抗战相持阶段国民政府行政院的机构调整，本文主要内容关键词为：国民政府论文,行政院论文,阶段论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K265[文献标识码]A[文章编号]1004-518X(2009)01-0137-06
卢沟桥事变之后，国民政府开始了全面抗战，军事权力全面介入行政领域，行政系统被打乱。五院“或保持其形骸而行政活动则实际上归于停顿”[1]。集中党政军权力的国防最高会议(国防最高委员会)总揽了战时的一切权力。1938年1月，南京沦陷后，蒋介石为专心抗战，让出行政院院长一职，交孔祥熙担任。国民党中常会通过《中央机构调整案》，军事委员会与行政院调整了所属机关组织之隶属关系。行政院合并了一些相似的机构或部门，裁撤了一些骈枝机关，主要部会裁并为七部二委员会。然而，行政院的机构重复与事权冲突旋即出现。如何进一步区划机构设置，厘定事权关系，提高行政效能，实现“抗战建国”的目的，成为国民党最高当局思考的重要问题。当抗战进入相持阶段(1941-1945)后，蒋介石复兼行政院院长。为配合推行行政三联制，在国防最高委员会的推动下，行政院进行了机构事权关系的研究、机构调整与人员裁并。然而，对这一问题，至今学术界鲜见专题论述，至多在探讨国防最高委员会与行政三联制时稍有涉及，且语焉不详。本文以第二历史档案馆所藏原始档案材料为证，探讨抗战相持阶段国民政府行政院的机构调整及其成效，以反思行政系统调整之要旨。不足之处，尚望方家指正。
一、行政院机构调整的研究
当抗战形势趋于稳定后，1939年11月20日，国防最高委员会委员长、军事委员会委员长蒋介石复兼行政院院长。为配合推行行政三联制，蒋介石着手布置调整行政机构，试图再次厘定行政机构的事权关系，以求经费的樽节与人员的精简，提高行政效能。1941年5月至1943年1月为行政机构的研究阶段。
1941年5月，蒋介石手令国防最高委员会下设的党政工作考核委员会秘书长张厉生及行政院秘书长魏道明，指示对现行行政制度的机构重复与工作冲突问题进行研究。张厉生会同魏道明拟具了参加研究的人员名单呈蒋。名单为：张厉生、王宠惠(外交部长)、王世杰(中央宣传部部长、中央设计局秘书长)、陈布雷(国防最高委员会秘书长)、甘乃光(中央设计局副秘书长)、魏道明、傅秉常(立法委员)、许静芝(国民政府文书局局长、行政院参事)、许崇灏(考试院秘书长)、程中行(监察院秘书长)、陈方(侍从室第二处组长、国防最高委员会参事)、蒋廷黻(行政院政务处长)。
6月7日，国防最高委员会秘书长陈布雷遵蒋之意，回复了笺函：“经陈奉委座谕：研究人员除陈洪、高秉坊二人应准加入，并加入彭学沛、段锡朋、陈之迈各委员及国防最高委员会浦参事薛凤。”“召集人即由张秘书长厉生及中央设计局王秘书长世杰召集可也。”[2]陈布雷提出了《关于研究调整行政机构及其工作意见》，主要包括：“行政机构调整的原则”；“现行行政机构之重复，工作之冲突，在研究时拟注意分析其不同之性质”；“关于研究调整行政机构及其工作之步骤，或技术上应注意之事项”。[3]6月10日，张厉生致函王世杰、王宠惠，请其参加行政机构调整的研究工作。
此次行政机构调整是蒋介石以国防最高委员会的名义发起的，从研究人选的确定到调整原则、调整内容均由其亲自决定。研究内容事关行政系统的隶属与事权关系的冲突等诸多方面。张厉生综合陈布雷提出的机构调整原则，草拟了行政院各部机构调整的研究提纲。[4]针对提纲，行政院所属各部会进行了反思，以确定本部在事权上是否冲突，机构设置上是否合理。[5]
