PPP项目财政支撑政策研究
◎郭滨
摘要： PPP项目作为政府与社会资本对接的一种特殊项目形式，近几年得到了长足发展。本文基于财政风险理论对PPP项目存在的主要财政风险进行分析，提出财政支撑政策，旨在最大程度防控财政风险，确保PPP项目在公共服务领域发挥出更大作用。
关键词： PPP项目；财政风险；财政支撑政策；政府信用
作为公共服务供给机制的重要创新，PPP项目模式有效实现了政府与社会资本的对接。经过四年多的发展，PPP项目模式在我国已经日益成熟。财政部PPP中心的统计数据显示，2018年第一季度入库的PPP项目超过了7000个，总投资达到11.5万亿元。政府在PPP项目运营过程中，受内外部多方因素的影响出现了一定的财政风险，如果风险得不到控制和解决，则会影响到PPP项目的正常运营。因此，探索PPP项目运营中的财政问题，制定相关的财政支撑政策，成为一项有重大研究意义的创新课题。
存在的主要财政风险
PPP项目财政风险分为内部风险和外部风险两类。内部风险主要来源于相关法律体系不完善、缺少科学的项目决策、项目实施不规范、项目监督不到位和财政管理人员的相关专业知识欠缺等。外部风险主要来自市场波动、自然灾害、政治变化和技术革新等偶然性因素。PPP项目外部风险的规避难度大，但可以通过风险分担等相关措施，把这种偶然性风险带来的损失降到最低。
1.部分承诺不兑现
从市场回报率看，PPP项目的整体盈利性较低，对于社会资本吸引力不够大。在这种情况下，一些地方政府为了吸引社会优质资本参与项目，会采取项目回报率承诺的方式，用政府信用为PPP项目进行融资担保。尽管这种做法符合市场发展规律，在一定程度上能促进PPP项目的发展，但会产生较大的财政风险。根据《担保法》的相关规定，国家机关不能作为保证人，除非得到国务院的批准。根据国家发改委、财政部关于PPP项目的工作通知，也明令禁止地方政府通过承诺实现变相融资。如国家发改委于2017年发布的《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，明确禁止地方政府将承诺最低收益的条款列入合同。因此，从法律及政策角度看，政府要跟合同方共同承担市场风险，这种回报率承诺并不符合相关规定。
选择2012年1月—2017年1月西安市中心医院收治的78例大叶性肺炎患儿，随机将其分为各39例的观察组和对照组。本研究通过西安市中心医院伦理委员会批准实施，所有入组患儿均由监护人签署了知情同意书。两组患儿年龄、性别构成比、体质量指数（BMI）、C‐反应蛋白（CRP）等均无统计学差异，具有临床可比性，见表1。
相对于项目回报率承诺来说，政府对合同方给出的项目开发量承诺则是被法律和政策允许的，政府可以通过激励措施保障社会资本的合理收益。如财政部于2015年印发的《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，指出了政府激励手段的重要性。项目开发量承诺并不属于融资担保，更多是一种激励措施。在PPP项目的合同中，项目开发量是按照事先测算确定的，这是社会资本获取合理回报率的一个根本保证。但是地方政府为了提高项目对社会优质资本的吸引力，在实际操作过程中通常会给予项目开发量承诺，即设立项目开发的最低量。这种承诺从表面上看能够增加对社会资本的激励，但也会明显提高财政风险。因为PPP项目开发量不能达标时，地方政府依然要承担兑现责任，财政压力急剧加大，有可能影响到社会经济的整体运行。
2.适用范围过大
一些地方政府在推行PPP项目过程中，通过多条途径进行融资，以便开拓更多的社会资本，但是融资结构不规范造成了较大的财政风险。一是政府的自有资金不足。按照国家对投资的相关政策规定，自有资金要在固定资产投资中占据一定比例，而且这些资金必须是非债务性的。但是有一些PPP项目却存在政府自有资金不足的问题，为了进行更大的融资，部分地方政府通过“以债代股”的违规模式，破坏了科学的融资结构，使得财政资金的杠杆率不断提升，增加了财政危机。二是项目贷款的发放存在违规现象。金融机构作为参与方之一，通常以贷款的方式为PPP项目方提供资金，而项目方则通过经营权质押、产权质押等方式从金融机构获取部分贷款，同时由自身控制金融风险。此时一些地方政府为了达到控制资金的目的，通常会向金融机构进行违规担保，以增强金融机构的参与积极性，通过政府信用提高金融机构出资的信心。但是违规发放项目贷款可能会造成PPP项目产生较多的潜在风险，如果碰上金融政策收紧，PPP项目有可能出现资金链断裂的情况。三是PPP项目证券化。在市场经济中，证券化是再融资的一条主要渠道，有利于资产流动性的提升。国家允许PPP项目进行证券化，还款来源是预算中的财政补贴。而从实际情况来看，社会资本一般是施工类企业，主要优势在建筑领域，对于PPP项目运营缺少经验，这会影响项目现金流的可持续性与稳定性，由此产生现金流问题，导致PPP项目证券化产品的质量不高，一旦各投资方变现退出，则会出现现金流缺口，造成巨大的财政风险。
