农业基础设施与可持续发展，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,基础设施论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西方发达农业的成功经验证明，要实现传统自给性农业向现代商品性农业的转变，实现农业的现代化和农村可持续发展，必须要有强大的、发达的和完善的现代农业基础设施与之相配套。中国农业基础设施严重滞后于农业发展的需要，直接影响了农业现代化进程和农村的可持续发展战略的实施；加之中国经济体制正在全面转轨，多达9 亿的农民和“脆弱的”农业要顺利地步入新的市场经济体制环境，更加迫切需要有一个稳固、坚实的物质技术基础。本文在对有关农业基础设施基本理论认识和分析的基础上，就如何实现中国农业基础设施与可持续发展作一提要式的探索。
一、抽象认识：农业基础设施是一个综合性的基础产业部门
从概念的涵盖关系上说， 农业基础设施（AgriculturalInfrastructure）只是基础设施（Infrastructure）的一个子系统，因此，农业基础设施的产业命题最终还是归结于基础设施的产业性质。
经济学最初对基础设施给予足够注意的当推Paul N. Rosensten-Rodan（1943年）（注：G.M.迈耶等编：《发展经济学的先驱》，经济科学出版社，1988年版，第212～213页。），他将一国或一地区的社会总资本或总投资分为两类：“社会先行资本”（Social OverheadCapital—SOC）和“私人资本”（Private Capital—PC），前者即指基础设施。 A. O. Hirschman 将后者又称之为“直接生产性活动”（Directly Productive Activities— DPA）。这种分类观点一直为后人所承袭。H.Chenery和M.Syquin（1986 年）明确将社会产业部门分为两大部门23个较细部门，两大部门为可交易部门和非可交易部门，前者包括初级产品部门和制造业，后者包括社会基础设施和服务业，其中社会基础设施又包括建筑业，水、电和煤气业， 运输和通讯业， 分别相当于ISIC（即联合国1958年制订的国际工业标准分类）的第40项、51—52项、71—73项。从各产业分类法来看，人们对基础设施的内涵和外延的认识并不一致。我们认为，基础设施是为国民经济正常运转提供公共服务（Public Service）并保证其社会扩大再生产得以顺利进行的各种物质技术条件的总和。这个定义包含四个层次的含义：第一，它是为公共经济和生活提供服务，是一种公共服务，不是私人产品（Private Goods ）；第二，它是社会扩大再生产所需的公共物质技术条件，也即是社会所有部门（包括基础设施本身）都必需的共同条件；第三，它是一国（或一地区）国民经济发展的充要条件和保障基础；第四，它不仅包括有形的物质存在形式，也包括各种无形的公共条件。既然基础设施是为社会生产和社会公共生活提供公共服务产品，以满足社会性公共需要，那么我们不妨视之为一种生产公共服务产品的产业部门或生产部类。正如农业部门生产农副产品、工业部门生产工业品、建筑业提供建筑产品一样，基础设施提供服务产品。当然，不同类型的基础设施所提供的服务产品其具体形式及其衡量指标可能不同，有些产品不易计量，但一般都可以直接或间接价值化，通过服务价格或服务价格总量来确定服务产品的总量大小。正是这种统一的或可转化成统一的价格总量，才使我们有可能进一步讨论基础设施（包括农业基础设施）的供给、需求及其规模和数量问题。
对农业基础设施的认识是建立在以上认识基础上的。一般认为，农业基础设施是指在自然与经济再生产交织进行的生物有机体同环境之间能量转化、物质交换和循环的过程中，所必须投入的物质和社会条件有机总体的总和。（注：陈厚基主编：《农业基础设施建设》，中国科学技术出版社，1991年版，第1页。）或者是指在农业产前、产中、 产后三个相互关联、相互制约的环节中，所使用的农业生产公共要素的组合总和。农业基础设施的要素和概念的内涵成份，随着农业的不断发展和社会生产力的提高而逐步完善和充实。发达国家已将农业基础设施的含义和范围扩展到广义的农业—食品工业生产体系中，主要包括直接参与农产品—食品生产服务与间接参与农产品—食品生产体系所必需的一切公共物质技术条件的总和。这些条件可以详细地分为农田水利设施、农业资源控制、维护、复原、保持和利用设施，农业气象服务设施，农业交通运输和通讯设施，农产品加工、储藏、销售设施，农业生产动力设施，农业生产资料生产和销售设施，农业教育、科研、试验、推广、普及和技术咨询服务设施，农业金融、信贷和保险支持设施，农业计划、统计和信息服务设施，农业政策、法律咨询服务设施，农业生产安全保护和管理服务设施，动植物检疫、防疫设施，以及为农业劳动力再生产提供服务的医疗、卫生、保健、文化、娱乐和体育服务设施等。随着经济运动的系统化、一体化和社会化，加上基础设施固有的“不可分性”（Indivisibility），各种基础设施之间的相互联系越来越紧密。正是这种相互交叉、渗透和结合所显示出的系统整体功能的不可分割性，我们才有可能将表面上看来形式和类型不同的农业基础设施抽象为一个综合性产业部门或生产部类。对于这个命题，有几点需要作进一步的说明：
