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中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1001-8107(2002)01-0054-05
1 城市群规划的新背景
20世纪80年代以来，伴随着工业化在全球范围的延伸、后工业化经济组织关系的巨大变革，城镇发展的日益区域化、区域发展的日益城市化，已成为城市—区域空间发展的主体趋势。区域内各个城镇将通过产业的协调分工、生产要素自由流动和高密度基础设施的高度联系，构成一个具有世界竞争力的区域整体——城市群。城市群(Urban Agglomeration)是指在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个特大或大城市作为地区经济的核心，借助于现代化的交通工具和综合运输网的通达性，以及高度发达的信息网络，发生与发展着城市个体之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市“集合体”[1]。伴随着地区工业化、经济现代化和区域性基础设施的完善，目前我国已经出现若干个规模大小不同的城市群区，其中比较成熟的有长江三角洲沪宁杭地区、珠江三角洲地区、辽宁中南部地区、环渤海京津唐地区和四川盆地地区等。城市群地区日益成为区域内社会经济发展的先导区域，其经济发展速度和城市化进程在区域城镇体系中起支柱作用，是我国全面提高自身综合实力与竞争力，在全球竞争体系中占据更高的地位，融入经济全球化的国际经济大循环重要实体与切入点。因此可以说，在经济日益全球化的今天，城市群规划已不再是仅仅解决自身发展中遇到的实际问题，而更具有增强自身的吸引力和竞争力以获取更多发展机会等内容，即更多地具有了空间政策的内涵，成为一种参与全球性竞争的战略手段。
所谓城市群规划(Urban Agglomeration Planning)并非区内各单体城市规划的简单“汇总”，而是以城市群体系统的区域层面为出发点，对城市群总体发展的战略性部署与调控。城市群规划以可持续发展的要求为出发点，以协调城市空间发展为重点，以城市（镇）群体空间管治为主要调控手段，空间上强调局部与整体的协调，时序上则兼顾眼前利益与长远利益，处理好人口适度增长、社会经济发展、资源合理开发利用和保护生态环境之间的关系，实现资源的合理开发与配置，增强区域综合竞争力，探索城乡一体化发展道路，建设一个自然——空间——人类融合的城市（镇）群体系统。值得注意的是，虽然传统的城镇体系规划同城市群规划一样也是一种以空间资源分配为主要调控手段的地域空间规划，但是传统的城镇体系研究与规划实践操作范式已远远不能适应当今时代的特征和城市群体协调发展的要求，亟须新型的城市群规划来予以补充和完善。笔者认为主要反映于如下几个方面的要求：
(1)适应全球经济一体化和信息化发展的新背景。当前全球城市间的分工、交流、合作、竞争日益强化。城市群成为全球经济一体化中国际竞争新格局的基本单位。其具备与世界进行分工交流的完善基础设施，有足够的产业集聚与经济规模参与全球性的城市间竞争。因为城市群有可能是超越行政区划的区域，如我国长江三角洲城市群地跨沪、苏、浙三省市。作为传统的城镇体系规划就难以突破行政区划的局限。而且目前行政区划已经对城市化产生了扭曲作用，不合理的行政区划及其演变而出的行政区经济成为阻碍我国城市化的一大障碍。今后急需树立城市群的观念，这样有利于打破行政区划的思想束缚与限制，超越城镇体系所拘囿于行政区这一狭隘的范围之内，将城市置于广域开放的区域空间系统中加以审视，促进资源的有效配置。
信息经济具有强烈的城市经济属性，信息化赋予城市在信息交流、信息产业上的作用越来越重要，在信息社会中，城市作为城市系统的一部分，是建构在功能节点（中心城市）以及节点间的轴（商品流、人流、资金流、信息流）即城市群的区域联系之上的。城市要想在全球化背景下运作必须建立与其它城市的联系，允许城市在更宽的框架里运作。建构城市网络是在一个国家内形成更牢固和平衡的空间结构、增加凝聚力的基本要求[2]。过去城镇体系研究仅以点状的城镇作为研究要素，而以树枝状的等级规模谱系模拟群体的组织结构。这恰恰忽略了研究的本质——城市群体的网络联系。城镇发展的潜力和前途与规模并无绝对的相关。Castell曾指出“我们的社会已演化成基于‘流’的空间网络社会”。城市在群体空间中的等级与作用不仅取决于其规模和经济功能，而更强调其在网络中的地位即作为复合网络连接点的作用。
