进一步破除城乡分割体制加快农村城市化的探讨，本文主要内容关键词为：城乡论文,体制论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F321 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008—2107（2000）02—0022—05
当我们跨入21世纪的时候，我们必须以更大的热情关注中国的农民、农业与农村经济问题。笔者认为中国新一轮经济结构的调整与优化应主要包括3个大的方面， 一是按照社会主义初级阶段基本经济制度的要求，对所有制结构进一步调整和优化；二是适应国内外市场的变化和知识经济的发展，对产品结构、企业结构、产业结构进行调整与优化；三是按照城市化的要求，对城乡经济结构与区域经济结构进行调整与优化。因此，努力提高中国农村人口的城市化水平，逐步缩小城乡差距，逐步实现农业工业化、农民市民化、农村城市化，也是从根本上强化中国经济持续高速健康发展的市场动力的需要，也是实现经济结构大调整战略的主要内容，也是实现中华民族伟大历史复兴的战略要求。新中国成立以来，障碍城市化的体制障碍主要是传统城乡分离及分割体制的影响。要加快中国城市化，就必须进一步破除传统的城乡分割体制的束缚与影响，为此本文特对此作初步探讨。
一 城乡分割与城乡分离的历史原因
所谓城乡分割体制，是指采取行政手段将城市居民与农村居民的户籍分开封闭固定管理，限制农村居民自由进入城市生活与居住，并对城乡居民在落户、通婚、就业、上学、生活物资供应、公共物品享受、社会保障及医疗等各个方面实行的一种差别待遇的管理体制。在这种体制下，农村居民的经济地位与社会待遇明显低于城市居民，并处于事实上的不平等。因而从本质上讲，这种城乡分割的体制实际是对农村居民的一种差别歧视，是对历史上的城乡差别的一种体制性放大。
我国的城乡分割体制虽然是新中国成立后真正形成，但有其深刻的历史原因，它与中国历史上长期形成和发展的城乡分离、城乡差别有关。城市的出现以及城市居民从农村中分离出来本身是社会分工与经济发展的产物，马克思、恩格斯曾深刻指出：“某一民族的内部分工，首先引起工商业劳动和农业劳动的分离，从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立。”〔1 〕我国的城镇最早是在原始社会末期和由原始社会末期向奴隶社会过渡时期产生的，据历史文献记载，大禹的父亲鲧是最早筑城的人。原始城镇产生的物质基础，一是因为农业生产力的进步以及农产品剩余产品增多为城镇居民从农村中分离出来提供了可能；二是手工业的分离与商业的产生这两次大的社会分工的出现，为城镇形成提供了现实条件。与农业生产的分散性不同，手工业生产要求生产加工场所适当集中，而商品交换也要求有交通方便、人流物流集中、较为固定的交易场所。这样，城镇就产生了，除了奴隶主贵族及统治者外，最先进入城镇的居民便是从农业劳动中独立而分离出来的手工业者及商人。
但必须看到，城镇的产生与私有制、阶级、国家的形成也是互相渗透的。城市一经产生便成为奴隶主阶级加强其政治统治的中心，成为其聚敛财富、强化剥削的据点，成为其奢侈享乐的场所。因此城市一产生便深深打上了阶级烙印，在漫长的奴隶社会与封建社会，城市也往往成为奴隶主之间、封建统治者之间争夺剥削权利和地盘的焦点。连绵不断的战争，也使许多城市扮演了军事中心的角色。而历次农民起义都把攻打和占领城市作为主要内容。在广大起义农民的心目中，要改变自己的命运，就必须攻占城市。而历代奴隶主阶级、封建地主阶级为了镇压人民的反抗也千方百计在城市强化各种国家机器，城镇聚集着统治阶级最重要的上层建筑，如政府机关、军队、监狱、宗教机构等等，各种大大小小的城市实质上都是统治阶级盘剥和控制广大农民或农奴的中心与据点，历代统治者（包括奴隶主或封建主）都是通过各类大小城市来控制和剥削广大农村，并采取劳役地租、实物地租、货币地租、贡税及其他形式剥削农民（农奴）创造的剩余产品及财富。