第一，某些为农业生产服务的较为特殊的社会部门，如农业统计部门，农业政策、法规的制定、宣传和实施部门，农业理论研究部门等，其服务量的具体计算还有一定的困难，但这并不能视之为将其排斥出服务业的一个理由；对于某些提供无偿服务或义务服务或无法收费的服务部门，也不能否认其服务产业的性质，它们都属于再分配型的服务业。
第二，农业基础设施作为一种产业与人们常说的“第三产业”、“服务业”、“农业（村）社会化服务业”的概念也是不相等的。某些设施，如防护林带基地的建设属于第一次产业；农业产前生产资料的生产和供应设施属于第二次产业。从三次产业分类来说，农业基础设施是“跨产业”或“跨部门”的。对于一、二次产业中的某些设施为农业生产所提供的产品，均可按其价值抽象为一种特殊的“服务产品”。
第三，农业基础设施作为一种产业与农业本身作为一种产业的含义也不同。主要区别：一是农业基础设施是“跨产业”或“跨部门”的；二是产业活动主体形式及其职业身份不同，这是由第一点不同必然导出的结论；三是产品形态不同，农产品是一种初级产品和物质产品，既不同于农用生产资料产品，也不同于农产品加工品，更不同于服务产品和无形产品。如果从社会安全和生存保障这个角度来看，二者联合提供了“农业安全”这种特殊的产品，在这种情况下，才难以将二者区分开。
第四，农业基础设施作为一种产业也不同于Agribusiness，后者是指“有关供应农场物资的制造和销售，农场生产业务，农产品及其制成品的储藏、加工和销售的一切业务。”（John H.Davis,Ray Goldberg,1957年）。即指与农业或农场有关的一切活动， 包括了农业的直接生产活动过程。（注：参见[美]K.D.达夫特：《美国农业关联产业的起源和发展》，《农业经济译丛》，1982年第2期。）
总之，农业基础设施和农业、工业等部门一样，有投入，也有产出；有固定资本，也有与之相配套的流动资本；既创造使用价值，也创造价值并转移价值。
二、具体认识：农业基础设施是农业、农村可持续发展的支撑产业
1.农业基础设施的基本特点
农业基础设施作为基础设施的一个重要组成部分，首先具有基础设施的一般特征。概括起来，农业基础设施的特征主要有：
（1）正如基础设施为整个社会再生产提供服务一样， 农业基础设施为农业生产提供服务，这是最基本的职能。且服务对象具有社会性和公共性。中国由于条块所有制和条块利益矛盾，而将许多本应是社会共享型的基础设施限制在为某一狭窄生产部门服务，违背了基础设施的社会性特点。因此，要打破部门、行业和所有制界限，充分发挥基础设施的社会性特点，提高基础设施的使用效率，实现资源在社会可允许的最大范围内的最优配置。
（2）与基础设施一样，农业基础设施也具有不可分割性。 即不能象一般商品那样按一定的单位分割出售，否则会破坏系统运转的连续性和整体性效应。中国许多基础设施常按自然区划或行政区划将其系统的连接点人为切断，从而造成系统的断裂，不能形成全国统一的基础设施网络。
（3）基础设施具有明显的等级层次性， 即有高级基础设施和低级基础设施之分，骨干设施与辅助设施之分，全国性设施与地方性设施之分。农业基础设施也不例外。技术的含量和服务的范围及影响程度是度量基础设施等级的重要因素。
（4 ）基础设施和农业基础设施的发展都具有象技术增长“包络线轨迹”的类似特征。即随着社会生产和人类生活水平的提高，对农业基础设施的要求也越来越高，新基础设施内容不断地加入到社会生产条件中去，而且低级设施也越来越向高级化方向发展和演进。
（5）基础设施和农业基础设施一般所需投资额比较巨大， 建设周期长，且收费低，甚至是无偿服务，资金周转慢，投资回收期长。
此外，基础设施还容易产生外部经济或外部不经济，还具有不易移动性、消费的非排他性，对经济发展和增长的间接性和社会性效应等特征。如果更进一步分析，农业基础设施与其他基础设施（如工业基础设施、城市基础设施）相比较而言，还有其特殊性，即农业基础设施的个性。这些个性至少表现在：
第一，技术含量不同。工业生产的技术构成一般都高于农业生产部门，因此，为工业生产提供服务的工业基础设施的技术构成比农业基础设施的要求更高。
第二，资本含量不高。基础设施的建设是通过投资和资本积累形成的。但是，对于农业基础设施的建设，在许多工程项目中，资本含量远低于工业基础设施，这固然与各自的技术含量不同相关，但也与二者的建设方式不同有关。农业基础设施的建设包含了大量的劳动积累，即由较多的活劳动与少量的资本相配套，活劳动直接转化为凝结的资本形态。
第三，单位密度不同。由于农业生产需要以广袤的土地作为最基本的生产资料和劳动对象，生产具有相对发散性特点，而工业品生产则是采用工厂化生产方式，生产具有空间上聚集性特点。因此，在一定的空间单位标准下，农业基础设施的分布密度要远低于工业基础设施。如果再考虑农业生产的季节性和工业生产的连续性差别，则在正常的情况下，农业基础设施的利用系数相对低于工业基础设施。因此，在相同的收费标准下，农业基础设施的投资回收期会更长。
