从工作量角度看义务教育教师编制标准&以农村小规模学校为例_师生比论文

工作量视角下义务教育教师编制标准研究——以农村小规模学校为例，本文主要内容关键词为：小规模论文,为例论文,工作量论文,义务教育论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       ［中图分类号］G521 ［文献标识码］A ［文章编号］1002－4808(2014)09－0001－06

       我国长期以来实行按师生比和班师比标准配置教师的编制政策，且具有显著的城乡二元特征。现在看来，这一政策已越来越无法适应城乡教育一体化发展的价值诉求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)明确提出要“逐步实行城乡统一的中小学编制标准，对农村边远地区实行倾斜政策”[1]。那么，在实现政策的预期效果，尤其是切实解决农村学校的师资配置问题方面，除了现有的师生比和班师比标准之外，是否有更为合理的标准为义务教育阶段学校师资配置服务，而其逻辑前提又将是什么？基于对上述问题的思考，本文拟以当前农村地区存在的典型的小规模学校师资配置问题为例进行阐释。

       一、农村小规模学校师资配置的现实问题

       目前，义务教育教师编制有两种标准：一是师生比，二是班师比。而具体比例则主要按照2001年颁布的《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》(以下简称《通知》)和2002年颁布的《教育部关于贯彻<国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知>的实施意见》(以下简称《实施意见》)中的规定来执行。然而，随着城镇化进程的快速推进，农村人口出生率持续下降，学龄人口不断向城市流动，农村小学小规模化现象不断凸显。正因如此，原有义务教育教师编制标准的前提正被逐步打破，从而使其自身面临新的挑战，进而导致农村小规模学校师资配置问题日益突出。

       (一)超编与缺编问题并存

       依据《中国教育统计年鉴》2003至2012年农村小学“在校生数”和“教职工数”的数据整理可得，2003至2012年农村小学师生比分别是1∶19.64、1∶18.88、1∶18.13、1∶17.67、1∶17.17、1∶16.60、1∶16.06、1∶15.70、1∶16.64、1∶15.90。从宏观上看，近十年间，全国农村小学教职工数与在校生数构成的师生比不仅远高于《通知》所规定的农村标准1∶23，而且也高于县镇标准1∶21。从师生比来看，全国农村小学师资配置实际已超编。然而，依据《中国教育统计年鉴》2003至2012年的农村小学教职工数和班数的数据整理可得，2003至2012年农村小学班师比分别是1∶1.59、1∶1.66、1∶1.72、1∶1.79、1∶1.84、1∶1.91、1∶1.98、1∶2.04、1∶1.86、1∶1.86。从班师比来看，农村小学教师实际却属缺编。虽然《通知》没有对农村小学的班师比作出明确规定，但农村小学实际的班师比却远低于城市标准(1∶2.1)，且除2008至2010年外，其他时间段都低于县镇标准(1∶1.9)。

       具体到学校层面，农村小规模学校师资配置问题更为明显。“重庆X县甲镇A小学是一所中心小学，一至六年级共6个班，现有学生132人，平均每班22人；教职工共14人，包含6名行政和后勤人员。但从教学力量看，6个年级、8～10个学科，该校教师调配极为困难。”[2]若用师生比标准1∶23来配置教师，则A小学仅能配置教职工6人，若用县镇班师比的上限标准1∶2.1计算，则可配置13人，而学校实际却有教职工14人。无论师生比还是班师比，A学校都属于超编，但实际上“该校教师调配极为困难”。而对于重庆X县乙镇B村小学来说，该校“办有一至二年级共2个班，一年级6人，二年级9人，共15人，配备教师2人，实行包班教学，主要上语文、数学两门课程，仅进行一些基本的教学活动，学生的潜能难以发掘”[2]。若按师生比标准，该校即使配置1名教师也属超编；而若用县镇班师比上限标准，则需配置4名，因此，从班师比来看，B村小学显然缺编严重。通过对上述两所小学的分析可以看出，“对于农村小规模学校，特别是超小规模学校来说，按照国家师生比配置教师，一般都会超编，但从农村小规模学校教学需要看，还显得不足”[3]，即所谓的“表面超编，实质缺编”[4]。这就使得农村小规模学校只能开设基本课程，而无法调配教师开足开齐国家规定的课程。