因而在奴隶社会与封建社会，城市的繁荣是完全建立在广大农村经济凋零的基础上的，城市和农村的差别越来越大，城乡对立也越来越尖锐，这也是传统的分工的局限使阶级对立也明显地反映到城乡差别中来，正如马克思、恩格斯论述的：“城乡之间的对立只有在私有制的范围内才能存在。这种对立鲜明地反映出个人屈从于分工、屈从于他被迫从事的某种活动，这种屈从现象把一部分人变为受局限的城市动物，把另一部分人变为受局限的乡村动物，并且每天都不断产生他们利益之间的对立。”马克思、恩格斯的这一论断充分揭示了在私有制为基础的阶级社会中，城市的发展延伸和巩固了旧的不合理分工，从而形成了城乡对立、城乡分离。这是因为城市的发展过程受到了奴隶主和封建统治者的严密控制，城乡对立、城乡分离、城乡差别本质上是阶级对立、阶级差别。
从中国近代城市的发展来看，旧的城乡对立、城乡分离与城乡差别状况更为严重。鸦片战争后，西方帝国主义国家侵入，中国变为半殖民地半封建社会。帝国主义侵入中国首先把全国的沿海、沿边、沿江开埠城市变为他们掠夺、剥削、压迫中国人民的中心和据点，进而又一步步向内陆城市和城镇渗透，帝国主义与官僚资本、地主阶级紧密结合，把魔爪伸向广大农村，千方百计地榨取中国劳动者特别是广大农民的血汗，同时又把城市变成骄奢享乐的场所，城市的经济与文化畸形发展，西方腐朽的文化生活方式成为毒害中国人心灵的新的精神鸦片。因此，中国近代城市的发展进一步加剧了城乡分离与城乡对立，这种历史状况不能不影响到后来城市的发展。
二 城乡分割的体制原因
新中国成立后，在计划经济体制的建立、形成和实施过程中，也逐步形成了城乡分割的体制。新中国成立初期国家对城乡居民之间的互相往来和自由迁徙尚无限制，农村居民进入城市经商、务工均比较自由，在城镇落户、结婚、安家也较为方便。在这种农村居民享有较充分的迁入城市的权利的情况下，农村人口城市化的进程也较自然，城镇人口随着国民经济的恢复也不断增加。在党的七届二中全会关于“将消费城市变成生产城市”的方针指引下，城市数量有所增加，到1952年全国建制市由1949年的134个增至160个。当时相当多的农民向城市的迁移也较好地满足了城市经济建设对劳动力的需求，有力地促进了城市建设的发展。
但是，随着越来越多的农民无节制地迁入城市，也产生和带来了一系列的负面影响，其一是大量农民迁移到城市，使一大批青壮年农业劳动力脱离了农业，直接影响了农业生产，而建国初期的低生产力水平的农业生产正亟待恢复和发展，尤其需要青壮劳动力；其二是农民无限制的进城加剧了城市的就业压力，而当时因百废待兴，城市的失业问题十分突出；其三是大量农民进城对城市的粮食、肉食、蔬菜、煤炭等生活资料供应以及住房供给带来了沉重的负担；其四是大量农民进入城市加剧了城市基础建设短缺的矛盾，也给城市管理带来了许多新的麻烦。基于这种情况，政府在50年代初就试图对农民迁移至城市进行限制，政务院于1952年就发出了《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，号召各级政府劝说和引导农民不要盲目迁移到城市。