第四，构成比例不同。这不仅表现在提供同等量的服务，农业基础设施的技术含量和资本含量不同于工业基础设施或其他基础设施，而且更主要的是基础设施各子项或子系统相互比例不同。例如，为农业生产服务的供排水系统和储运系统比例会不同于为工业生产服务的供排水系统和储运系统。工业生产由于物流、能量流和信息流量都非常大，生产系统复杂，相互关联强度大，需要有更多的基础设施为它服务。而农业则不同，它受自然环境和自然条件的影响大，二者对基础设施的需求比例是不同的。此外，还要注意的是，农业生产内部不同农业区或不同农业生产内容和项目对农业基础设施的需求也是不同的。这既属于农业基础设施内部的一种比例关系，由此也会影响到单位密度的大小。
第五，布局不同。除了受自然环境的因素影响而引起的分布差异和单位密度不同外，农业基础设施的某些子项或子系统的布局还明显地受到经济和社会因素的影响，而布置在城市或工矿区内，并且依赖于工业的发展，例如为农业生产服务的包装、运输、储藏设施、农产品销售设施、农业科研机构、农业教育机构、农业气象服务设施、农业统计设施、部分农业生产管理机构等。相反，为工业生产服务的一些基础设施，特别是社会性和公益型设施，则较少布置在农村。这种布局的差异也是构成分布密度不同的一个重要因素。
2.农业基础设施的功能
发展农业基础设施对于促进传统农业转向现代农业和市场农业具有重要的现实意义和长远的战略意义。由于农业部门本身就具有公共部门和产出公共产品的特点，农业基础设施的功能和作用也会超出直接生产领域而具有广泛的社会意义。概括地说，一个发达的高效率的农业基础设施是保证农业生产持续、稳定增长和农业劳动生产率不断提高的充要条件，是建立统一的社会主义市场经济体制、实现农业现代化和可持续发展的物质技术基础。具体地说：
第一，发展农业基础设施会降低包括生产成本、运输成本、储藏成本、销售成本、风险成本和决策成本在内的农产品总成本，从而提高农业劳动生产率。如优质、高效、低污染的农药、化肥会降低农业生产成本，提高农作物的产量和质量；又如现代化的仓储设施会减少农产品的产后储藏损失，起到保值、增值、保温和保鲜的作用；发达的农产品市场流通和销售设施还会降低销售成本和流通费用，并能加速农产品的资金周转，提高资金使用效率。
第二，发展农业基础设施会降低农业的自然风险和经济风险。如发达的水利设施可以提高农业抗自然灾害的能力，发达的病虫害防治和预测、预报系统可以减少病虫害造成的损失，发达的农业保险体系会进一步分散风险，提高农业生产的稳定系数；发达的农产品市场体系，尤其是市场信息传播系统、农产品期货市场、农产品储备系统和价格信号系统会降低农产品的市场风险，增加农产品生产和销售的稳定性，减轻受纯粹市场力量作用而引起的波动性。
第三，发展农业基础设施会促进农业生产的专业化、规模化、商品化、产业化、社会化、市场化、一体化和可持续化的发展，会孵化出越来越多的社会部门和产业部门，直接和间接地促进社会分工的发展，这正是农业作为一种“母亲产业”所特有的功能。农业生产的专业化和社会生产的专业化既有利于提高农业劳动生产率，也有利于提高整个社会的劳动生产率。
第四，发展农业基础设施是建立统一市场的前提和基础，市场的联接和沟通，市场信息的聚集、传播和扩散，市场物流的进入和输出，市场商品的贮存和储备，市场的管理和清算，以及进出入市场人员的公共生活服务等等，都无法离开必要的物质技术基础，否则就无法运转。象交通、通讯等设施的发展本身还具有进一步开拓市场的功能。
第五，发展农业基础设施，对配置（农业）劳动力，增加社会就业还具有特殊的作用和功能。实行“以工代赈”，既可以加快农业基础设施的建设步伐，解决资金不足问题，也可以提高农业富裕劳动力的使用效率，从而为转移农业富裕劳动力拓宽了就业领域。在经济不景气或经济危机期间，扩大对基础设施尤其是对农业基础设施的投资，还可以起到扩大内需、刺激经济增长，摆脱危机的特殊功效。
第六，发展农业基础设施还具有安定农业资源的作用，或将社会其他部门的资源输入到农业中去，以保证农业扩大再生产的正常运转，阻止农业比较利益的下降。而政府或社会公共部门通过大力建设农业基础设施，还会起到聚集、动员和转移农业资源，促进社会资源优化配置的作用。大力发展农村社会型、公益型设施还具有稳定农业科技队伍的特殊功能。
此外，发展农业基础设施，还会增强农业部门对外资的吸引力，促进外向型农业和创汇型农业的发展；发展农村教育事业，还会从根本上提高农业劳动者的素质，加强对农业企业和农村乡镇企业经营管理人员的培训还会培育出新型的农业生产经营管理人才——农业企业家阶层，从而会促进农业生产经营机制的创新。
三、动态认识：农业基础设施是农村、也是全社会可持续发展的基本要素
从动态的角度来看，农业基础设施的发展类型可以高度抽象和概括为替代类型的发展和时空类型的发展两类。但不论是何种类型的发展，都表明了农业基础设施是农业可持续发展，乃至整个社会可持续发展的基本要素。
1.发展的替代类型
发展的形式就是替代，替代的实质就是发展。正因为存在着各种替代，才推动了农业及整个经济社会的可持续发展。从农业基础设施的发展过程来看，主要存在以下几种替代类型：
（1）资本替代劳动。资本替代劳动的提前， 一是有一定数量的资本积累；二是劳动力短缺。前者相当于供给力量，后者是一种需求力量。在农业基础设施的发展过程中，存在着明显的资本替代劳动的趋势。在生产力水平低下的社会里，例如，对于一个小农来说，由于所创造的经济剩余有限，资本积累的量和积累速度有限，难以达到资本替代劳力的技术和经济界限，加之劳动力相对丰富，资本替代劳力的进程十分缓慢。现代社会，由于信用制度等因素的发展，大大加速了资本积累的速度和集中规模，农业劳动者不断地被资本所排斥，农业部门的资本构成越来越高，越来越庞大的固定资本为越来越少的农业劳动力服务。