3.超出公共预算比例
②论证范围的确定是整个水资源论证中的关键一步，节水增粮行动项目取水的特点是分散式井群开采，论证范围确定应考虑项目所在水文地质单元、项目开采的目标含水层、计算可开采量及取水可能的影响范围。
PPP项目的经营时限通常都在十年以上，根据相关规定，地方政府推行的PPP项目在公共预算比例中应低于10%，但实际上有个别PPP项目超出了这一比例。一是直接超出比例。对于基础设施建设项目，由于固定投资比较高，地方政府急于拉动社会经济发展，未经上级政府批准私自扩大PPP项目在公共预算中的比例，使得财政风险进一步加大。二是间接超出比例。地方政府在PPP项目的财政承受能力论证过程中，有意隐瞒财政支出能力，导致项目报告测算错误。如没有对政府的配套投入、股权投资和财政补贴等进行完全统计，没有对已实施的PPP项目情况进行完全汇总等。在这种情况下，PPP项目会间接超出公共预算比例，而且隐蔽性较强，一旦发生意外情况会产生更大的财政风险，影响到地方财政在其他社会经济领域的作用发挥。
4.绩效考核指标设置不科学
在PPP项目推行过程中，绩效考核是一个关键环节，决定了地方政府履行支付责任的考量标准。绩效考核面临的问题有三：一是考核方法比较单一。在当前常用的PPP项目考核方法中，一般是按照合同约定进行考核，直接对项目成果按照考核标准打分，政府根据打分情况支付款项。这种考核方法统一性较强，但是缺少专门指标，容易出现不科学的考核结果。二是考核重心出现偏移。各利益方在PPP项目绩效考核中没有深入理解相关功能，将项目建设期与运营期人为分离，设置建设指标和运营指标，且在很多情况下建设指标容易被忽略，主要以运营指标为准，使得资本实际投入难以列入考核方案，导致考核重心出现偏移。三是考核体系不健全。在PPP项目的绩效考核中，获取经济指标比较容易，而且这类指标易于量化，因此经济指标在绩效考核中使用最多。但PPP项目属于公共服务产品，应体现出社会职能的公益性，如果经济指标过多，则不能全面反映PPP项目的整体效应。绩效考核体系不健全、不科学将影响到地方政府支付责任的履行，由此引发一定的财政风险。
5.融资结构不规范
按照相关规定，PPP项目的适用范围集中在交通运输、能源开发以及市政工程等公共服务领域。政府引入PPP项目模式是为了缓解财政方面的压力，通过社会资本的协助使公共服务水平得到提升，并实现政府职能的转变。但是一些地方政府为了吸引社会资本，拉动地方经济增长，将公共服务范围之外的一些项目披上PPP项目外衣，无形中扩大了PPP项目的适用范围。从社会资本角度来看，违规扩大PPP项目的适用范围，可能会带来短期较高的收益，但从长期发展看，存在损失前期投入的巨大风险。因为每一个PPP项目都会进入国家财政部的项目库，若在日后被查出违规情况，这些违规商业项目则会被移出项目库，不再享受财政预算方面的支持。从地方政府角度来看，也会面临着被社会资本要求履行责任的风险，造成政府信用下降，影响到其他合规的PPP项目的申报与运行。
环似青带 于怀/摄
PPP项目的财政支撑政策
1.确定政府财政承受能力测试的政策
当地方政府根据相关政策确定财政承受能力之后，对于符合财政承受能力的PPP项目须进一步明确财政支出责任，形成合理的财政预算管理方案。2016年国家发改委、财政部共同印发《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》，明确指出政府对PPP项目的财政补贴要适度，必须要符合财政预算管理方案。为了使PPP项目的财政风险得到严格控制，地方政府应根据政策要求建立财政支付台账，确保财政支付可以控制，并且要将财政支付义务纳入到政府财务报告中。同时还要构建科学合理的绩效考核机制，从PPP项目建设到运营都需要进行全生命周期考核，得出的考核结果要及时公开。此外，地方政府还应实施财政预算监管政策。2017年，财政部推出《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，明确指出要强化地方政府财政预算的监管工作，使政府购买公共服务得到进一步规范，及时防范财政与金融风险。这就需要地方政府确立财政部门对预算的监管职责，设立专门的监管机构与人员，使PPP项目财政风险得到有效防范。同时还要推动监督问责机制的常态化，不断提高监管机构与工作人员的责任心。
对一级评估指标权重集进行一致性检验，可以得到最大特征值λmax=4.059。计算CI为0.0197，查表得当n=4时，RI=0.96，可计算得到随机一致性比率CR为0.021＜0.1，认为判断矩阵的一致性可以接受[4]。