从1953年起我国在顺利渡过国民经济恢复时期后开始实施第一个五年计划，鉴于当时因城镇人口的增多使吃、穿、用的一些主要商品供应越来越紧张，为缓解供应短缺的状况，国家决定从1953年底起对粮食实行统购、统销，对城市居民的粮食实行分月按人定量供应的政策。紧接着又对食油、棉布实行按人定量供应的办法，城乡居民在国家计划物资供应方面开始出现差别待遇，即城里人能享受优价的定量物资供应，农村居民不能享受。城乡差别的明显以及城市经济建设的加快，进一步吸引了各地农民自发进城。在这种情况下，为了保证农业合作化运动的顺利进行，为了促进农业生产能顺利完成“一五”计划确定的年度指标和保持农村经济稳定发展，1957年中共中央国务院再次制定和颁布了《关于制止农村人口盲目外流的指示》，作出了更严格限制农民进城的一系列具体措施，如严格禁止企业单位从农村招工，在城市建立收容站，把流入城市而到处找工作的农民强行集中起来并遣送回原籍。这些举措是一定历史条件下的产物，有一定的必要性和合理性。但是这一系列措施在一定程度上使城乡居民在生活空间上分隔开来，在扩大城市居民优越感的同时，也在一定程度上伤害了农民的感情。
城乡分割体制最终形成于1958年，同年国务院颁布的《中华人民共和国户口登记条例》便是这种体制形成的标志。在这个重要的行政性法规文件中明确将城乡居民分为“农业户口”与“非农业户口”两种不同的户籍，文件规定“农业户籍”的居民要想迁入城市，首先必须获得城市政府主管部门的批准。这个重要文件在全国各地实施后就形成了极为严格的控制农村人口流动和农民迁入城市的户籍管理制度，这也是中国近代以来第一个严格限制农民在城乡之间自由流动的制度。通过这种严格的户籍制度，国家把城乡之间的人口迁移、户籍变动直接纳入政府计划的控制之下，这也是高度集中的计划经济体制的内在要求。这样以新颁布的户籍管理制度为核心形成了一种城乡分割体制。其后在这个基本制度下又派生出一系列与之配套的基本生活资料供应制度、就业制度、医疗保健和福利保障制度等。通过这一系列制度规定只有具有城市合法户口的居民才享有在城市参加招工、招干的权利，才能获得国家统一配给低价供应的基本生活资料，才具有享受各种医疗保健福利等待遇的权利。
城乡分割体制的形成是由一系列原因造成的，也是一定历史条件的产物，对这种体制应当客观地、历史地、辩证地分析。在我国整个经济体制以前苏联模式为榜样的50年代，实行城乡分割体制也是计划经济必不可少的有机组成部分，后来又在以阶级斗争为纲的历次政治运动中进一步强化了这种体制。这种体制的实行可以使政府在城市经济陷入困境时及时向农村扩散城市人口，如50年代中期农村人口向城市的盲目流动很快得到制止。60年代初3年经济困难时期，我国市场供求严重失调， 城市居民食品供应全面紧张和匮乏，为了缓解市场供应危机，短期内国家使2 600多万城市人口返回农村， 从而较快地解决了市场需求方面的问题，大大缓解了城市居民基本食品与副食品的供应压力，加快了当时市场局势的好转，毛泽东主席后来高兴地说：“两千万人呼之即来，挥之即去。”“文化大革命”期间，在国家组织、发动、安排下，全国约3 000多万的城市人口迁往农村。 这样大规模的人口迁移也是这种城乡分割体制造成的，当然还有更复杂的政治原因、历史原因。
三 城乡分割体制的历史局限性及弊端
经过几十年的运转，城乡分割、分离的体制的消极功能不断积累和扩大，特别是与世界范围内的工业化、城市化潮流背道而驰，其弊端越来越明显。
1.加剧了城乡差别和城乡居民的不平等。城乡分离的户籍制度为基础的城乡分割体制其最大的弊端是将全国人口区分为“农业人口”与“非农业人口”，将城乡居民划分为就业、物资供应、医疗保健等待遇及权利不同的社会集团，实际上使城市人口成了享有一定特权和优惠的“一等公民”，农村户籍人口成为“二等公民”。在这种体制下城乡居民不仅仅是现实的待遇不公平，而重要的是发展机遇不平等，如国家招工、录干的机会等等，均为城里人所垄断。在这种体制下，乡里人要改变户籍变为城里人的途径主要是读书考上中专或大学、参军当官转业或是找一个城里人结婚成家。但如果城里人与乡里人结婚时女方是农村户籍，则所生子女只能继续其农村户籍，而无法取得城市户口。如果农村男居民因各种机会进城工作并取得城市户口后，其家属及子女是不能随其迁入城市并取得城市户籍的，只能留在农村，这样的家庭称为“半边户”。总之这种城乡分割的体制使城乡居民在身份、地位、权力、利益上亟不平等，使城乡居民在生活物资供应、受教育、就业、结婚成家等存在严重的机会差别，也造成城乡居民在生存权益与发展权益上的巨大空间差别。