       (二)实质缺编导致教师工作负担重

       在维持正常教学的前提下，由于实质缺编，教师一人不得不承担多门学科和多个年级教学任务的现象普遍存在，这就造成农村小规模学校教师工作负担加重。据相关调研数据显示，虽然在“课后批改作业时间”和“课后辅导学生时间”这两项指标城乡教师相差不大，但“每周上课节数”指标总体上呈现从城市小学到教学点依次递增的趋势。比较而言，教学点和农村小学教师“每周上课节数”远多于城市教师。其中，教学点教师平均每周要上19.86节课，比城市小学和县镇小学教师多了近6节课，比乡镇小学教师多了近5节课，即使比农村小学教师也多2节课(见表1)。数据还显示，教学点教师平均每周要上课的标准差是7.558，可知教学点教师平均每天要上4节课，负担更重者甚至平均每天上课节数多达5.48，这说明教学点教师一天在校的工作基本是在上课。因此，农村小规模学校教师的工作负担较重。

      

       二、义务教育教师编制标准的问题分析

       农村小规模学校教师编制出现如此困局的主要原因在于现有义务教育教师编制标准的取向与师资配置的实际需要相悖。一直以来，我们都笃信教师对学校教育质量的提升起着至关重要的作用，而教师编制标准又是实际进行师资配置的核心依据，因此，制订合理可行的教师编制标准是教育行政部门思考的重要议题。新中国成立以来，国家颁发的中小学教师编制标准文件有5份之多。教师编制标准也由仅仅“提出师资配置原则，具体由各级地方政府订定”到“提出‘班师比’标准，具体由各部门依校情、城乡、地情制订”，再到“制订具体的城乡‘班师比’标准”，最后到“制订城乡具体的‘班师比’‘师生比’标准，但农村各地斟定”(见表2)。可以说，教师编制标准在指导理念层面实现了由“提出原则”到“制订具体标准”，在政策执行层面实现了由“各地方订定”到“国家制订全国城乡分级标准”，在具体操作层面实现了由“班师比”到“师生比”的历史进步。然而，教师编制标准发展至今却仍然无法解决农村小规模学校教师编制问题。笔者认为，其原因在于既有标准自身存在以下两方面问题。

       第一，编制标准的规模取向问题。尽管在不同历史阶段“班师比”和“师生比”的具体数值不同(见表2)，但逻辑却是一致的，即假定所有的学校都有一定规模，所有的班级都是按标准班额成班。因此，只有学校达到一定班级和在校生数规模时，这两种标准才具有适切的可操作性。然而，对农村小规模学校而言，班级规模和在校生规模均未达到假定的标准，因此在现实中面临诸多挑战。从教师编制标准发展史来看，从1952年的《小学暂行规程(草案)》到1984年的《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》(以下简称《意见》)首先关注到“班级”是配置师资的核心要素，班级数不同，师资配置固然应不同。当班级规模变大或变小时，单一的“班师比”标准就无法解决合理配置师资的问题了，因此，《通知》提出用“师生比”加以调整。但问题在于，“师生比”也是假定在校生和班级规模是一定的。因此，“师生比”能在“班师比”的基础上很好地解决学校班级规模变大的问题，却无法解决班级规模变小的问题。

       第二，编制标准的向城取向问题。由于城市学校和乡村学校、重点学校和一般学校、平原学校和山区学校的生源不同，各学校的规模不同，配置师资的标准无法统一。针对这个问题，除了1952年的《小学暂行规程(草案)》没有提出具体的教师编制标准外，历次文件的惯用解决方式都是政府出资重点保障城市学校教师配置，至于农村学校，或者实行县域内的二元化编制制度(县城和农村学校执行不同的教师编制标准，城高乡低)，或者由“各地斟定”，自行出资解决。这种城乡不公平的教师配置严重影响了农村学校教育质量的提升。加之乡村社会中的知识分子少，地方行政部门或事业单位经常向学校借调教师，再辅之以紧缩型的农村教师编制政策，农村学校不得不雇佣大量价格低廉的代课教师维持日常教学秩序，这严重损害了乡村学生和乡村教师的教育权益。

      

       三、义务教育教师编制标准的制订理念与模型建构

       为落实《教育规划纲要》提出的“逐步实行城乡统一的中小学编制标准，对农村边远地区实行倾斜政策”要求，切实解决农村小规模学校的教师编制问题，就必须突破传统单调的“班师比”和“师生比”配置标准。但要突破原有的编制标准，就应回到原点来思考，即“编制”是什么，应依据什么来配置师资。

       (一)教师编制标准的制订理念：教师工作量

       编制是“国家机关、企业事业单位的组织机构、人员定额、职务名称、工资标准等的总称”[5]。国家机关和企事业单位之所以要设定组织机构、人员定额、职务名称和工资标准，是因为这些单位承载着一定的工作量，但在不同的单位工作量是不同的。因此，针对不同的工作量，就需要设定不同的组织机构、人员数量、人员职务来分工完成任务，同时设定不同的工资标准来激励员工努力工作。因此，“编制”在本质上是一项依据工作量来配置人员的制度。教师编制是诸多编制的一种，是依据教育工作量来配置师资的制度性安排。因此，以教师工作量来确定教师编制才符合“编制”的本义。

