浅析我国现阶段不同行政区企业之间的垄断与竞争，本文主要内容关键词为：行政区论文,现阶段论文,竞争论文,我国论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政区所属的企业，泛指隶属于该区政府及其下级政府的所有企业，如包括省属企业，以及该省管辖范围内的各地属企业、市属企业、县属企业等。显然，同一个省的地市与地市之间、县与县之间也是存在矛盾的，但我们将其抽象掉，主要考察大区域与大区域之间的情形。
毫无疑问，改革开放之后，我国的企业受指令性计划支配的比重越来越小，而对市场交易的依赖程度越来越高，更多的原材料要靠自己采购，更多的产品也需自找销路，甚至完全靠自销。这无疑增加了竞争的程度、改善了市场结构，因而传统体制下那种因计划的刚性和科层组织资源集中下资源分散的特点所带来的条块分割状况受到了冲击。但要指出的是，由于改革更多地只是停留在计划比例的削减上，停留在方法和工具上，没有对政企如何分离这一实质性的问题作出突破，行政干预依然十分强烈，政府仍在较大的范围内控制着企业的运行（当然主要是国有企业）。[①]但进一步指要指出的是，这种政企不分又与传统体制下有所不同。在传统体制下，主要行政控制权基本集中于中央，地方是计划的执行者，企业也是计划的执行者，虽然也有省属企业、地属企业、县属企业之分，但由于地方政府同企业之间处于基本相同的计划执行者地位，都须接受中央的计划指令，所以，几乎不存在地方政府对所属企业的特殊保护或特殊干涉，因为特殊干涉会影响中央计划的执行，必然受到制止，而特殊保护也并不能给地方政府带来特殊的利益（企业的一切利润上交财政，而财政体制又是中央集权型的），而使它不可能有太大兴趣。所以，在传统体制下，政企不分更多地体现为中央政府与企业职能的不分。这种政企不分无疑带来了许多弊端，如影响了资源配置效率的提高，抑制了企业的创新活力等。
针对这一情况，改革开放就要在政企分离的问题上取得突破，真正实现企业的复位。但由于各方面的实际原因，我们选择了中央与地方的分权作为改革的突破口，其中又以1980年实行“分灶吃饭”的财政体制作为改革的先行军。这样，过去中央一元主权机制变为多元主权机制，地方政府在社会经济事务中的作用越来越明显。
如果说在进行分配体制改革的同时，及时进行政企分开的改革，理顺政府与企业之间的关系，使政企关系的改革与政府内部的改革相互推动，甚至先进行政企分开的改革，再调整中央与地方之间的权利关系，那么地方权力的扩大并无害处，甚至对我们这样一个特大规模的国家来说只有好处。因为这种被扩大的权力将主要用来为企业的发展和市场的运行提供良好的外部环境。这种各地区的地方政府都来为市场发展提供服务的局面比过去只由中央独家提供的模式应该说更为有效。但是，由于中央与地方之间的分权是在政府与企业未真正分开的基础上进行的，而且，在中央对地方放权之后，政企分离的改革也未及时跟上。这就是说，政府内部的分权与政府职能的转变不是同步进行的，甚至后者远远滞后。这就意味着，在旧体制遗留下来的政府与企业的矛盾尚没得到解决的情况下，又增加了一个中央政府与地方政府之间的矛盾。本来，在传统体制下，将企业归属于不同级次的政府，是为了更好地满足执行指令性计划的需要，但由于改革开放后，在中央与地方相对分权后，企业的行政隶属关系被继续保留下来，这就使此种制度安排的效应在新的条件下得到了新的发展。首先，它使得建在地方的中央企业同地方所属企业之间因归属不同而出现了不公平竞争；其次，由于各地方在执行政策和制度时是有差别的，这就使得不同地区的地方企业之间也出现不平等竞争。[②]更为严重的是，它使得分配关系的调整出现了某些扭曲。由于地方政府只关心地方企业的利益，每一个地方政府又大都只关心辖区内企业的利益，使得本位主义问题更加严重了。由于地方政府和它所属企业之间存在着一种直接的利害关系，进一步强化了它对所属企业的干预意识，反过来加大了政企分开的难度。
同时，企业制度的改革也不到位，企业也依赖政府，出现“找不到市场找市长”的现象。再加上把一个地区经济的发展速度、项目建设的多少等作为地方政府官员的政绩，以及由于市场观念淡化，人们往往对“父母官”比对市场经济寄予更多的希望，等等，都在不同程度上加剧了地方政府对企业的间接或直接控制。这种控制从市场结构的角度看有如下特点：第一，在本地区内，政府事实上不鼓励所属的各企业之间相互竞争，而主张形成一种相互帮助的“家庭型”关系，企业的控股、兼并、收购等活动往往在很大程度上受制于政府，要么不允许，要么“拉郎配”，并非完全以提高效率为原则。第二，在地区之间，企业的竞争实际上在一定程度上转化为政府之间的竞争。当企业在竞争中不顺利时，会求助于主管政府，而政府也感到有责任帮助本辖区的企业。这种帮助既可以使所属企业“转危为安”，继续生存发展从而无损甚至能扩大本地政府的政绩，而且由于财政体制上收入按行政隶属关系划分而能直接带来本地财政收入的增加。但如何帮助呢？或者说本地政府如何代替所属企业来同其他政府进行竞争呢？大致可以采取两种手段：（1）帮助改进技术，加强管理，提高所属企业的生产率和促销能力；（2）用行政上的强制措施保护所属企业。一般来说，前者是长远的考虑，但费时间费财力，需要一个过程，而采用政府强制手段更为简单有效。