更为严重的是在传统的城乡分割体制下，还把农村作为对居民实施政治地位差别的场所。在“阶级斗争为纲”的历次政治运动中，将所谓犯了政治错误的城市居民和清理出无产阶级队伍的城里人统统下放农村，甚至株连到家属子女也一并下乡。将城市户口降为农村户口，改吃国家商品粮为吃农业粮，这对当时的城市居民是仅次于判刑的一种惩罚。在以阶级斗争为纲的严峻日子里，不少城市居民整天提心吊胆的就是怕强制下迁农村变为农业户口。这种做法既伤害了广大农民的感情，又进一步扩大了城乡居民在政治上的差别，加剧了城乡之间不平等。
2.严重地阻碍了城市化进程。传统的城乡分割体制不仅加剧了城乡居民之间的不平等，同时那种互相分离城乡居民的户籍制度也等于在城市与农村之间筑起了一道鸿沟，严重阻碍着我国城市化进程。在传统的户籍制度下城市居民等于是由国家实行供给制“包养”，每增加一名城市户口就会相应多加大政府的财政负担；城市的企事业单位通行的都是单位办社会的“小而全”体制，要管每个职工的生老病死、吃喝拉撒，每增加一个职工需要一笔不小的投资，据80年代初的统计，城市每增加一个职工仅福利设施费就要5 000多元，职工的福利设施投入占全部投资1／3多。
由于我国财力长期较为困难，加之从第一个五年计划开始实施的工业化的原始积累主要由农业和农民创造的剩余价值提供，即通过工农业产品“剪刀差”的交换价格来转移农民创造的收入。在这种情况下政府必然也尽可能把农村剩余劳动力阻滞和限制在农村，甚至还把农村作为排放城市过剩人口的“积水坑”，使农村人口的城市化严重受阻。事实上，从50年代初到80年代初，我国城乡人口结构比例并没有随工农产业产值结构比例的变化而变化，相反一直相对凝固在一个较固定的比例上，如50年代初我国的工业产值与农业产值的比例是3∶7，80年代末工业产值与农业产值的比例是7∶3，而同期全国城乡人口的比例一直保持在2∶8的格局上，到90年代初我国城市化水平不仅大幅度落后于世界平均水平，也比同等收入国家的平均水平低7个百分点。从50年代末期到70 年代中期，中国持续不断的政治运动进一步强化了城乡分割分离的体制，也使这一时期的城乡人口的隔离现象最为严重，从1958到1975年的城镇新增人口中自然增长比重高达77.3%，机械增长仅为22.7%，其中从1966年到1970年这段“文革高峰”时期全国城镇人口机械增长是负值，这一时期除了一大批城镇知青上山下乡外，还有一大批城镇居民因政治运动冲击而被遣送下农村，因而形成了特殊时期城镇人口机械增长是负值。
从20世纪50年代到70年代正是世界范围内城市化的一个高速增长期，与此相反在中国正是城乡分割体制的形成与发展和成熟期，在这一体制的制约下不但大量农村过剩劳动力难以进入城市，而且连城镇人口也强行向农村排放，从而使我国城市化进程严重受阻，“文革”浩劫期间甚至在一定范围内掀起了以清退城镇工商户为主的“刮台风”活动，不少中小城市更名为镇，一大批农村小城镇则撤销建制作为人民公社的一部分，从而使我国的城市化水平受到了极大的限制。