2.实施财政预算管理与监管的政策
财政部2015年印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确指出，各地政府要有序推进PPP项目的实施，确保政府履行项目合同的义务，使财政风险得到有效防范与控制。在确定政府财政承受能力政策的支撑下，各地政府应结合PPP项目的财政支出特性、财政风险的发生概率、财政风险可能发生的源头等多方面因素，对自身的财政支出责任进行综合测算，更加准确地掌握自身的财政承受能力，包括风险分担能力、项目补贴能力以及股权投资能力等，由此得出当前财政承受能力是否符合PPP项目的结论。如果结论“符合”，则可以将PPP项目纳入财政预算；如果结论“不符合”，则需要重新考量或中止项目。
3.配合PPP项目发展的财税政策
为了使PPP项目的财政风险得到更好防控，建议国家推出配合PPP项目发展的财税政策。一是对中央政府与地方政府的税收进行合理划分，以双方财力整体稳定为前提，通过政策确定共享税的分享比例，还可以适当增加地方政府专项税的税收种类，形成中央与地方税收的合理划分格局。二是贯彻落实“营改增”政策，巩固当前的改革成果。在PPP项目投资中，政府自有资金主要依靠征税进行筹集，但是过量征税或重复征税会影响到社会经济的整体发展。社会资本相对来说比较富余，在公共服务领域引入更多的社会优质资本，在一定程度上可以降低政府的税收压力。PPP项目的整体盈利率并不高，所以社会资本一般不会有大量资金主动投入，容易产生政府投入与社会资本投入之间的矛盾。通过“营改增”税率的优化，使税率结构得到合理设置，能够更好地避免过量征税与重复征税现象的产生。三是不断完善PPP项目税收方面的优惠政策。为提高社会资本参与项目的积极性，可以通过税收优惠政策的合理制定给予社会资本更多的信心。从当前情况来看，我国已经推出PPP项目方面的税收优惠政策，包括公路、码头等基础设施建设，参与方都能在一定程度上减免企业所得税。但整体来看，税收优惠政策覆盖范围依然不广，还需要进一步完善。
4.推动政府信用体系更好发展的政策
政府信用体系在PPP项目模式中发挥重要的作用，国家应出台相关政策推动政府信用体系的发展，使社会资本坚定参与项目的信心。一是构建完善的政府信用监督机制，从内部进行全面监督，包括上下级政府监督、纪委对财政管理部门监督等。如果发现地方政府发生失信行为，可以启动问责机制进行相关责任的追究。二是完善政府失信行为惩戒制度。当地方政府有失信行为发生，上级政府要查明地方政府由于失信行为所造成的后果，责令地方政府对失信原因进行书面说明，并制定相关的整改方案，在必要情况下追究法律责任。三是构建追偿制度。当社会资本已经履约，而地方政府却不能及时支付相关费用时，社会资本可通过有效途径上报到上级政府，要求转移财政预算资金支付PPP项目费用，以确保PPP项目能够顺利运行。
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5.增强PPP项目信息公开度的政策
信息公开有利于公众了解PPP项目的进展情况，实现对政府和项目方的强力约束，防止腐败现象的发生，使PPP项目中的财政风险得到更好地防控。2017年，财政部《关于印发〈政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法〉的通知》明确指出，要加强和规范PPP项目的信息公开工作，促进PPP项目各参与方诚实守信、严格履约，保障公众知情权，推动PPP市场公平竞争、规范发展。PPP项目信息披露应做好三点：一是全面公开PPP项目的运营信息。在一般情况下，PPP项目采购信息公开的比较多，但运营信息偏少，因此要加大运营信息的公开力度，不断增强项目运营过程中的财政风险防控水平。二是提高PPP项目公开的信息量。如某个PPP项目占用的公共资源比较多，或者存在较大的财政风险，都需要在一定程度上提高项目的公开信息量。又如PPP项目已经产生财政风险，地方政府则要如实披露相关信息，使财政风险的处理过程受到社会公众的监督。三是强化第三方监督。通过第三方监督机构的引入，科学评价与分析PPP项目信息，监督信息公开的整个过程，减少信息失真现象，进一步防控PPP项目财政风险。
中图分类号： F832
文献标识码： A
作者单位： 山东省立医院医学工程管理办公室
DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2019.04.007 编辑：张涵
标签：ppp项目论文; 财政风险论文; 财政支撑政策论文; 政府信用论文; 山东省立医院医学工程管理办公室论文;