(2)区域空间优化整合发展的要求。人口和产业的空间集聚将区域空间划分为城市和农村两大地域空间。由点状要素构建的传统城镇体系规划较少注意到城乡发展的融合，忽略了城镇空间与乡村空间、生态空间研究的整合。所以今后必须创建以城市群为主体的发展单元，以城乡一体化为发展目标，将经济增长极放在城市空间，而保全农村的生态属性是尤为重要的，建立一种新型的城乡共生关系，实现城乡整合发展。
(3)城市化与现代化发展的要求。非农产业的空间集聚是城市群演化的内在动力。工业或是服务业都需得到城市功能的支撑。虽然当前许多大城市部分出现分散化趋势，但是从广域的区域层面来看，仍旧是集聚形式在空间地域上的进一步延伸与演化，城市功能和产业分散到近郊、远郊以及周边城市。反过来，大城市周边的中小城市则借此作为发展的源动力，承担城市群的集聚功能。例如日本东京都市圈中东京功能疏散而带来周边其它城市如大宫、千叶、横滨、八王子市等功能和产业的集聚。在我国长江三角洲一带如昆山、苏州、无锡、常州等城市的发展与上海都市圈的延伸不无关联，它们与上海的经济活动在空间、功能上存在不同程度的互补关系。
(4)适应体制改革和制度创新的要求。我国传统的城镇体系规划已不能完全适应城镇群体空间发展的需要。当前开展城镇体系规划的套路（范式）主要就是“三结构一网络”即等级规模结构、职能组合结构、地域空间结构、网络系统结构。追溯其理论思想来源是工业社会计划经济体制下的生产要素布局的原则，时下已明显不能适应市场经济的运作环境与现代社会的特征[3]。城市群的内部结构与联系虽然未及高层次的城市体系那么完善，但在工业化、城市化加速发展的过程中，城市群内各个城市间的联系逐步加强和完善，特别是由于世界经济生产组织方式的变化及我国政治经济体制的转型、社会主义市场经济的健全，区域城市间的功能联系日益强化，城市间的行政联系功能相对弱化的形势下，树立城市群及其联系的观念，将城市群体空间的组织关系由传统的城镇体系的等级范式转变为网络联系的观念，积极开展城市群空间协调规划，实施有效的引导与调控，避免重复建设与盲目开发，增强城市的竞争力与吸引力，促进城市的个性与共性的共同发展，发挥城市群体效益。
综上所述，随着城市的区域化与区域的城市化，城市群地区越来越成为国家、地区乃至全球社会经济运行的核心地区，但同时城市群地区也面临一系列的社会和环境问题如资源短缺、交通拥挤、环境问题、行政管理协调难度大等，给地区的持续发展带来了不稳定因素。应适时地引入新型的区域空间规划形式——城市群规划，以探求建立区域协调发展的新机制，实现城市群的持续、协调发展。
2 城市群规划的目标与原则
城市群规划的目标：1)减少人口在大都市核心地区日益集中的负面效应；2)实现城市群结构体系社会和经济机会的地理分布的平衡；3)保持城市群结构体系经济增长速度以及由此导致的生活水平的有效增加[4]；4)探索区域城市化合理发展的模式；5)制定城市群空间管治措施及控制指标体系来规范城市规划和建设，协调区域内各项用地的开发建设，尤其是处理好耕地保护与建设占用的关系，保持良好的生态环境；6)营造规划得以贯彻实施的制度环境。
城市群规划原则：1)综合性与整体性原则 城市群规划是区域规划与城市规划的结合，是对我国城市规划设计体系的有益的补充。以往的规划往往各自为政，造成空间的畸形发展如城镇用地“摊大饼”式扩张、建设项目重复布置等。而城市群规划则注重地域空间的整体规划，达到空间的合理布局和有机增长，实现功能上的综合。早在马丘比丘宪章指出：“在今天，不应当把城市当作一系列的组成部分拼在一起来考虑，而必须努力去创造一个综合的、多功能的环境。”城市群规划力求把技术、经济、生态、社会空间、环境等诸因素有机结合，实现功能和空间的优化与组合，协调好局部利益与整体利益，使城市发展纳入有序的、良性的发展轨道。