（2）技术替代劳动。 技术替代劳动的前提是：①这种技术被证明是有效率的；②这种技术的风险是可分摊的；③相对于预期收益来说，成本和风险是适中的；④接受技术者能够基本掌握和运用技术；⑤采用技术所增加的费用不成问题。在农业基础设施的建设和发展中，技术替代劳动也是趋势之一。如自动灌溉设施替代了传统设施中那些需要人力作为动力或管理者的劳动；机械化运输设施替代了那些肩挑手抬的劳动者。每一次技术的发明和应用都意味着节约劳动。
（3）大资本替代小资本。在竞争性社会里， 资本的集中趋势是明显的。农业及其关联产业的集中表现就是生产经营规模越来越大，相应的基础设施所需要的投资数额也越来越大，工程也越来越复杂。许多分散的小型基础设施工程项目被合并改造成大工程的一个组成部分。加之基础设施的不可分割性，集中规模和垄断程度更强、小资本越来越被排斥在外。在这种趋势下，如果没有发达的信用制度和融资机制，必然会制约基础设施的持续发展。这也是广大发展中国家基础设施发展缓慢的一个客观的技术性因素。
（4）高技术替代常规技术，现代技术替代传统技术。 技术替代的前提是有更新的技术被发明出来，原有的技术效率和效益开始呈下降趋势。新技术的发展往往是原有技术长期积累的结果。在农田水利设施中，喷灌、滴灌和雾灌技术替代漫灌技术；在农产品运输设施中，高速公路替代了低等级公路，高速铁路替代了常规铁路；在农产品储藏中，钢板仓、立筒仓替代房式仓和土圆仓等等。随着新技术革命步伐的加快，农业基础设施中的技术替代的速度也将趋于更快。这种情况提醒我们，在选择农业基础设施技术时，要充分考虑到技术进步因素的影响；对已建成的农业基础设施，要相应提高固定资本的折旧率，减少无形磨损。
（5）综合性基础设施替代单一型、简单型基础设施。 过去由于缺乏对自然规律的认识，缺乏对基础设施各种相互关系的认识，加之各种利益矛盾和市场分割，对基础设施缺乏统一领导、统一规划和统一协调，许多基础设施的服务功能过于单一化。
（6）社会化服务设施替代自我服务设施。在传统社会里， 生产和社会分工不发达，许多生产、经营和销售服务可以由生产者独立完成，基础设施与生产性质一样，具有极强的封闭性和自我服务性。现代社会，由于分工分业的发展，生产者只专事完成生产过程中某一环节的内容，要将生产过程有机地联结在一起，仅仅靠协作还不够，还必须要建立一体化和社会化服务网络。社会化服务设施的发展使基础设施的本质特征得到了更为充分的展现。
（7）信息服务设施替代物质的能量服务设施。主要是以电力、 化肥、农药、柴油等高能物质替代了一部分土地和机械投入，而信息的发展又替代了一部分能量投入。
此外，还存在其他一些类型，如由强调征服自然和改造自然为目的的基础设施转向以适应自然和保护自然为目的的基础设施，由非生态型基础设施转向生态型基础设施，等等。强调基础设施的发展应建立在人—社会—自然—技术—环境—生态的和谐与统一基础上。对这个问题，本文将在第五部分中作进一步的探讨。
2.农业基础设施发展的时空类型
从发展经济学所讨论的基础设施与私人资本或“直接生产性活动”（DPA）的时序关系来看，存在着五种基本形式。
第一种类型是基础设施超前于DPA。 这也是发展经济学赋予基础设施的最初含义和基本特征。一般认为英国早期基础设施的发展是这种类型的代表。英国及其稍后的其他一些国家对铁路等基础设施的大规模投资推动经济增长的史实，曾给早期的发展经济学家留下了深刻的印象，以至“唯资本论”和“大推进理论”风靡一时，但终因发展中国家不再具有早期工业化国家和一系列外部环境和条件，而使这些理论对发展中国家的指导意义大打折扣。
第二种类型是基础设施与DPA同步发展。 即基础设施的形成和供给能力与物质生产的发展保持着平衡适应状态。一般认为美国是这种模式的典型。
第三种类型是基础设施滞后于DPA的发展， 中国和广大发展中国家都是属于这种模式。在一些滞后程度比较严重的国家和地区，基础设施的短缺成为制约经济发展和增长的“瓶颈”。
第四种类型是基础设施与DPA的交错发展。即在一定时间内， 基础设施优先增长，待基础设施形成时，可满足DPA 在一定时间内的发展需要。当基础设施的能力饱和时，又需要重新扩张基础设施。这种类型与第一种不同的地方在于：基础设施不是始终处于先行地位。它是由乔德赫里提出来的。（注：参见约翰·科迪等著：《发展中国家的工业发展政策》，经济科学出版社，1990年12月第1版。）
第五种类型与第四种类型相仿，但不是优先发展基础设施，而是优先发展DPA，即待DPA提供的剩余积累达到一定规模时，再用于基础设施的发展。这是由A.O.Hirschman提出的。 （注：参见谭崇台主编：《发展经济学》，上海人民出版社，1989年10月第1版。）
五种类型各具有不同的特点。在基础设施的超前和同步发展中，都要求社会预先有可供基础设施的投资品，而这些投资品又是由DPA 生产出来的。因此，究竟是DPA优先增长，还是基础设施优先增长， 颇有点象“鸡和蛋”的关系。如果从经济效果和社会效果来看，第一、二种类型都是比较良好的；第三、五种类型较差；第四种类型在什么时间或什么条件下开始交错，虽然可以进行一定的量化研究，但实际上并不是件容易把握的事情。
四、现实认识：中国农业基础设施发展滞后是可持续发展的制约因素