从实际情况来看，一个主管政府所管辖的地域和范围很自然地是它的市场势力范围，于是它就可以据此采取强制措施，如禁止本地原材料输出外地以削弱外地企业的势力，禁止竞争性产品进入本地以增强本地企业的势力等，对本地企业被外地企业兼并、收购或控股等予以限制，等等，这便是人们常说的区域封锁或诸侯经济。比如国务院颁布的《汽车工业产业政策》明确规定，经济型轿车是汽车工业发展的重点，……各类汽车（包括小轿车）都应允许面向国内市场，不应人为规定在某一地方只准某些型号汽车行驶，而不允许另一些型号汽车行驶。但近一个时期，一些地方和城市自行制定政策，用行政办法，限制一些型号轿车的使用，特别是限制一些非本地生产轿车的使用，人为地造成了市场分割和地区保护。可见，这种政府部门之间的竞争已不再是本来意义的经济竞争，因而也就无从产生竞争机制所固有的积极作用。某种意义上它恰恰可归结为一种行政垄断，是旧的经济体制的残余，并在中央与地方分权之后获得了新的发展空间。
需要指出的是，虽然政府在一定时期内可以用行政垄断和地区封锁的办法来维持本地区企业的市场占有率，但显然也只有在短时期内可以这样做。因为它有两个致命的弱点：第一，正因为企业的竞争转化为政府之间的竞争，所以当本地政府保护所属企业时，其它地方的政府同样也会采取相同的手段来保护它们的企业，故依靠地方政府的行政保护，只可能维持本地区有限的市场。因此，虽然改革开放以来，企业的计划控制减少了，对市场交易的依赖增加了，但市场的容量并未有同步扩大。第二，市场被分割了，在本地形成了垄断的局面，企业极容易轻视产品质量与服务，放松经营管理，从而带来资源的损失和浪费。
面对以上的问题，怎么办？我的结论主要是以下两个方面：
第一，要继续深化改革，加快政企分开的进程。
我认为，政企分开包括两层含义，一是指政府和企业分开，这实际上是所有制改革层面的问题，如将国有企业拍卖给个人，这时的企业，其所有权代表不再是政府；二是指政府的行政职能与企业分开，政府只是以生产资料所有者代表的身份同企业发生关系，显然，国有企业的政企分开指的是后一层含义。因为不管在什么国家，政府作为所有者，一定要控制自己所投资的企业都是毫不动摇的事情（在我国的股份制试点中，许多企业实际上“换汤不换药”，政府仍用行政手段控制企业，但同时也出现了政府对一些企业完全放任不管，即“老板不到位”的情况，这同样是不正常的）。当然，控制的方式可以不同，所有者既可以全面控制整个产权，包括收益权、使用权、转让权等等完整的权利，也可以只控制收益权这个最能体现所有者身份的权利。也就是说，产权不仅是某项单一的权利，更是一种结构。完整的产权就是我们通常所说的所有权，而产权是可以分解的，如分成收益权、经营权、转让权等。这种分离也就是产权制度的改革。需要指出的是，政府的行政职能与企业分开，以政府的社会行政管理职能与经济管理职能分开为前提，而政府越是控制收益、经营、转让等完整的产权，政府的行政职能与经济职能就越容易融合在一起，政府对企业的行政干预就越强，因为让政府直接承担企业的生产经营、资产转让等职能时，一方面，由于政府本身行为能力的局限，用行政手段管理企业就是费用最省、最简单易行的办法；另一方面，政府直接经营企业，使政府所经营的每一个企业都在政府的控制之下，彼此之间并不存在市场交易关系，也就失去了利用市场机制的必要性。
第二，将中央与地方的关系法制化、制度化。
要用法律来强化和保证中央的权威，也用法律来规范地方政府的权利。这些年来地方出现了区域封锁和行政垄断，有人认为这是地方政府权力过大的缘故，这种认识是不全面的。在美国、德国、澳大利亚等一些发达国家，州政府的权利同样是很大的，但为什么就没有出现地区封锁呢？说明地方权利大并不必然会导致“诸侯经济”。从我国的实际情况来看，近些年来的确给了地方不少的权利，调动了地方政府管理经济的积极性，这对于一个特大国家来说，总方向是正确的。但之所以在这一过程中出现了各种扭曲行为，一个根本的原因就是给予地方的权利并没有从法律的意义上加以严格规范，一方面行政性的放权与行政性的收权经常交替出现，使地方对自己究竟能在多长时间里行使其权利“心中无底”，产生“有权不用，过期作废”的预期。另一方面地方的短期行为也并不会受到法律意义上的惩处。此外，如前所述，政企不分，企业具有行政隶属关系，并且以此作为划分各级政府财政收入的依据，也是导致地方本位主义的一个重要原因（这里暗含的一个政策建议是：中央与地方的分权改革要与政府同企业的分离程度相适应）。因此，消除区域封锁，建立全国统一的市场体系，仅仅依靠行政手段是不行的。近年来国务院颁布了《关于打破地区间市场封锁的通知》，强调要认真清理、取缔各种关卡等，取得了一些成效，但总的说来仍是治标而不是治本，最根本的措施在于一要取消企业的行政隶属关系，彻底割断企业与政府之间的直接利益关系；二要将给予地方的各种权利用法律形式规范下来，既使地方能充分发挥各自的比较优势，又对自己的权责心中有底，能从一个较长的时期内考虑地方的发展。总之，要建立以法律为基础的稳定的中央与地方的关系，改变目前中央与地方关系随政治经济形势频繁变化的的情况。
注释：
[①]引自中国社会科学院副院长刘吉同志的讲话，见《投资导报》1995年12月14日。
[②]杨灿明：《论中央与地方财政分配关系中的五大问题》，《财贸经济》1994年第10期。