2)优势互补原则 首先考虑到城市群的个性特征，就是城市群发展具有有别于其它地的特色，即城市群中各城市的内部结构、功能与形态特征等。其次，掌握城市群的共性特征。包括[1]：一是城市功能作用的地域具有相对完整性；二是具有建设与利用区域性基础设施的要求。三是地域空间结构上的开放性网络组合特征。应根据城市群的自身特点，在充分发挥每一城市的个性与特色，保持每一城镇自身发展优势的前提下，发挥地区优势，实行合理的劳动地域分工，加强区域各城市间发展的分工协作，优势互补，进行合理的规划布局，共建、共享区域性的公共、基础设施，形成特色的城市群地域经济联合体，取得较高的集聚规模的经济效益。3)可持续发展原则 我国在经济转型时期，沿海地区许多城镇密集区经济高速发展，已出现了城市环境与生态的透支现象。这种以牺牲环境和生态为代价获得较高的经济效益，不仅对现代人的生存环境造成影响，而且还波及到下一代人的生存。可持续发展是人类社会永恒的主题。如何在城市群规划中体现可持续发展的内涵？这不仅在于对土地、水、能源等区域资源的合理配置和空间布局上，降低开发与保护资源的冲突，还在于保证代际与代内的公平，不忽略后代生存的种种潜在需求，为未来各种潜在发展留有余地。从空间规划的角度讲，城市群规划主要是对空间需求的规划，即主要从空间发展的需求出发，在满足需求的可能性与合理性之间谋求一种适度的结合点，要控制需求。4)以人为本的原则 过分偏重于经济生产领域的传统城镇体系规划往往忽视了城镇作为人类聚居场所的更为本质的社会、文化、生态需求。城市群规划就是要促使城市群区内城市化过程适应人类尺度和人类需求，满足人类多方面的需求如生理、社会、个体、情感意识、文化等，创造适宜的人居环境。所以城市群的规模与集聚程度要适应人的生存质量的要求，空间的组织与布局应有利于创造富有活力、健康的社区生活。5)动态性与弹性原则 城市群的形成发展均具有动态变化的特征。而旧的规范化方法所制定的发展目标比较死板，缺乏灵活性与操作性，尤其是在当前社会经济发展转型的背景下，无法预见经济发展速度和结构变化的特征，如果再沿用以往的按经济周期外推未来的经济特征，依据所谓的国家“标准化”的规划规范与规则来编制规划已显得不适宜，已不能适应复杂的多变的城市发展系统。应树立一种弹性发展规划的概念。城市群规划不能只是被动解决当前矛盾，还要有一定的预见性，应着眼于未来发展，为解决新问题留有余地，提高规划对于随机性的市场经济的适应程度。
3 城市群规划的区域范围
笔者认为，规划范围的界定应当立足于城市—区域层面来考虑，建立以行政区为主体，以跨行政区的经济区为补充的地域层次。城市经济区(urban economic region)就特定的意义来说是指经济上具有紧密联系的城市化地区。它是为协调城市经济及其周围地区经济发展，更好地发挥中心城市，为整个国民经济发展部署提供科学依据服务的[5]，主要反映中心城市的经济辐射功能影响地域范围和城市间密切的经济联系。其有五大构成要素：中心城市、城市网络、联系通道、空间梯度、经济腹地。第一，确定中心城市。中心城市是在区域范围内，在国民经济生活中居于重要地位和作用，与其它城市、城镇和广大农村经济联系密切，且能影响这一地域经济发展的大、中型城市。阎小培(1997)、胡序威(1997)、宁越敏(1998)针对穗港澳、闽东南、长江三角洲地区进行了实证研究，均以市区内非农人口在20万以上的地级市作为都市区中心市的划分标准[6、7、8]。第二、在确定与中心城市存在密切社会经济联系的外围县时，西方国家一般采用通勤流作为测度指标。如日本东京都市圈的范畴其实就是其通勤圈的范围。这主要归结于其完善的市场经济体制，由市场来调节居民对就业和居住地的选择。而且其城市为通勤的普遍化创造了条件。而我国由于本身特殊的国情和发展阶段，通勤并未成为城乡联系的主要方式，而综合反映在城市与其外围地区之间人口、物资、资金、信息、技术等方面的联系。孙胤社以北京为例(1992)，分析得出城市和其周围县的社会经济联系强度与这些县的非农化水平有密切关系，外围地区的非农化水平与客流量是显著正相关[9]。所以，可以用非农化水平替代通勤流指标。一般现在国内较一致的外围县标准为：1)全县（市）的CDP构成中非农产业比重与劳动力构成中非农劳动力比重分别占75%和65%以上；2)与中心城市毗邻或满足以上两条件且与中心城市毗邻的县（市）相邻。如果县（市）能同时划入两个都市区则确定其归属时主要依据行政区划。此外再借助参考城市经济联系强度指标，采取定性与定量相结合的方法，计算出中心城市与其他城市的经济联系强度指数，根据其大小，则可界定出中心城市的辐射范围，这样每个中心城市所连片或者依靠交通走廊连接的区域则为城市群地域范围。对于城市群范围的合理界定问题今后还需进一步探讨和研究。