中国农业基础设施的发展现状概括地说，就是：“成绩突出，问题严重。”中国作为一个农业大国和农民大国，又正处在工业化加速阶段，因此，从社会资源的配置来看，一方面，不得不向农业生产领域投资，以改善农业生产条件，保证和巩固农业的国民经济基础地位，并相应提高农业剩余，以保证工业化有可靠的资金来源。而另一方面，又要向现代部门（主要是重化工业）投资，以直接促进现代部门的成长。由于工业化是我们的主要任务，在经济决策中起主导地位，资源配置必然要向直接生产部门倾斜，从而难以保证农业投资的长期稳定性和最低需求量。这种宏观经济发展战略背景决定了中国农业基础设施的建设成就必然是在曲折中取得的。
为了形成有效的农业基础设施，提高农业劳动生产率水平，提高农业现代化水平和可持续化发展能力，并保证工业化有一个稳定的社会经济环境，即使在资本短缺的情况下，中国也向农业基础设施领域直接和间接地投下了巨额货币资本和人力资本。具体情况如下表所示。
表1 1953～1997年全社会固定资产投资与农业基建投资情况表 单位：
亿元（注：资料来源于《中国统计年鉴》和《中国农村经济统计年鉴》
历年。表2相同。）
项目 社会固定平均社会基平均农业基
资产投资增长建投资增长建投资
年份总额% 总额 %
总额
"一五"时期 612.2610.6588.47
9.65 41.83
"二五"时期 1307.87 -21
1206.96 -23.3135.71
恢复时期499.45 23421.89 22.31 74.46
"三五"时期 1209.097.63976.03
8.34104.27
"四五"时期 2276.375.481763.5
3.73173.08
"五五"时期 4086.227.32
3242.17
8.22246.08
其中:1978年 668.72 22500.99 31.02 53.34
"六五"时期 7997.6
19
3410.09 19.39171.81
"七五"时期 8927.4 7.14
7349.07
7.69121.21
"八五"时期37061.4 27.8
23584.3 28.47256.55
"九五"时期
1996年 22913.5 14.8
8570.79 15.76 109.4
1997年 24941.1 8.8
9917.02 15.71153.88
1953～1997
年合计或平均13.5961031.4 11.27
项目 农业基建社会更新平均农业更
占社会基改造投资增长改投资
年份建% 总额
%
总额
"一五"时期 7.123.11 47.06
"二五"时期 11.2
100.91 9.75
恢复时期
17.777.56 26.32
"三五"时期 10.7
233.06 4.12
"四五"时期 9.8
512.42 12.14
"五五"时期 10.5
844.05 4.86
其中:1978年10.6
167.73 1.08
"六五"时期 5.01495.2218.12
"七五"时期 1.6 3977.32 6.0445.78
"八五"时期 1.1 10898.4 26.3884.23
"九五"时期
1996年1.3 3615 9.5722.91
1997年1.6 3921.94 8.4927.21
1953～1997
年合计或平均
25698.320.31
经过半个世纪的大规模建设，初步建成了覆盖主要农业生产区域的农业基础设施网络，农业基础设施各子系统内容也日益丰富，设施的网密度有了明显提高，设施服务面和服务对象明显扩大，不仅在设施类别构成上弥补了许多空白，而且在空间区域布局上也填补了许多空白。特别是有计划、有步骤地在老、少、边、穷、山区布置了一批规模不等的农业基础设施，极大地改善了这些地区的农业生产条件，为落后地区的经济开发和发展奠定了必要的物质基础，而且也改善了原有设施的服务性能，其数量、质量、规模、种类和技术水平都得到了提高，各种设施之间的相关关联和整体藕合性能都得到了加强和改善。
尽管中国的农业基础设施建设取得了举世公认的成就，但是仍然不能适应农村市场经济发展的需要，与发达国家的差距还很大。农业基础设施从战略决策到每一个具体项目的经营管理都存在一些比较突出的问题。概括地说：
1.战略选择失当
由于对农业基础设施的性质和作用认识不足，长期没有放在优先发展的地位上加以统筹规划和安排，在SOC和DPA五种发展关系中，中国选择了经济效果和社会效果均较差的第三种发展类型。这就从根本上决定了农业基础设施难以发挥出它应有的“社会先行资本”的本质特征。由此进一步导致了一系列不良后果：（1 ）最直接的是农业基础设施长期不能满足农业生产发展的需要，短缺运行成为一种常态。（2 ）当“短缺瓶颈”过于突出时，社会资源会强制性地流向该部门，但一旦短缺强度有所缓和时，资源又会流向社会其他高收益部门，从而不能保证农业基础设施发展的长期稳定性，波动成为一种周期性的现象。波动会降低农业基础设施的投资效率。（3）由于资源约束， 不能同时或在短期内建成农业基础设施体系，只能是有选择性建设某些子项或小规模的农业基础设施，使农业基础设施的规模效应不能得到有效的和充分的发挥。
2.投资数量不足