1941年6月25日，国防最高委员会中央设计局召集了第一次行政机构调整的谈话会，讨论了机构调整的对象、范围、步骤等问题。许静芝谈到：
自民国16年以来，目前是行政机构最乱的时期。每一个同志对于重复冲突的事实都有不少的例证，恐怕举不胜举。……现在，因为中央政治会议结束，有许多并不要国防最高委员会讨论的也拿来讨论。因为讨论的事情太多，因此行政院要讨论的事情是否应和国防最高委员会所讨论的有分别？行政院通过以后，是否还要经过国防最高委员会的决定？又国民政府所属五院相互之问题不能自行解决者，本应由国府会议解决，但现在国防最高委员会讨论的事情都是一院以上的问题。国府如果要讨论，那么一面由国府讨论，一面由国防最高委员会讨论，不是重复冲突吗？
傅秉常则谈到：“如国防最高委员会与各院极不协调，所以国防最高委员会与各院非要调整不可。其次，国防最高委员会和党部，党部各部和行政院各部，恐怕也更要调整。”
第一次机构调整的谈话会确立了调整的范围，并决定此后分组进行讨论与研究。国防最高委员会与行政、立法、司法、考试、监察等五院关系之研究，由王宠惠、傅秉常负责；行政院的研究由张厉生、许静芝负责；军事委员会的研究由陈方、段锡朋负责。其余人自愿加入某组，每组定期召开会议进行研究。[6]
此后，有关行政机构调整的会议分组进行。1941年7月19日，在国民政府会议厅召开了行政机构调整研究会议第二组即行政院部分的会议。与会者为张厉生、高秉坊、许静芝、陈洪，由许静芝主持。会议讨论了抗战时期国民政府党政军的关系，行政院与国防最高委员会的事权冲突、国民政府政治中心等问题。与会者认为：
中央政治组织近似不易揭出其中心之所寄，如谓中心在国防最高委员会，则此会原为党部策动政治之机构，虽事实上之所审议未必尽属于有关国防之大计，但依法定职权，只国防方针、国防经费、国家总动员及其他与国防有关之重要事项，始应由其裁决。其非政府施政之主体，似于体制上，无甚疑义。如谓中心在国民政府，国民政府主席对内对外代表国府依法公布法律发布命令，惟不负实际行政责任。除院与院间不能解决之事项以外，亦皆不属国府委员会所应审议之范围。……至行政院依法为全国最高行政机关，但行政院会议之所决议纵不涉及国防大计，亦往往再经国防最高委员会之复核，不迳为一切庶政之最高决定，因是而政治中心何在殊难辨认，亟应重新检讨，予以明确之规定，使权有所属，责有所归，祛支离重复之弊，收集中纯一之功。[7]
针对各部之行政问题，研究者先作分组研究，对重大问题征询有关部会的意见，提供参考，拟成初步调整办法，再作会合讨论，共同决定。行政机构调整研究会先后开会多次，计决定调整案件几十起。[8]所提出的研究意见，呈报国防最高委员会。1942年8月15日，蒋介石手令张厉生：对于调整政府机构之研讨以及意见之陈述，作为党政工作考核委员会重要工作之一。并规定每半年必须将调整意见陈报一次，“俾能定期将各级机构之组织与事权予以合理调整也”[9]。从1942年9月11日至1943年1月22日，行政院共召开八次研究行政机构调整谈话会，对机构调整的方式提出了许多建设性意见或建议，重点在于完善行政系统本身，以避免机构的混乱与事权的模糊，做到机构精简与人员裁并。
二、行政院机构调整的实施
通过两年机构调整的研究，1943年，行政院的机构调整与裁员正式展开。在国民党五届十中全会上，蒋介石重申了五届九中全会关于机构合理调整的两条原则：其一，“所有现存之政府各种机构即国营省营事业机关，有业务性质相同而系统分歧者合并之，业务因战时原因失去原有对象者裁撤之，业务与抗战无重要关系者缩编之”。其二，“非绝对必要不设新机关”及“紧缩中央机构，充实基层政治组织”。[10]