4 城市群规划的内容
4.1 城市群形成演化的动力机制分析
城市群的形成与发展是一系列复杂的经济、自然以及各种内在规律相互作用的社会经济过程，也是一种城市集聚在一个地区内的城市化现象。城市群形成的背景条件以自然和社会经济为基础。自然背景包括气象气候条件、水文条件、地质条件等。另外，城市群作为一个区域经济发展的实体，人口、文化、历史基础、科技等因素也影响着城市本身及城市间的相互作用，区域内经济社会发展要素的空间差异，导致了城市间的联系，成为城市群演化的动力之一。从社会的角度分析，城市群的集聚就是建立一种具有城市生活方式的地域共同体。城市群的集聚过程，既是建设多层次中心城市的一种形式，也是使地区分散建设的城市过渡到规划建设相对集中紧凑的大中城市的过程。从区域城市群集聚过程与动态变化特征分析，内聚力、辐射力、内部相互联系和网络功能是城市群形成演化的支撑体系[3、10]。具体来说我国城市群形成的动力机制可归纳为市场机制、投资机制、技术创新、吸收机制、辐射机制和宏观政策机制（包括跨区域基础设施的组织、产业政策、权利下放、户籍政策和行政区划等）等。值得注意的是考虑到当前全球发展的趋向如社会信息化与科技革命、经济全球化与结构重组、世界的不平衡发展与空间转移、可持续发展与空间协调问题等，应将城市群纳入全球和全国的社会经济地域系统进行宏观背景分析。
4.2 树立城市群区域整体协调发展的指导思路，合理确定城市群区的功能定位和发展方向
给予城市群整体发展的合理定位，引导各类城市根据自身的优势和特点，明确功能定位和产业的发展方向。重点规划论证中心城市和副中心城市的发展战略包括城市性质、职能、产业结构、规模（人口、用地）、空间扩展等方面以及城镇间的联系网络包括协作关系、市场体系、一体化进程等。城市群发展战略目标应该定位于实现区域一体化之上。在新的经济形势下，打破计划经济时期形成的“条块”分割，使区内各城市间和区内外之间的生产要素得以自由流通和重新组合，在发挥各城市优势和城市群形成机制的基础上，实现比较合理的劳动地域分工，选择适宜的城市化发展模式，建立城市群合理发展的空间格局和功能体系，走城乡一体化发展的道路，最终实现城乡经济的现代化。
4.3 重视城市群空间规划，优化城市群空间结构
城市群规划必须打破各城市行政界线的限制，从城市群整体利益出发，结合考虑各城市人口、经济的发展和资源的利用，进行跨行政区的规划协调与审视，在更高的空间层次上考虑城市网络的空间组织。这是城市群规划的重点内容之一。城市群空间规划的核心在于构建跨行政地域的区域性协调发展的新机制，促讲城乡空间的协同发展。城市群规划是对空间资源的安排，而土地则是空间资源的载体，在一定程度上规划认为土地可替代空间的概念。所以区域空间资源的合理利用应立足于合理的用地模式之上，综合考虑空间资源保护、生态环境保护和可持续发展的要求，确定规划中应优先发展和鼓励发展的地区、需要严格保护和控制开发的地区以及有条件许可开发的地区，以此引导和控制区域开发建设活动，确保城市良好的空间发展形态，改善区域的生态环境。在珠江三角洲城市群规划中就将用地模式分为四类[11]：1)都市区，指已形成或将要形成的规模大、聚集高、中心地位和作用突出的市区化区域；2)城镇密集区，是一定区域内中小城镇集聚而成的，各城镇间距较小，市镇密度高，与便捷的交通网络联系，紧邻都市区，为其补充和后备基地；3)开敞区，是以农业为主的包括镇、村、农田、水网、丘陵等用地的地区，为低密度开发、市镇分布密度低；4)生态敏感区，对区域总体生态环境起决定作用的大型生态要素的生态实体，一旦受到人为破坏很难有效恢复如水源地、自然保护区及规划用来阻碍城市无序蔓延、防止城市居住环境恶化的生态绿地等。
