从局部贫困到全面小康——民族地区小康建设的思考，本文主要内容关键词为：小康论文,局部论文,贫困论文,全面小康论文,民族地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F127［文献标识码］A［文章编号］1004-4922(2004)02-0042-05
党的十六大提出了“全面建设小康社会”的奋斗目标，摧人奋进。然而，我国广大的民族地区经济发展水平低，部分居民尚未解决温饱问题。民族地区的小康建设是我国全面建设小康社会的一大难点。
一、局部贫困：严峻的现实
十六大报告指出：“经过全党和全国各族人民的共同努力，我们胜利实现了现代化建设‘三步走’战略的第一步、第二步目标，人民生活总体上达到小康水平。”[1]言其“总体上达到小康水平，是指总体上平均计算达到小康水平，现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾。”[2]由于我国疆域广大，经济发展不平衡，到2000年，仍有近3000万人口未解决温饱问题，处于贫困状况。
我国民族地区自然条件较为恶劣，经济基础相对薄弱，是我国局部贫困地区中较典型的区域。据统计，到2000年底，全国民族自治地方尚未解决温饱的乡（镇）和行政村分别有2448个和20915个，各占其总数的26.7%、22.4%。全国少数民族地区仍有约1700万贫困人口没有解决温饱问题，占全国农村没有解决温饱的贫困人口的一半以上。民族八省区没有解决温饱的贫困人口有1000多万。占其农村人口的比重为8%左右，高于全国农村贫困人口比重3%约5个百分点。并且，初步解决温饱的贫困人口极易返贫，如宁夏山区八县由于发生历史上罕见的特大干旱，1999年粮食油料大幅度减产甚至绝产，全年人均种植纯收入为252.61元，比1998年减少45.5%，30多万刚刚基本解决温饱问题的群众又陷入贫困之中[3]。
我国边疆民族地区贫困问题尤为严重。据“人口较少民族经济和社会发展状况”课题组的调查，1999年，在甘肃积石山县保安族聚居的5个行政村1563户中，年人均收入在300元以下的占21%；云南潞西市三台德昂族自治乡贫困人口约为2300人，占该乡德昂族人口总数的63%，该乡年人均收入439元，远低于潞西市农村人口的平均收入1053元；云南独龙江乡现有人口4024人，目前尚有653户3465人没有解决温饱问题，占农业人口的93.5%，有590户近3000人缺粮，缺粮达半年以上的超过百户；内蒙古鄂温克自治旗的鄂温克贫困人口有5013人，贫困面达52%；新疆塔什库尔干塔吉克族自治县人均收入477元，低于670元的温饱水平，有75%的群众生活在温饱线以下。从总体上看，22个人口较少民族总人口不足60万（1990年人口数据），1998年这些民族约有14.1万贫困人口，占人口总数的23.5%，其中，云南省就有近8万人，贫困面达34%[4]。
总之，我国民族地区面临着严峻的局部贫困现实，如何摆脱贫困，解决温饱问题，是我们进行全面小康建设遇到的一大难题。
二、总体小康：艰巨的任务
民族地区进行全面小康建设必然经历一个总体小康的中间阶段，只有尽快实现总体小康目标，才能加速全面小康建设。地区完成总体小康任务，无论如何都绕不开摆脱贫困的任务。因此，扶贫是党和国家工作的一个重要内容。
回顾20多年的扶贫历程，大致可以划分为三个阶段：
1.体制改革推动扶贫阶段(1978-1985)。1978年，按当时确定的贫困标准衡量的贫困人口超过2.5亿，占农村总人口的33%。致贫的主要原因是人民公社制度造成低下的生产积极性和劳动生产率，缓解贫困的主要途径是制度变革，即实行家庭联产承包经营责任制、逐步放开农产品价格，发展乡镇企业等。到1985年，贫困人口下降到1.25亿，占农村总人口的17%[5]。
2.大规模的开发式扶贫阶段(1986-1993)。农村改革虽然使全国绝大多数地区的农民基本上解决了温饱问题，但仍然有一部分地区发展缓慢，相当落后，非常贫困。为此，1984年，中共中央、国务院联合发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。该《通知》要求实施许多有针对性的政策和措施：(1)给贫困地区农牧民更大的经营自主权；(2)给贫困地区减免农业税等优惠对策；(3)重视贫困地区的教育，增加智力投资；(4)搞活商品流通，加速商品周转。概括这些对策和措施，有两大着眼点，一是着眼于经济开发，二是着眼于贫困地区。1987年，国务院发出《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，要求用扶贫项目、扶贫经济实体来覆盖农村贫困户。1992年底，农村贫困人口减少到8000万[6]。