行政院机构调整的同时，加大了对人员的裁并。1943年5月，蒋介石在党政工作检讨中指出，关于中央与地方机构的改进，“应注重于减少人员，裁并机关，以提高行政效能”，要求“各机关实行严格紧缩，裁减四分之一人员，以求一人能担当十人之事，一日能完成十日之功，来发挥我们政府事业的效能”。对于被裁减机构的安置问题，蒋指出：“我们原有机关人员在裁并之后，仍旧给予薪俸，在中央的派往边疆工作，在都市的派往乡村服务。如此，政府机构既可合理健全，工作人员本身亦可以多作实际贡献。真是一举两得之事。”[11]
然而，由于“战时的迫切需要，实在不容许行政机构不断的作根本的改造”，机构调整过程中，“要顾到整个的政治环境，要注意到个别的事实”。[12](P23)行政院按照蒋介石的指示，经召集附属各部会署主管人员，商订裁并机关及安置人员的数项原则：
(1)裁减人员，就各机关及其附属机关组织法规及核定预算中所列人数裁减四分之一。(2)所有超过组织法规定员额之人员一律裁汰。(3)聘派人员及雇员，应将现有员额及实际需要员额，报院核定。(4)各机关内部特设之机构，其职掌已包含于正式机构中者，及其职掌不甚重要者，应尽量先裁并，并以此次裁调人员之主旨在充实边疆及其基层政治机构，所有被裁调人员，仍保留其官资并施以短期训练后，另行调派西北各边省工作。其不宜或不愿调派者，应由原服务机关按其年资及工作成绩，分别发给三个月至六个月之生活费。(包括薪俸补助费及平价米代金)以示体恤。[13]
遵循国防最高委员会的精神及按照行政院的研究结果，行政院所属各部会裁减附属机构96个单位，裁减附属机构人数3 411人。行政院各部会裁减总人数2 574人，行政院本部裁减人数145人。[14]所裁附属机构大都基于事权冲突或机构重复者，或在抗战期间不甚重要者。但人员裁减未能收明显成效。主要原因是：
其一，人员裁减原则“所定四分之一”，实际上“无标准可言”。“各院机关呈报，往往先后互异(公务员流定性较大，实际数目，月各不同。即如本院职员异动，常在20人-30人之间)。且大多将虚悬名额概予列入，固甚难置信。”由于1943年预算名额并不准确，“裁减后保留人数，或竟较前原有者为多，亦无从加以纠正”。譬如，财政部员额基数几经变化，财政部的计划数、行政院的额定人数以及最后所定员额数目均有较大差距。裁减后的财政部员额竟较原有人数为多。(见表1)
其二，被裁人员安置并无标准。针对所裁减的人员，行政院“并无限制其他机关录用之规定”。在甲机关所裁者，往往去乙机关服务。在甲地遣散者，仍可在乙地任职。且发给三个月至六个月的遣散费，为数甚巨。因此，行政院在裁员案的检讨中认为：“政府如认裁汰之员，能力较差，即不应有此优待。其流弊所极，竟有将此作为人情者，有坚请遣散而不获者。分发西北各省者，尚需征询各省之意见，倘各省不予容纳，则更形棘手矣。”
1944年1月18日，蒋介石手令，饬查报中央各机关裁减人员与归并机关一案，党政工作考核委员会派丘良任秘书来行政院洽询办理情形。1944年3月3日，行政院在党政工作考核委员会公函的签呈上批：“依此标准，裁减本院各单位合并计算，尚有缺额43人，似可照办，以便结束此案。”行政院秘书长张厉生同意了签呈意见。持续了较长时间的行政院机构调整暂时宣告结束。[15]
三、行政院机构调整中的军事因素
抗战相持阶段行政院的机构调整中，军事因素始终影响与制约行政机构的调整。具体有三：一是军事委员会与地方政府的军事化对行政系统的牵制；二是机构调整发轫机构国防最高委员会所扮演的角色与功能的模糊；三是军事威权人物蒋介石的个人主观随意的因素。