3.严重影响了农业生产的发展和农村经济的升级。城乡分离分割的体制不仅阻碍了城市化及城市经济的发展，也制约了农业生产及农村经济的发展，一方面由于农村过剩劳动力因受体制影响不能及时向城镇转移，只能滞留在农村，有限的耕地资源使过度密集的农业劳动力的生产效率难以有效提高，从而使农村低水平的传统的自给自足的生产方式长期延续；另一方面是在城乡分离分割的体制下，农村过剩劳动力的转移途径及致富门路受到限制，城镇的许多适合农民工作的就业岗位都向农村居民亮起了红灯，同时农民进镇务工经商的生活物资供应等基本条件没有保障，更加大了农民进城的困难。在这种情况下，农民要想进入城镇从非农产业中扩大现金收入渠道就十分困难，难以真正做到以工补农、以商补农，使农业生产技术的改造与升级缺乏必要的资金投入，也使改善和提高自身生活水平的欲望因缺乏必要的需求条件而难以实现。此外，既使一些农民想方设法进入了城市，但因户籍制度的限制无法取得合法身份，无法变成长期居住和有相对稳定职业的“城里人”，也不可能愿意放弃农村土地的承包经营权，这样就造成了离农人口的“两栖化”，人在城里，心挂两头，既无力耕种好承包土地，又舍不得转让他人耕耘与经营，易造成耕作粗放或撂荒，80年代中期与90年代初期国内有些地区的农村土地出现了严重的撂荒现象，这些地区多是农村劳动力大量流动外去务工经商的地区。再次是以户籍制度为根基的城乡分隔体制使农业生产领域释放的过剩劳动力和其他生产要素，难于自由地在空间上向城市流动和聚集，造成乡镇企业布局在空间上过于分散，避不可免出现大量的低水平简单重复项目，形成资源和设施利用率低、环境污染严重、同构性产品竞争力弱、乡镇企业实际效益低的状况。近两年来各地乡镇企业普遍发展后劲不足并出现了滑坡的问题。
基于上述几个方面的影响，农业劳动生产率以及农产品商品率都不能有效地提高，农民的现金收入也不能随着工业生产的发展而相应增长，而广大农民为国家工业化所提供的巨大的价格转移积累也无法得到等值的补偿，这样城乡居民的收入差别也呈现一种扩大的趋势，如1984年城乡居民收入差距为1.72∶1，1993年则扩大到2.6∶1。 农民因现金收入不足也难以提高其消费的市场化、商品化水平，从而使整个农村经济的商品化水平也难以有效上升。目前中国市场启而难动，整个经济发展面临通货紧缩的压力，一个十分重要的原因是广大农民因现金收入增长滞缓而导致整个农村经济有效需求严重不足而出现的。
4.加剧了户籍管理中的不正之风及腐败的蔓延。城乡分割的管理体制使农村居民迁入城市要经过一系列严格的审批，任何一道审批环节不签字同意、盖章，居民就无法办理入迁城市的户籍。在这种分割的体制下，既使是城市之间的居民横向流动迁去迁入也很麻烦，尤其从小城市迁入中等城市、中等城市迁入大城市更是困难重重。在这种体制下，农民要想从农村迁入城市，小城市的居民要想迁入大中城市，异地分居的“牛郎织女”要想调入一城一地，只能千方百计向握有掌管城市居民落户权的各个行政管理部门及其实权人物打通关系，或者以种种办法弄到迁入城市的各类证明。在办理这类政务缺乏“透明度”和有效的监督机制下，往往易出现幕后的非正常的“黑箱”交易和种种贿赂权力的“寻租”活动，如“文革”中在办理下乡知青、下乡居民的返城户籍中就出现过一些腐败案例，曾引起毛泽东同志的高度重视。这一问题的出现除了监督不力外，更重要的还是这种城乡分割体制本身存在的体制惰性及体制漏洞。
5.严重地阻碍了社会分工的发展与产业升级。近代旧中国未经历过工业革命的洗礼，使我国城乡社会分工水平低，特别是广大农村长期超稳定的自然经济运行，自然分工的比重大，在相当地区农村长期维系“男耕女织、以织助耕”的格局，因此为了打破这种传统的格局应当加快和扩大农村劳动力在城乡之间不同产业中的流动，以提高社会分工的水平，特别是一般分工与特殊分工的水平；而分工的发展又可保证劳动力在一二三次产业中有序转移，以此推动产业升级。
但是，城乡分割的体制却强制性地把农村劳动力固定在农村，既无法使农村剩余劳动力及时转移到非农产业中，也使城市某些产业吸纳农村剩余劳动力的需求受到限制。这样既不利于城市各个产业社会化分工的发展，也严重阻滞了农村社会分工的发展，越来越多的农村劳动力年复一年被束缚在有限的耕地资源上，造成分工受阻，农业劳动生产率也不能有效提高。目前我国仍是世界上农业劳动力数量最多及农业劳动力比重最高的国家，同时也是农业劳动生产率最低的国家之一。