3.扶贫攻坚阶段(1994-2000)。1994年3月，中央政府制定并实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，决定：集中人力、物力、财力，动员社会力量，力争用7年左右的时间，到2000年底基本解决当时全国农村8000万人口的温饱问题并重新确定了592个国家重点扶持贫困县，涵盖了全国72%的农村贫困人口。经过7年的努力，全国农村没有解决温饱的贫困人口减少到3000万，占农村人口的比重为3%左右。在3000万贫困人口中，民族地区约有1700万，占全国的比重为57%[7]。
为了解决贫困问题，中央政府还采取了许多具体的措施，包括以工代赈、科技扶贫、乡镇企业东西合作、发达地区对口帮扶贫困地区，各个扶贫措施的具体情况见下表[8]。
据统计，“八七”扶贫攻坚期间，中央扶贫资金向内蒙古、广西、新疆、贵州、云南、青海八个民族省区共投入430多亿元。国家设立的“少数民族贫困地区温饱基金”、“少数民族扶贫专项贷款”和“少数民族发展资金”等专项资金，从1990年到2000年，共安排30.4亿元，扶持项目上千个[9]。
中国政府主要扶贫措施：
扶贫方式 年
投入或效果管理机关
以工代赈1984资金投入286.25亿元国家计委
扶贫专款7000万元，“星火计划”扶贫
科技扶贫1986贷款4亿元 国家科委
1995年投入9.47亿元，引进资金9.9
机关定点扶贫1987亿元 中央、国家机关、企事业单位
社会公益扶贫 光彩事业 1994总投资27.35亿元
中共中央统战部和全国工商联
社会公益扶贫 幸福工程 1995募捐2000多万元 幸福工程组委会
劳务输出1994输出劳动力2500万人(1994-1995) 劳务部门
异地搬迁移民解决近百万人温饱
有关地方政府
国际合作 西南项目 1995 42.3亿元 中国政府
国际合作 秦巴项目 1997 33.2亿元 中国政府
必须承认，党中央和国务院对于扶贫工作是非常重视的，早在1986年6月，就成立了国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年更名为国务院扶贫开发领导小组），负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的经济开发工作；多次召开扶贫工作会议，专门研讨扶贫开发工作；发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》《关于加强贫困地区经济开发的通知》《国家八七扶贫攻坚计划》《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》等几个重要文件；并采取了以工代赈、科技扶贫、劳务输出等切实可行的措施，投入和使用了巨额资金。然而，从扶贫效果来看，从1978年到1998年，平均每年减少贫困人口1562.5万，从1986年到1993年，平均每年减少贫困人口562.5万人，后八年比前八年每年减少贫困人口少1000万，1994年，“八七扶贫攻坚计划”的制定和实施，贫困人口的减少速度略有上升，七年中每年减少贫困人口714.3万[10]。另外，“八七扶贫攻坚计划”承诺的“到2000年底基本解决当时全国农村贫困人口的温饱问题”基本上未得兑现。这使得我们不得不思考：扶贫成效下降、承诺未兑现的原因究竟是什么？
在我看来，“扶贫攻坚”的“坚”字是这个问题的最好阐释。到1993年底，那些自然条件稍好，贫困程度低的贫困地区经过前两个阶段的扶贫工作已经摆脱了贫困状况，剩下的尚未摆脱贫困的地区往往都是自然条件极其恶劣、贫困程度深且极易返贫的地区，如西北黄土高原区（严重缺水）、西南大石山地区（严重缺土）、秦巴贫困山区（土地坡度大、耕地少、交通不便、水土流失严重）以及青藏高原高寒地区（积温严重不足），这些地区扶贫工作难度大，可谓贫困的“最坚强的、难以攻破的最后的堡垒”。因此，政府扶贫成效必然下降，彻底解决这些地区的贫困问题仍然是一个十分艰巨的任务。