从表1可以看出中国的农业基础设施投资数额是比较庞大的。 但如果从增长速度或相对指标来看，投资数量明显不足（见表2）。 究竟如何评估农业基础设施投资数量的合理性程度，即用什么标准来衡量农业基础设施投资达到多大的水平，才算比较合理？人们大体上提出了两类“参照系”，一类是“历史值”（或历史趋势值），另一类是不同国家的“横截面值”。根据这两类“参照系”及实际占有的资料，可以设计出许多具体的“比较指标”或“相关指标”。中国的农业经济学家们在研究这个问题时，主要提出了四大类指标，即：（1 ）以农业基础设施的历史最高水平或一定时间截距内的历史平均水平为标准；（2 ）以中国《农业法》中规定的“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经济性收入的增长幅度”为标准，或者是按有关农业发展政策中对农业基础设施投资的基本要求来检验实际的投资情况；（3 ）以发达国家农业发展水平与我们相当时的农业基础设施投资水平作为比较标准；（4 ）以国家计划和规划中有关粮食等主要农产品的发展目标与农业基础设施的相关程度为标准。例如，1979年党的十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决议》，曾明确规定农业投资占国家计划内投资的比例为18%，则中国一直没有实现这一目标；又如根据中国农业法的有关内容，整个“八五”时期我们都没有达到法律所规定的要求；又再如联合国粮农组织曾要求广大发展中国家农业研究的投资从1980～1990年每年应增长8%，投资份额应占到农业总产值的0.6%左右，中国实际上只占到了0.4%，也没有达到联合国的最低要求。 农业基础设施的总体水平不能满足和适应农业（村）经济发展的需要是一个不争的事实。
表2 国家财政收入增长速度与国家财政支农支出增长速度比较表
单位：%
指标国家财政收国家财政支国家财政用于农
时期入增长速度出增长速度业支出增长速度
"一五"时期 11
11.621.1
"二五"时期 0.20.110.2
三年恢复时期 14.7
15.212.9
"三五"时期
76.8-2.1
"四五"时期 4.24.814.9
"五五"时期 7.38.4 6.3
"六五"时期11.6
10.3 6.9
"七五"时期 7.9 910.8
"八五"时期16.3
17.210.6
1996年18.7
16.321.8
1997年16.8
16.3
指标支农支出增长速度与财支农支出增长速度与财
政收入增长速度的差额政支出增长速度的差额
"一五"时期
10.1
9.5
"二五"时期 10 10.1
三年恢复时期 -1.8 -2.3
"三五"时期
-9.1 -8.9
"四五"时期
10.7 10.1
"五五"时期 -1 -2.1
"六五"时期
-4.7 -3.4
"七五"时期2.9
1.8
"八五"时期 -4 -6.6
1996年3.1
5.5
1997年
3.投资效益低下
效益低下是旧体制的痼疾之一，农业基础设施投资也不例外。其主要原因是：（1）投资主体和产权主体不对称，权责利不统一， 投资主体不负投资责任。（2）投资主体与收益主体不对称， 投资者不能从投资中获益，而项目获益者又往往没有投资决策权力。（3 ）工程项目不讲可行性研究，以可批性代替可行性，决策主观化、盲目化，不尊重科学，往往造成项目的失误和巨大损失。（4）不量力而行， 不尊重国情，大上大下，许多项目变成了“胡子工程”、“钩鱼工程”，拉长了基建周期，往往是欲速而不达。（5）缺乏统一规划，各自为政， 条块分割，重复布局，重复投资，重复建设，搞形式主义，结果是许多工程项目没有形成有效的服务能力，没有转化和形成固定资本。（6 ）无偿平调，即超出设施服务范围和服务对象征调非受益地区和非受益者的人、财、物力。这既不公平，也不合理，违背了“谁投资、谁受益”、“谁受益、谁投资”的基本原则，从而降低了投资者的积极性。（7 ）免费供给，需求无度，不讲节约，不讲使用效率。
4.布局不尽合理
对于一个幅员辽阔的农业大国来说，农业基础设施的布局和规划是否合理，直接关系到资源配置的效率。农业基础设施又是一个复杂的系统，如何将各种不同类型和功能的子系统有机地衔接起来，形成一个完整的大系统，充分发挥整体功能，是农业基础设施布局中的一个重要问题。中国农业基础设施布局不合理的地方主要表现在：（1 ）重复布局，由于条块分割体制，各自为政，“大而全”，“小而全”，“自给自足”，封闭运行，自我服务，农业基础设施本应是一个公共服务产品，结果却变成了“单位产品”和“部门产品”，既浪费了有限的资源，又降低了使用效率。（2）位置不当。基础设施具有固着性特征， 一旦附着在一定的空间区域，就难以改变服务范围。早在1965年由国家在16个省市建设了92个棉花储备库，共计94万平方米，1000万担容量，但大部分建在深山隐蔽之处，不便调集和运输。1987年储备棉出库，随之报废。而另一方面，中国的仓容不足一直是困扰着农产品储备部门的一个头痛的问题。整个粮仓布局是靠近生产区，还是靠近消费区，是就地储存，还是集中储存，是靠近交通便捷的地区，还是靠近比较隐蔽的地区，在指导思想上曾长期摇摆不定，给仓储建设带来很大的消极影响。 （3）互不关联。即各种设施之间的藕合性和关联性差，如在港口建设中往往缺乏疏港配套设施，仓储设施建设较少考虑到加工配套设施，农业科研设施缺乏中试基地，农村教育与农业技术推广不能有机地结合起来，形成一体化网络。各种设施缺乏内在联系，也降低了各类设施的整体功能。（4）相互矛盾。即各类设施之间不仅协调性较差， 反而在功能运作上相互制约，相互矛盾，这种情况在交通运输、水利和能源基础设施建设中最为突出。如在长江上架设净空度较低的桥梁，虽便利了南北交通，但却阻碍了东西航道。又如水利工程，虽修筑了大坝，起到了防洪和发电的作用，却因没有修建船闸而阻碍了水运。（5）结构不良。 即指基础设施内部各子系统相互之间比例关系没有达到优化状态，如运输业中弃水走陆，不重视水运的发展；农业科研、开发和推广中，重视实验室的研究，而不重视或忽略技术开发和推广工作。