四 加快城乡分割体制的改革，积极实施农村人口非农化的战略
笔者认为我国当前城市化水平远低于世界平均水平的原因除了生产力落后以外，制度安排落后更是一个十分重要的原因。因此加快我国农村城市化的关键是在大力发展生产力的同时，进一步改革现行不合理体制，彻底打破传统的城乡分割体制在各个方面的束缚，形成有利于农村城市化、农村人口非农化的制度安排与制度环境。
1.加快户籍制度的改革，消除农民进入小城镇的种种行政限制。目前农民进入小城镇务工经商的土地流转制度、户籍制度，以及小城镇建设中的融资问题、财政税收问题、行政管理体制与社会保障制度等等问题，尚缺乏明确的统一的权威的规定，基本是各地政府自己变通掌握，这种状况易出现进入规则不透明、随意提高农民进入城镇成本、实际阻碍城市化的现象。而其中的核心问题是户籍制度的改革，因此我认为为了加快城市化除了大中城市外，县级市镇以及县以下农村小城镇的户籍制度应彻底放开，取消阻碍农民进入城镇落户的种种行政限制与准行政限制，农民进入小城镇务工、办厂、经商、投资、开发房地产等只与当地有关部门按公开、公平、公正的原则办理具体手续，并直接落户。从我所调查的一些小城镇来看，目前小城镇的有城市户籍的居民已实际没有任何原计划经济体制时的物资供应、福利保障、医疗保健等方面的“特权”了，在粮油食品、蔬菜、燃料供应等方面完全市场化了，在参军、就业、入学等方面的机会也没有特殊的照顾了。在这种情况下完全放开小城镇的户籍是完全可行的。农民只要在城镇居住一段时间，或有较固定的工作，或有一定的资产，就应办理户籍登记。
2.以县城扩容为重点使重点小城镇成为农村人口非农化枢纽。中国农村的城市化以及农村人口的非农化过程中要防止简单地撤县建市、撤乡建镇的行政办法，这种盲目追求城镇数量而忽视城市化的实质内容会使我国城市化陷入某种误区。1980～1996年我国有441个县撤县建市， 近万个乡改为镇，但不少市与镇，只是行政区划的易名，而并非是真正的城市升级。因此从21世纪一开始，我国就应把县城所在重点小城镇扩容作为加快我国农村城市化和农村人口非农化的先导与示范工程，这是因为县城作为一县的政治经济文化中心，本身已聚集了高密度的生产要素，路、电、水、通讯等公用设施建设有一定基础，文化教育卫生事业单位相对集中，居民文化素质也高于农村，对本县域内的农民具有较大吸引力，在此基础上扩容比另建新镇收效快、成本低，可收到事半功倍的效果。除个别县城因条件所限难以扩容外，建议各地在适当发展大中城市同时，要把农村人口的非农化和城市化重点放在县城所在地小城镇的扩容上，并作为“十五”计划与长期规划的内容，如果五年内每个县城关镇扩容能吸纳3万至5万农民， 仅此一举全国城市化比重就可提高3到5个百分点。县城关镇扩容的最终目标是使县城关缜的城镇人口、 非农产业、第三产业比重达到一定规模时升格为市，真正成为实质意义上的撤镇建市，改变过去那种盲目的只追求形式上的“撤县建市”。此外，在县城所在小城镇扩容的同时，在一个县范围内应再选择一个或若干重点小城镇进行扩容，在优化小城镇基础建设和完善各种服务功能的同时，加快近地农民进入小城镇的步伐。由于东、中、西部地区人口密度及生产力水平和社会经济发展水平的差异，重点小城镇的数量是不一的，不能盲目照套、照搬，如珠江三角洲的中山、顺德等地，农村许多小城镇已经完成了城市化过程，而西部地区的许多县城仍处于小城镇的初级形态。
