罗纬
东莞市碧桂园房地产开发有限公司 523000
摘要：“三旧”问题是城市化进程中的中国特色。自2008年国家出台相关“三旧”改造政策以来，地方政府在实际操作中屡陷困境。本文深入“三旧”问题本质，从根源上探讨如何应对“三旧”改造过程中遇到的重重难题，意在为“三旧”改造提供建设性建议。
关键词：“三旧”问题；“三旧”改造；问题分析；对策研究
引言
改革开放带给中国翻天覆地的变化，在经济飞速发展的同时，也让中国的土地资源利用出现瓶颈，特别对于城市用地，迅猛发展的城市化让高楼层出不穷，同时“旧城镇、旧厂房、旧村庄”问题也日益凸显。“三旧”问题根源在哪？如何有效进行“三旧”改造？下面来详细探讨。
一、“三旧”问题内涵解析
政府文件对“三旧”问题有明确定义，所谓“三旧”是指在城市建设过程中，因为城市规划缺乏科学性和预见性，以及管理执行不到位，造成“旧城镇、旧厂房、旧村庄”大批量出现。如此粗放的发展模式在带动经济腾飞的同时，给经济转型和城市转型造成困境。早在2008年，中央和地方就已经意识到这个问题并出台相应政策，可是在实际执行中却面临产权模糊这一根本问题，如何明晰“三旧”土地产权涉及到大量的人力和财力，不仅需要正确处理“三旧”改造过程中的经济、法律关系，还需合理调整土地利用的利益格局，保障土地权利人的合法权益。这样才能使“三旧”问题得以更好的解决。
二、集约建设乃“三旧”改造目标
“三旧”问题是城市化的产物，而 “三旧”改造是一个再城市化的进程。“三旧”是粗放型经济增长方式造成的，而再城市化进程中，务必不能再走粗放型老路，应该采取集约改造的方式。集约是从城市整体规划入手，用前瞻性和科学性的眼光来建设城市用地。通过市场运作和公开规范的方式，强化市场配置土地，提高土地利用率。通过创新机制，强化土地资源、资产、资本“三位一体”管理，使土地效益最大化。从而实现集约建设的“三旧”改造目标。
三、“三旧”改造对策分析
（一）明确“三旧”改造的利益格局
在旧城镇、旧厂房、旧村庄的用地功能转换、产业转型和人口转移的过程中，必然要牵涉到土地权利人的利益，这就要求在政策上必须明确各方面的利益分割，从而更好地调整利益格局，具体分为以下几个方面：
1）对于完善历史用地手续，政府为土地权利人提供了便利的途径和法律的保障，这也是土地充分利用的前提。
2）对于土地出让，政府进行大幅度让利。农村集体自行开发或通过招商引资合作开发而发生土地使用权转移的，转移部分应按规定办理土地出让手续，缴纳土地出让金。政府按规定收取的土地出让金全部上缴财政后，在扣除相关专项资金后，余额最高不超过60%按有关规定，用于包括保证被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农村居民社会保障支出以及农村基础设施建设支出等。政府通过征收农村集体建设用地实施旧村庄改造进行经营性开发的，土地出让纯收益可按最高不超过60%的比例返拨给原农村集体经济组织。
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3）对于国有用地，土地权利人可进行自行改造。较低的土地出让金和改造后的土地增值收益，不仅能激发改造主体进行“三旧”改造的热情，而且能吸引更多的社会资金参与到“三旧”改造的建设中来。
4）对于集体建设用地，申请征转为国有建设土地，政府简化手续，加快“三旧”改造速度。
5）对于工业用地，在符合城乡规划、改造后不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。
6）对于公共基础设施建设，政府从土地出让金中安排相应的项目资金予以支持改造，从而推进“三旧”改造的建设落实。
综上所言，正确处理“三旧”改造过程中的经济、法律关系，合理调整土地利用的利益格局，保障土地权利人的合法权益，维护社会稳定，能让业主最大化参与到“三旧”改造中来，让“三旧”改造队伍更有力量和活力，从而营造欣欣向荣的“三旧”改造建设局面。
（二）“三旧”改造的制度建设
中国的土地制度是二元并立的局面，政府掌握土地的宏观开发权，主导和控制土地的一级开发市场，通过政策指挥、资金投入来主导地块的分配改造，有效的保证储备用地的统筹规划。
（三）“三旧”集约改造的具体实施
“三旧”改造最关键的是平衡各方利益，统筹各方力量，在具体实施过程中因地制宜，采用不同的方式进行“三旧”改造。
（四）旧城镇如何改造
旧城镇改造主要是指城镇中心区内旧片区、旧房屋等的改造。在推进“三旧”改造再城镇化的过程中，要发挥好规划的重要作用，重视控制性详细规划的编制工作，大幅提高控制性详细规划的覆盖率。旧城镇改造项目必须依照控制性详细规划所规定的功能来建设，充分考虑城镇各方面的承载能力，使公共服务配套设施等得以均衡分布。此外，控制性详细规划能更好地指导“三旧”改造项目落实近期和中远期的改造计划和目标，从而有步骤地完成“三旧”改造工作。
（五）旧厂房如何改造
旧厂房改造主要是指城镇建设范围内影响城市合理功能或布局的旧厂房改造。与过去的工业时代相比，现在的产业发展提倡结构多元化、平衡化。为了适应城市的发展和规划，部分厂房需要根据企业的自身发展进行旧厂房改造再利用，实现产业的转型和升级。旧厂房改造可将零散的土地整合，用于招引规模大、税收高的项目，提高土地利用率。针对个别厂房在建筑风格和历史故事上都值得保留和延续的，可进行“修旧如旧”的建筑保护。此外，旧厂房改造周期长、见效慢，推进难度较大，政府必须加大扶持力度，给予更多的政策优惠。
（六）旧村庄如何改造
旧村庄改造主要指城市规划控制区范围内的城中村、大量用地被产业园区占据的园中村和不再适宜生活居住，村民须逐步迁出或整体搬迁形成的“空心村”等在内的旧村改造。旧村庄改造一般比较复杂，前期调研工作必需从实际出发，充分考虑各种特殊情况，做到合理安置、优化迁移和有效分配，确保住户的根本利益。中期政策制定和后期操作执行时要把资源的优化配置放在核心位置，细化调研报告，在公正公开公平的原则下指导拆迁工作。
（七）突发情况下的宏观把控
“三旧”改造是新与旧的碰撞，在拆迁改造中势必会出现矛盾和纠纷，需要一个中心思想在混乱中指导实践。政府必需从实际出发、从人民群众的利益出发，把控“三旧”改造的大方向。比如在上文中提到的“三旧”问题中的一个根本问题是土地产权模糊问题，而明晰产权应该从基层群众利益出发来解决问题，政府在实施规划机制时，要切实保障土地权利人的合法权益，秉持规划公权、保障私权的基本法制理念。
结束语
总之，“三旧”改造是一个长期而艰巨的建设任务，需要协调好各方利益格局，在充分调动各方力量的基础上，统筹城市建设和经济发展，保障居民生活的幸福安康，从而实现幸福城市的美好愿景。在这过程中，尽管会碰到各种难题，但反而能促使政府更好地完善“三旧”改造体系，从而推动城市发展走上集约、高效、可持续的发展之路。
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[5] 赵艳莉.公共选择理论视角下的广州市“三旧”改造解析.城市规划，2012.
论文作者:罗纬
论文发表刊物:《防护工程》2018年第18期
论文发表时间:2018/11/8
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