5.管理体制不顺
农业基础设施管理体制包括产权管理体制、投资管理体制、营运管理体制、价格管理体制等。经过20年的改革，中国的经济体制已经发生了重大变化，新的市场经济体制正在发育和形成之中。但在新旧体制变化交替之中，由于旧体制的惯性作用，许多旧体制的弊端还没有消除。其中，重构农业基础设施的产权制度和所有权制度是最为主要的问题。所有权主体意识不强，产权不明晰，资产流失和漏损严重，存量不清，呆滞闲置，投资的流量总是被挪用和转移，管理权限分散化。投资管理体制中存在的问题是投资的责、权、利不对称，财政、信贷职能不分，乱立项，乱投资，投资效益低下。营运管理体制中存在的问题是各种责任制有名无实，价格管理体制中存在的问题是，价格关系不顺，供给越多，亏损越大，财政补贴负担越重，此外，乱定价，乱收费，乱摊派问题也比较严重。造成这种情况的根源主要是许多农业基础设施还没有走上产业化、企业化的道路，没有按产业发展规律和市场经济规律来办，甚至还仅仅把它作为一项社会福利事业来看待。如何将农业基础设施部门推向市场，既要遵循市场经济的一般原则和规律，又要充分考虑到基础设施公共性生产特点，将是农业基础设施经营管理体制改革所要解决的一项重要任务。
五、未来认识：中国农业基础设施必须有一个可持续化的发展
1.提高对农业基础设施重要性的认识
为了适应社会主义市场经济体制的建立、完善，支持国民经济持续快速协调的发展，中国农业的基础设施必须有一个可持续化的发展。为此：要彻底改变中国农业基础设施的落后面貌，切实解决农业基础设施建设中存在的问题，确保中国农业在新世纪有个良好的和稳固的发展基础和物质条件，加快农业现代化建设步伐，首先必须要提高对发展农业基础设施的认识。现在回过头来看，仅仅认识到农业基础设施的若干直接功能和作用是根本不够的，还要深刻地领会到：（1 ）农业基础设施不仅仅是农业生产的物质技术条件，而且也是保证社会总产品扩大再生产得以顺利进行的重要物质条件和物质保障；（2 ）基础设施是一国（或一地区）经济社会赖以发展的“先行资本”，农业基础设施则是农业和农村经济赖以发展的“先行资本”；（3 ）不仅基础设施是一个综合性产业部门，而且农业基础设施同样也是社会经济结构中的一个重要的综合性产业部门；（4 ）农业基础设施的现代化和可持续化是农业现代化和可持续化的主要内容和主要构成要素，农业现代化就是不断地采用现代物质技术手段来改造农业，装备农业，不断地采用现代管理方法来改善和调整农业生产关系，用现代知识来武装农业生产劳动者和管理者；（5）农业基础设施作为基础设施的一个子系统， 在计算和评价对农业生产的贡献率时，要充分考虑到对整个社会经济发展的直接贡献和间接贡献，而不能仅仅只看到对农业生产的直接贡献，否则将会低估农业基础设施的社会性意义，从而有可能给农业基础设施的发展带来不利的影响。
2.制定符合中国实际情况的农业基础设施发展战略
在提高对农业基础设施认识的基础上，要大力调整农业基础设施发展战略，制定适合中国国情的农业基础设施发展战略。鉴于中国的基础设施滞后于DPA的程度比较大，可考虑暂缓放慢DPA的发展速度，将社会可供资源最大限度地集中于基础设施领域，实行“突击式”发展战略，以推动基础设施的迅速发展。待基础设施大体适应了DPA发展需要时， 再实行同步发展战略。农业基础设施相对于城市和工业基础设施而言更为落后，本应该加大其发展力度。但在城市和工业基础设施也均为落后、又处在工业化和城市化加速阶段这样一个背景下，要求农业基础设施更为“先行一步”，也是比较困难的。根据中国二元经济结构的实际状况和基础设施的公共性特点，可以优先发展社会共享型基础设施，尽可能地扩大基础设施的服务范围、服务领域和服务对象，让农业分享城市和工业基础设施，使基础设施成为沟通城乡联系、加强工农联盟的重要渠道。这种战略思想在农业专业化、商品化、市场化、社会化和一体化的发展趋势下，是积极可行的。农业中的许多重要基础设施本来就依赖于城市和工业基础设施，也有的就是城市和工业基础设施的一个组成部分，也有的或许就是城市和工业基础设施在农村和农业生产领域内的延伸。如自1998年中国开始对农村电网设施进行大规模的改造，实际上就是城市和工业电网设施在广大农村地区的延伸，二者共同构成一个覆盖广大城乡地区的统一的电网网络。在这种战略思想指导下，发展交通通讯设施，要充分注意城市和农村的有机联系，如在修建高速公路时要多注意留有通往小城镇和乡村的路口和通道，发展城市和工业环保设施，要多注意防止城市和工业污染源向农村转移和扩散，尽可能将城市和工业污染源就近加以处理；发展城市文化教育、科学研究、医疗卫生等事业，也要对广大农村和广大农民开放，而不能设置一些制度性或非制度的隔离壁垒和障碍。
3.拓宽投资来源，增加投资数量，提高投资效率