       实际上，以教师工作量来核定教师编制的思路早在1955年由文化部、高教部、教育部、卫生部和财政部合发的《关于加强文教卫生事业定员定额的制定工作的联合通知》中便已提出，其中规定，“确定一个单位的人员编制首先必须衡量工作量，例如中等学校只有根据教学计划所确定的教学总时数和每一位教师任课时数才能确定教师人数，根据班数才能确定行政勤杂人员人数”。但对该项规定的具体落实却由于种种原因拖延下来。[6]其中的原委，我们不得而知。那么，早在1955年就提出的相关理念，为何在1962年《关于进一步调整教育事业如精简学校教职工的报告》、1984年《意见》以及2001年《通知》、2002年《实施意见》中仍然使用相对僵化的“班师比”和“师生比”？这可能是由于“以教师工作量来核定教师编制”会存在诸多复杂性问题。首先，如何建构教师工作量与教师编制之间的关系？其次，教师工作量的构成要素包括哪些，这些要素如何量化，而这些量化的要素又如何建构与教师工作量的关系？再次，是依据全国、地方还是学校的教师工作量来确定教师编制？最后，如何建构教师工作量与教师编制之间的数量关系？

       (二)教师工作量与教师编制的关系及其构成要素

       从教师编制标准发展史来看，虽然“师生比”较好地解决了“班师比”的困境——班级规模变大的问题，但今天看来，“师生比”就一定优于“班师比”吗？通过上文的论述，我们已知“班师比”回答了“一个班要配几个教师”的问题，“师生比”则回答了“多少个学生要配一个教师”的问题。然而，两者都没有对根本性问题作出回答，即“一个班为什么要配一定数量的教师”及“一定数量的学生为什么要配一位教师”。简单来说，其原因在于“一个班”和“一定数量的学生”背后附着了不同的教学工作量。因此，教学工作量直接决定了一所学校的教师配备数额。

       那么，教学工作量由哪些因素构成？这就需要回归到教学实践中去思考。在具体的教育教学中，学校分班的原因，一方面是基于不同学龄段儿童需要接受不同的教学内容而开展分班，另一方面是由于在校生数达到一定规模，为控制班级规模而采取分班。在小规模学校，一个年级一个班，班级数将决定课程开课数。我们知道，教师工作主要围绕课程计划来开展班级教学，而在此过程中，教师还需完成备课、教研、批改作业、辅导学生和家访等教育教学工作。备课和教研活动受教师开设课程数决定，而批改作业、辅导学生和家访则受所教班级学生数影响(见图1)。因此，学校的在校生数、班级数(年级数)、开设的课程数以及围绕所开课程教师需要完成的备课、教研、批改作业、辅导学生和家访等综合起来就是学校教师的总工作量，依此可以确定学校所需要配备的教师数。

      

       图1 教师工作量与教师编制的实践逻辑关系

       (三)教师编制标准计量模型的建构

       综上分析，笔者认为可以通过计算学校教师工作总量来确定学校教师数。一般而言，学校和教师每周的工作是相对固定和等同的，为了便于计算，只需统计学校一个教学周范围内的工作量即可。因此，在一个普通教师一周可承受的工作量是一定的情况下，学校一周教师工作总量与学校所需配备的教师数成正比。

       1.学校一周教师工作总量的确定

       一般情况下，教师的工作量主要由上课、备课、批改作业、辅导学生、家访和教研活动构成，由于后两者的大部分工作在多数情况下内嵌于前四项工作中，在统计学校一周教师工作总量时可以将其忽略。进一步说，学校一周教师工作总量就是在开足开齐国家规定课程情况下一个教学周所要完成的教师工作总量，即该校所有教师一周内上课、备课、批改作业和辅导学生的工作量之和。

       由于教师的工作都是以时间来呈现，为了便于将其进行标准化计算，可以用教师工作的时间除以标准课时(45分)得到教师该时间内的工作量。然而，教师各项工作所需要的专业水平和劳动强度各不相同，因此，如果用教师上课所体现的工作量作为参照，则备课、批改作业和辅导学生的工作量在进行统计时需要添加系数加以折算。由此，我们可以得到下列公式。

      