3.进一步调整所有制结构，小城镇的经济活动依法完全放开。加快城市化和农村人口的非农化应与所有制结构的调整有机结合起来，以便充分发挥各种所有制经济主体在城镇建设与发展中的积极作用。从我国经济的空间布局来看，县城及农村小城镇不是“抓大”的支点，而是“放小”的空间。除了少数油田、金矿等特种矿业外，除了路、水、电、气、通讯等重要基础设施与重要公共物品经营外，国有经济没有任何必要在小城镇这个层次从事直接经营活动，原来已参与到小城镇经营而效益又不理想的国有经济应果断退出或调整其实现形式。除了极特殊的领域或国家产业政策禁止或限制的行业外，各种形式的集体经济、个体经济、私营经济在小城镇的经济行为只要依法登记、照章纳税即可，再无须不必要的审批与国家干预。从整个社会主义初级阶段来看，如果中国农村小城镇真正成为集体经济、个体经济、私营经济、混合经济大显身手的“乐土”，成为培植农村富裕阶层（抑或中产阶层）的“天下”，则大量民间投资与生产要素在小城镇的聚集必将大大加快中国农村城市化与农村人口的非农化过程。
4.采取得力措施，提高乡镇企业及农村民营企业在农村重点小城镇的集聚度。农村城镇化过程必须与农村产业结构空间布局调整有机结合起来。农村的城镇化不只是农村人口向城镇集中的问题，更是农村小城镇产业升级、市场创新与整体经济功能不断优化与城市化的问题，离开了后者，农村人口的非农化没有实际意义。因此要下决心改变我国农村乡镇企业布局散、规模小、结构乱、效益低的局面，采取规划、引导与利益诱导相结合，鼓励农村乡镇企业与民营企业向重点小城镇集中，如大中城市郊区城乡结合部地带的小城镇，各个县城关镇及县内若干个重点小城镇。要改变传统的按基层行政区划抓乡镇企业的管理体制，而应按经济区域协调发展与产业行业协调发展的原则去管理乡镇企业，不求乡镇企业处处上马，只求乡镇企业空间集中重点突破，这也是从根本上抑制我国乡镇企业发展中的命令主义瞎指挥以及虚报、浮夸、造假、作弊等不良风气的重要途径。
乡镇企业及农村民营企业在重点小城镇的集中，不能只是数量上的相加，更应是质量上的革命。提高乡镇企业与农村民营企业在空间上的聚集度，有利于按专业化协作原则，发展和扩散与大中城市工业相配套的零部配件及半成品的生产、有利于集中吸收大中城市先进科技文化的辐射与高位势经济能量的扩散，也有利于促进城乡之间的物质、信息、能量的相互转换，便于加快小城镇市场体系的完善及第三产业的发展，真正使农村小城镇在经济上“强身健体”，这样也使小城镇创造更多的就业空间与就业机会，不断增大吸纳农村剩余劳动力的能力，为真正加快农村人口非农化创造良好的动力条件。
5.从实际出发变通解决进镇农民的原有承包地的经营权的问题。中国农民非农化进入城镇的最大忧虑是离土离乡可能遇到的经济风险。由于城镇的土地都是国有的，小城镇规划区内的土地收益都应上交国家。农民进入城镇必然要交付一定成本包括国有土地的使用费，同时原有承包土地及宅基地的使用权可能失去，在这种情况下一旦在进入城镇经营中出现亏空或发生一定经营风险时，就缺乏农村中最直接最常用的化解经营风险和抵御经济波动的土地资源，必然使农民进入城镇有后顾之忧，尤其是那些经济收入并不宽裕和稳定的农民更耽心进入城镇后遇到这种困难的局面。
因此从我国目前农民收入水平较低的实际出发，对于城市化过程中进入城镇落户的农民原有的承包地及宅基地的经营权不应强制性一律规定其退出和交还集体经济，应从各地实际出发采取适当变通的办法，有的可实行限定时期保留经营权，有的应允许其自主选择转让土地经营权的形式，总之进入城镇农民原有土地经营权是否转让，应尊重其自愿选择。而政府则应当引导和鼓励的是使离土离乡落户城镇的农民改变传统观念，采取符合农业产业化方向的土地经营权转让方式，使土地经营权向种植养殖加工专业能手集中，以便形成一定经营规模，实行集约经营，提高土地资源的利用效率与产出效益，使农村土地资源的经营真正实现减劳增产、减员增效。
〔收稿日期〕1999—12—01
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