中国农业基础设施投资水平过低，除了社会经济发展战略向工业和城市倾斜等主导因素外，投资来源与投资渠道过窄也是一个重要因素。改革开放前，中国农业基础设施的投资来源渠道单一，筹资手段单一；只有国家财政拨款、银行贷款、集体公积金的投入和以工代赈。随着经济体制改革的深化和对外开放程度的加大，基础设施的筹资、融资和投资方式、方法和手段逐渐多样化。现有的投资方式或投资来源大体上有：（1）国家财政直接投资；（2）地方财政投资；（3 ）中央和地方财政联合投资；（4）企业投资；（5）地方财政与企业联合投资；（6 ）中央、地方和企业联合投资；（7）外商独资和中外合资；（8）外国政府、私人、机构无偿援助和捐赠；（9 ）国内私人和企业无偿援助和赠款；（10）乡镇企业以工补农；（11）活劳动义务积累和补偿积累；（12）中外金融机构贷款，包括商业信贷、低息贷款和贴息贷款；（13）政府财政补贴、集体投入和农民个人投人相结合；（14）合作基金、股份基金和股份合作基金；（15）土地出让补偿金；（16）集资、摊派；（17）拍卖设施使用权；（18）收取使用费及其附加再投入；（19）发行金融债券和股票募集资金；（20）各种减免税费和各种补贴等。这些方式、方法也多为农业基础设施建设所采用。但在实践中也存在一些问题值得注意，突出的是乱集资、乱摊派、乱收费、乱贷款、乱拆借、乱开发、乱减免和乱优惠等情况比较严重。今后应注意规范投资、融资行为，拓宽各种渠道的深度和广度，特别是要注意拓宽利用外资渠道，大力推行BOT经营形式及其派生的多种经营形式。 适当提高农业基础设施在社会总投资中的比例，这是克服农业基础设施短缺的根本出路。但是，注意提高投资项目的科学性和可行性，提高投入产出效率，提高项目的技术水平和技术含量，做到合理布局，合理规划，也是弥补农业基础设施建设资本不足的重要措施。
4.理顺投资关系
农业基础设施建设涉及到社会各部门的利益，不仅农民和政府要负相应的责任，所有受益者都应要负相应的责任。因此，要明确社会各种利益主体在农业基础设施建设中应承担的责任和应负担的义务。根据发达国家的成功经验和社会主义市场经济的基本要求，（1 ）要划分中央政府、地方政府、农村社区、乡村集体和农民个人的投资责任和投资范围，全国性的、跨农业区和跨流域的农业骨干基础设施应由中央政府负责投资和管理，区域性的农业基础设施应以地方政府作为投资和管理主体，中央政府可给予必要的支持和补贴，受益区内的所有单位和个人都应适当分摊投资成本；小流域和社区范围内的小型农业基础设施应主要由社区集体和农民个人负责投资和管理，地方政府可以给予必要的支持和补贴。（2 ）国家对非政府力量举办的农业基础设施建设实行优惠政策和补贴政策。（3）政府主要运用经济手段、经济杠杆和经济政策， 引导和诱使社会资源流向“瓶颈”突出的农业基础设施部门。（4 ）国家扶持农村各类合作基金、股份基金、股份合作基金的建立和发展，积累社会资本以促进本区域内的农业基础设施建设。（5 ）县级以上各级政府都应设立水利等各项专项建设基金，以用于本区域内一些较大的农业基础设施建设。（6）完善政策性融资制度，充实国家开发银行、 农业发展银行等政策性银行的资本金，成立中国农业政策性保险公司及地方性的农业政策性保险机构，为农业生产的发展提供更加完善的金融服务。通过以上多种措施，最终可望确立国家财政资金、信贷资金、集体资金、个人资金相结合的，分工明确、相互配合的新型投融资体制。
5.探索和完善新的经营管理体制
过去对农业基础设施的管理主要是一种实物管理和设备管理，谈不上什么资产经营管理，无偿服务，无偿供给，无偿消费，供给越多，需求缺口越大，各种浪费也越大。不仅生产不经济，消费也不经济。许多基础设施无法或难以实现正常的扩大再生产。根据社会主义市场经济体制的基本要求，（1）对经营性、 竞争性基础设施要按一般生产企业运作，建立现代企业制度。（2 ）对非竞争性基础设施实行以价值管理为主，以实物管理为辅的体制，这类设施虽然以社会效益为主旨，无法或不便收费，或收费过低，但也要讲究经济效益，也要讲究资本的保值。（3）对少数特殊行业和部门可以维持国家垄断经营局面， 但也必需要引入竞争机制，以努力克服垄断经营带来的低效率问题。如中国的邮政一直是国有垄断经营，不仅服务效率非常低下，亏损严重（1995～1997年地方邮政企业己累计亏损达378845万元），而且还直接影响到广大农村地区的邮政服务水平。中国的电讯事业也是如此，尽管最近几年引入了竞争机制，成立了中国联通公司，但竞争还是非常有限的，电讯业的高度垄断也是导致中国广大农村地区电讯服务水平过低的一个重要原因。（4）对于可独立化和单位化的农业基础设施，如机井、小型水电站、 水闸、水渠等实行“谁投资、谁所有”的原则，个人投资的产权可以归个人所有；集体投资的也可以拍卖给个人，或将经营权、使用权和租赁权转让给个人，以提高小型农业基础设施的产权效率和产权清晰度。（5）逐步构筑农业基础设施的法律保障体系。总之， 农业基础设施的经营管理体制目标模式可以概括为终极所有权归一化，多种所有制和经营形式并存，产权清晰，收费权与使用权相对应，资本在循环周转中保值、增值，资本型、价值型和实物型有机结合的经营管理体制，使之成为市场经济的一个有机组成部分，实现农业基础设施的可持续化发展。
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