总之，城市群空间的总体布局应主要从形态、结构、组织和分布四个方面入手，因地制宜地从城市群自身条件出发，探索合理的区域开发模式。值得注意的是城市群规划今后应将规划的重点由规模转向结构。在市场经济体制下，经济发展的特征是未知的。而城市群的空间结构作为城市群的经济结构、社会结构、规模结构、职能结构等组合结构在地域空间上的投影，是规划真正可以把握的范畴。空间结构的弹性成为规划所应追求的目标。
4.4 城市群支撑体系规划
城市群规划应涵盖跨部门的规划协调内容，强调基础设施建设与城镇发展以及与自然环境的结合，实现各部门包括基础设施、土地、环境与生态、产业布局等专项支撑体系规划的综合协调与整体融合。区域基础设施构成了城市群区域的生命线，是完善区域协调机制的重要内容之一。应从发挥区域整体优势出发，对重大基础设施包括综合交通运输体系、信息化建设、环保设施、供水系统、能源电力、污水处理、防灾、防洪排涝等统一规划，合理布局，联合投资，共同受益，达到共建共享的最佳效益，促进区域基础设施的建设及其与城市内部设施的衔接。宁越敏等在长江三角洲都市连绵区跨行政区规划中就提出了相关的区域基础设施的联合建设、生态网络建设的内容[7]，另外珠江三角洲城市群规划中也涉及了这些方面的内容[11]，为城市群规划的开展发挥了有效的指导和借鉴作用。
4.5 实施城市群区管治，营造区域发展良好的政策环境和制度环境。
管治(Governance)，即约束、协调与控制的过程(Rohodes,1996)。具体来说，指通过多种集团的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源的统治方式，以补充市场交换和政府自上而下调控的不足，最终达到“双赢”的综合的社会治理方式[12]。在当前区域发展日益城市化，城市发展日渐区域化的总体态势下，开展城市与区域管治已被证明是市场经济条件下解决城市与区域问题的行之有效的途径，是政府与市民社会、公共部门与私营机构的互动过程，是保证规划得以有效实施的保障。通过社会化、企业化的手段促进空间管治，使空间发展更具弹性和可行性，用管治理念构建城市群规划制度。
城市群规划中应探求构建一个以空间资源分配为核心的地域空间管治体系。规划适应市场经济的发展，以计划和市场两种手段相结合，积极发挥政府与市场在空间管治中的积极作用，建立深层次的空间资源优化配置机制，促进城市群区域空间结构的合理演化，为城市发展建立良好的制度保障与管理模式。如：1)在城市群区域建立城市群政府或者建立跨地区的专门委员会以协调区域基础设施的建设。借鉴西方大都市政府的实践[13、14]，基于市场化的发展机制，为落实跨行政规划的制定及实施，城市群地区有必要建立一个区域性的、法制化、更有力的跨行政区的联合协调机构和监督机构，管辖区域事务，沟通和平衡各方利益，协调解决对区域发展有重大影响的问题。它负责全面规划和具体的实施工作，是一个拥有实权的执行机构，建立在协商、合作关系、自愿参加和灵活性等价值的基础之上。本着互惠互利、优势互补、共同发展的方针，制定具法律效力的区域协调公约和协调机制；2)完善投资和土地供应机制，进行土地和住宅规范管理和改革城市基础设施供养方式。为了保障城市群区域协调规划的实施，为共享的大型公共设施、环境设施的建设和维护提供稳定的资金来源，应建立专门的区域共同发展基金制度和投资管理机制，使协调机构具有相当的经济调控能力和投资管理能力，提高基础设施建设资金利用效率；3)实现培育和优化劳动力市场的政策措施和制度的创新如城市住房、教育、服务设施、社会保障体系建设等。4)树立良好的公众参与机制，消除“长官意志”的消极影响，加强社会监督，增强规划的效率。5)兼顾效益和公平的原则，以大都市区贫困人口管理为突破口，寻求协调大都市区社会不稳定和环境效益衰减与集聚规模效益优势相冲击的矛盾的政策途径等。
收稿日期：2001-07-09；修订日期：2002-01-07
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