客户解约的费用和建设费用而定。但开发公司不得要求补偿该项目完成后可得的利益。 又如抵押人以500万元的自有设备为抵押物向银行申请贷款，并通过抵押登记部门登记，如 果抵押登记部门的工作人员与抵押人恶意串通，将他人的财产作为抵押物登记在抵押人名下 ，后登记部门撤销登记，最终导致银行无法收回贷款又难以实现抵押权时，登记部门应当承 担何种损失？笔者认为，抵押登记部门应当承担共同赔偿责任，即抵押人应当与登记部门共 同对抵押权人的损失予以补偿。如果登记部门的错误登记行为完全是由登记部门自己的过错 造成的，那么，登记部门应当承担全部责任。如果错误登记完全归责于抵押人，那么，登记 部门应当承担补充赔偿责任。
四、结语
行政许可、登记行为既是对普遍禁止行为的解禁，同时也是对申请人的授益行为，而且涉 及 第三人的利益。因此，违法实施许可、登记或者撤销许可、登记行为，必然给公共利益、相 对人的利益或者第三人的利益造成不利影响。为了将这种不利影响降到最低程度，必须根据 不同的违法情形对各方利益加以权衡和比较，从而更加公平地解决因违法许可、登记而产生 的纠纷和争议。行政机关遇有违法许可、登记时，不仅要考虑撤销该项许可、登记对被许 可、登记人的影响，而且要考虑不撤销对第三人和公众的影响，同时还要考虑行政违法的形 态和种类以及违法的严重程度，甚至还要考虑行政许可、登记经过的期限。