       在公式1、2、3、4中，K为每周总开课节数，B为教师平均每节课备课时间，α为备课工作量系数，P为教师平均每节课后批改一个学生的作业的时间，E为在校生数，β为批改作业工作量系数，F为教师平均每节课后辅导一个学生的时间，γ为辅导学生工作量系数。那么，学校一周教师工作总量可由下列公式计算得到。

       公式5：

      

       上述系数α、β和γ可以通过进一步调研一一确定。但基于尊重不同学科教师工作的角度考虑，不同学科的备课、批改作业和辅导学生所体现的工作量不应有差别，因此，可以假定备课系数为0.33，批改作业系数为0.33，辅导学生系数为0.25，①加之根据调研数据计算得到，教师平均每节课备课时间是52.48分钟，教师平均每节课后批改一个学生作业的时间是0.66分钟，教师平均每节课后辅导一个学生的工作时间是0.41分钟，②因此公式5可以作如下简化。

      

       2.教师一周标准工作量的确定

       教师一周标准工作量反映的是教师在一个教学周内可承受的工作总量，是一个平均值。通过相关调研，教师一周标准工作量可结合公式6通过统计相关分量来计算得出。同时，其作为一位教师一个教学周内在标准师生比和班额完整学制学校中开足开齐国家规定课程所承担的工作量，也可以通过标准学校③一周教师工作总量除以标准学校的专任教师数而得出。依据《教育部关于印发〈义务教育课程设置实验方案〉的通知》的规定，小学一二年级周总课时数(节)分别为26节，三至六年级周总课时数(节)分别为30节。每个班级学生数是40人，在校生数是240人，依据师生比1∶17.5，可得到全校教职工数是14(13.71)位，专任教师数是13(12.74④)位。由于一二年级与三至六年级的总课时数不同，一二年级与三至六年级的教师工作总量需分别加以计算。根据上述已知条件并结合公式6得到，标准学校一周教师工作总量为该校一二年级教师一周工作总量与三至六年级教师一周工作总量之和，通过笔者的计算得出，标准学校一周教师工作总量为404.47。同时我们已知标准学校专任教师数为13，因此，通过计算可以进一步得知教师一周标准工作量为31.11。

       3.学校配置教师数的确定

       通过上文分析可知，学校配置教师数是由学校一周教师工作总量与教师一周标准工作量来确定，同时，我们已知教师一周标准教师工作量为31.11，那么，结合公式6可得到学校配置教师数的计算公式为：

      

       根据此公式，笔者对前文提及的重庆X县甲镇A小学教师编制进行了测算。我们已知该小学一至六年级共6个班，现有学生132人，平均每班22人。依据《义务教育课程设置实验方案》的规定，小学一二年级周总课时数(节)分别为26节，小学三至六年级周总课时数(节)分别为30节。那么，

      

       因此，以甲镇A小学的现有规模，学校应配备11名专任教师，而非实际的8名专任教师。

       教育行政部门在配置师资时应该考虑班师比以及年级数与教师数之比等多个指标，使小规模学校配备的教师数量更加齐全，[7]而以教师工作量来配置师资恰恰充分考虑到了学校在校生数、班级数(年级数)、课程数、教师课前课后工作量等影响因素。此种方式建构的教师编制标准能够做到因校进行师资配置，同时还能够实现教师编制的动态管理。但需要说明的是，本文建构的义务教育教师编制标准计算模型仅是从总体上考虑了学校教师的教学工作量，因此，模型也仅适合于专任教师配置的问题。笔者认为，以工作量来配置师资最符合教师编制的本义，引入工作量来分析和建构模型是为进一步研究和改进义务教育教师编制标准及实现标准的城乡统一提供一种思路和对策。

       注释：

       ①此系列假定数值参考了奉一红《中学教师工作量计量初探》(《教学与管理》1993年第4期)一文的相关数值。

       ②数据来源于中国农村教育专题数据库(http://data.ire.nenu.edu.cn)，系东北师范大学农村教育研究所在全国9省10个城区9个县域所做的“城乡教师发展现状”调研数据。调研学校类型包括城市中小学、县城中小学、乡镇中小学、农村小学和教学点。本方案设计在于一般性教育要求的呈现，且是要保证开足开齐课程，因此数据主要选用县城小学教师在备课、批改作业和辅导学生方面的数据。

       ③标准学校是指有6个年级，每年级40人，师生比1∶17.5，且开足开齐课程的理想状态下的学校。

       ④该数据依据《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》规定“中小学校的管理工作尽可能由教师兼职，后勤服务工作应逐步实行社会化。确实需要配备职员、教学辅助人员和工勤人员的，其占教职工的比例，小学一般不超过9％”计算得到。14×(1－9％)＝12.74。

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