在我国广大的少数民族地区，扶贫工作难度更大，任务更加艰巨。这是因为：
1.贫困地区少数民族人民生存和发展受到客观环境的威胁和限制，赖以生存的土地、水源、林木等自然资源越来越稀缺。如，贵州麻山地区以裸露岩山为主，岩山面积占70%以上。境内峰峦迭嶂，山体遮蔽大，光照时间短，生态破坏严重，土地利用十分困难。云南怒江州95%以上的山坡度在25度以上，有的甚至达40～60度。下辖的泸水县面积达3204平方公里，耕地面积约20万亩，水田仅4.5万亩。金沙江、澜沧江、怒江两岸过度垦殖，“大字报田”满山遍野，水土流失严重，有的地方已出现荒漠化。广西大石山地区耕地有“瓢一块、碗一块，一顶草帽盖两块”的说法。内蒙古额济纳旗生产、生活用水全靠额济纳河，近年来，上游修建了大量水库，造成下游水量锐减，长期断流，水质变坏，含氟量增高，并有1018眼人畜饮水井干涸，有的牧户需到十几公里外的地方驮水吃，慢性氟中毒、肠胃病、软骨病增多，各种传染病发病率的上升速度惊人。
2.社会发育程度低。民主改革前，我国尚有十多个少数民族处于原始社会解体阶段，生产力发展水平极低。民主改革后，这些民族一跃跨入社会主义社会，实现了各民族在政治上的平等，为其社会经济发展创造了条件，但制度的变革并不等于经济上的飞速发展，各少数民族经济、文化、教育、卫生等各项事业与汉族及其他先进民族相比仍存在巨大差距。如贵州石山地区的少数民族人民长期过着游猎游耕生活，习惯于原始的耕作方式，刀耕火种，粗放经营，难以接受科学的耕作技术和现代文明生活。存在猎物平均分配，公吃公喝的现象，有的甚至近亲结婚、人畜共居。现代教育落后，我国少数民族贫困人口中，劳动力文盲半文盲比例约在30%左右，特别是部分人口较少民族，文盲率更高。
3.基础设施严重滞后。据统计，到1999年底，民族自治地方637个县（旗、市）中，18.3%的村未通公路，16.5%的村未通电，56.5%的村没有自来水，57.0%的村未通电话[11]。在人口较少的民族当中，其居住地远离中心城市和商品市场，而通路率仅为40%，许多地方乡与行政村之间、行政村与自然村之间不通公路，已通公路路况较差，基本上是晴通雨阻。如，云南独龙江乡的交通有一条80公里的人马驿道和连接村寨的羊肠小道，群众过江主要靠溜索和藤篾吊桥。
4.贫病交加。某些少数民族贫困地区，地方病和其他疾病时常流行，如，内蒙古19个边境旗中，约有62万人受地方性氟、砷中毒危害。加上医疗卫生设施落后，初级卫生保健达标率低，农村合作医疗难以发展，出现“小病不用看，大病看不起”的局面，许多村民因病致贫，因病返贫，贫病交加，扶贫更加困难。
三、全面小康：未来的目标
十六大报告指出：“我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设普及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”[12]这为未来的小康社会描绘了美好蓝图，把这一蓝图具体化就是：
1.国家综合实力稳步增强。到2020年，我国国内生产总值比2000年翻两番，达到35万亿元人民币，并基本上实现工业化，农村劳动力比重下降到30%。
2.人民的生活水平和富裕程度将显著提高。20年后，人均GDP超过3000美元，达到中等收入国家水平，人民过上更加宽裕的小康生活。
3.社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国方略得到全面落实，人民的政治、经济、文化权利得到切实尊重和保障，社会主义政治文明建设取得一定成绩。
4.全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质得到明显提高，形成比较完善的现代国民教育体系、科技和文化创新体系、全民健康和医疗卫生体系。
5.生态环境明显改善。2010年，森林覆盖率达到19.6%，生态环境恶化的趋势初步得到遏制；2030年，森林覆盖率达24%，生态环境明显改观。
我国民族贫困地区尚未解决温饱问题，部分解决了温饱问题的尚不稳定，极易因灾致贫、因病致贫，既使经济较为发展的某些地区离全面小康仍有一段距离。因此，民族地区全面建设小康社会可谓任重而道远。
（一）民族地区进行全面小康建设，必须着力于扶贫工作，尽早解决民族贫困地区的温饱问题，这就要求：
1.必须坚持我国的扶贫开发方针。以开发式扶贫取代救济式扶贫；以水利、交通、电力、通讯等基础设施的综合开发带动经济、科技、教育、卫生、文化事业的全面发展；扶贫开发与资源保护、生态建设相结合，与计划生育相统一；国家扶持与自力更生、艰苦奋斗相结合；以政府为主导、全社会共同参与，共同做好扶贫开发工作。
2.必须明确重点。一是按照集中连片的原则，把我国少数民族贫困地区，特别是没有解决温饱的贫困地区作为扶贫开发的区域重点，在相关政策、资金投入上予以倾斜。二是把发展种植业和养植业、推进农业产业化和改善其生产、生活条件作为扶贫开发的重点内容。
3.必须选择恰当途径。(1)科学技术是第一生产力，在扶贫开发中，加大科技扶贫的力度，用先进的科技武装其种植业、养殖业和加工业，以便提高其劳动率，促进其自我发展能力的提高。(2)提高贫困地区群众的科技文化素质，它是增加贫困地区经济收入的重要措施，也是其摆脱贫困的根本途径。(3)积极稳妥地扩大贫困地区的劳务输出，以便增加贫困农户的经济收入。(4)稳步推进，移民搬迁。(5)鼓励多种所有制经济成分参与扶贫开发工作。(6)进一步增加财政扶贫资金。
4.必须进行扶贫开发制度创新。(1)加强财政扶贫资金的管理，努力提高其使用效率。(2)结合西部大开发，促进民族贫困地区经济的发展。(3)继续开展党政机关定点扶贫工作。(4)搞好沿海发达地区对口帮扶少数民族贫困地区的工作。(5)弘扬中华民族扶贫济困的优良传统。(6)促进扶贫领域的国际交流与合作。(7)落实扶贫工作领导责任制。(8)加强贫困地区基层组织建设。
（二）民族地区进行全面小康建设，必须加快脱贫地区的经济发展，防止因灾返贫、因病返贫。
一方面，我国民族地区生态普遍脆弱，西北地区是一望无际的沙漠，缺水少林；青藏高原冰雪覆盖，植被稀疏、低矮；西南山高水深，群山耸立，江河蜿蜒，耕地零星分布，坡度大，水土流失严重。整个民族地区生态环境一旦遭到破坏，极难恢复。洪涝、旱灾、冰雹、霜冻、风灾、虫灾、地质灾害等时有发生，“十年九灾”的描写实不为过。民族地区经济发展水平低，防灾、抗灾能力弱，一旦遇到自然灾害，立即返贫。另一方面，由于我国民族地区医疗卫生条件落后，居民健康保健知识贫乏，时有地方病、各种流行病流行；许多脱贫家庭因家庭成员生病而返贫。因此，民族地区必须做好如下几件工作：一是做好灾害预防工作，减少灾害危害；二是开展灾害保险，分担灾害损失；三是加强政府对救灾的领导、组织工作，减少灾害损失；四是加强基础设施建设，降低灾害发生频率；五是积极开展农村合作医疗，分摊和减少医疗费用；六是加强初级卫生保健工作；七是普及健康保健知识。
（三）民族地区进行全面小康建设，必须几个文明一起抓。
一是抓物质文明，并把着力点放在物质文明上，加快其经济发展，促进其脱贫步伐，防止因灾返贫，因病返贫，争取尽早实现经济上的小康目标，使少数民族享受到小康建设的物质成果。二是抓精神文明。促进少数民族人民思想道德意识的升华、科技文化知识的普及和卫生保健知识的强化。三是抓政治文明，既要逐渐完善社会主义民主，又要完备社会主义法制，使依法治国方略真正贯彻落实。特别是要在《民族区域自治法》和地方《自治条例》的框架内，切实保障少数民族的政治、经济、文化权益。四是抓生态文明。民族地区生态环境建设和保护具有重要意义：(1)我国民族地区多在西部地区，地处我国地势三级台阶的二、三级台阶，是江河发源之地，上游污染，中、下游水质变坏，人民生活和生产遭殃；上游植被破坏，中、下游河床升高，洪水为患。(2)民族地区生态脆弱，自我修复能力弱，一旦破坏，难以恢复平衡。(3)民族地区面积广，人口密度相对较小，人口压力不大。我国民族地区进行全面小康建设，在抓生态文明的过程中，必须注重以下几个方面：(1)资源开发与环境保护相结合，绝不能走“先发展、后治理”的老路，坚定不移地实施可持续发展战略；(2)经济发展与人口相协调，继续做好计划生育工作、防止人口的再次膨胀。
［收稿日期］2003-12-30
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