第一，行政系统与军事系统的厘定并不彻底。
行政院的机构调整受到了军事委员会与地方政府军事化的制约。就国民政府中央政治体制论，军事委员会与行政院为两平行机构，分属不同系统而隶属于国民政府。抗战前夕，行政院的施政正是因为军权的介入在权力运行中出现了困境，国民政府出现了军、政结合的政治局面。[16]抗战发生后，随着政府军事行为的延展，行政系统处于混乱之中。尽管蒋介石让出行政院院长之职而由孔祥熙出任有完善行政系统，尝试军、政分立，减少军事委员会干预行政院事务的主观意图，但在抗战相持阶段，蒋以军事委员会委员长的身份，复兼行政院院长，又使军、政事权关系模糊。因此，机构调整期间虽有论者或专家对军、政隶属关系会商提出调整意见，却一直未见当局具体实施。
即使国民政府在中央厘定军政系统，采取军政分立，地方行政也广为军事首长所把持。本来，战前各省实行名义上的军民分治。但抗战发生后，中央对于战区各省府主席分派军职人员充任，如河南省主席为第一战区司令长官卫立煌，山西省主席为第二战区司令长官阎锡山，江苏省政府主席为第三战区司令长官顾祝同，嗣改为韩德勤，广东省主席为第四战区司令长官李汉魂，绥远为第八战区副司令长官傅作义，湖北省为六战区司令长官陈诚，湖南省为第九战区司令薛岳，安徽为第十一集团军总司令李品仙，山东为苏鲁战区副司令沈鸿烈，河北为总指挥庞柄勋，福建为集团军总司令刘建绪，其他非战区各省，除川黔二省外，均系军职人员担任主席。[17](P36)地方政府的军事化显然是军政难以分立的直接表征。
第二，国防最高委员会的角色与功能的模糊。
抗战相持阶段行政院的机构调整是在国防最高委员会的直接推动下实施的，调整过程亦受该会的指挥与监督。在行政院各部会、军事委员会各部会、中央党部与其所属各部会三大系统并存时，国防最高委员会是所有系统的中心，故其与行政院的关系及所扮演的角色和功能是制约行政机构调整效能、影响行政系统完整性之关键。
从国防最高委员会所处理的议案观之，该会花费了大量时间处理行政事务。据笔者所查，从1941年12月到1942年10月国防最高委员会常务委员会的会议决议案可知，10个月期间，所通过的议案共168项，其中军政者为4％，财政者为27.4％，与行政部门有关的议案占了66％。(表2)
如果进一步考察1939年至1947年，八年间共通过议案1073件，行政方面占绝大多数，军事方面很少，党务几乎没有。[18]军事方面重要事项基本上由军事委员会议决或蒋以手令形式裁决。[19]国防最高委员会所议大部事务与行政院所辖事务重复。
如果国防最高委员会完全行使了最高行政决策权，在法律上充当了行政中心，或许能对机构调整有所促进。然而，囊括党政军系统且主要负责国防的国防最高委员会不可能置主要精力于行政事务，亦无法对行政事务有着深入了解。该会一方面凌驾于各机关之上，一方面又未实质行使行政上的决定权或重复行使行政权。其一，国防最高委员会所有处理的议案，持反对意见者极少，大都为走过场式的通过或修正通过。其二，蒋介石本人并不重视国防最高委员会召开的会议。1944年3月以前，重要议案讨论由蒋介石亲自主持外，大都由孔祥熙代理，孔氏未出席时，由于右任、孙科、居正等代理，不久规定了代理的原则及顺序。国防最高委员会常务会议每两周举行一次，遇有特殊议案需讨论时，可以加开一次会议。换言之，国防最高委员会常常成为处理行政事务的一个程序而已，但该机构改变了行政院作为最高行政机关的体制，在事权上与行政院相冲突，且不符行政“力谋简单敏捷”之愿望。
国民政府进行机构调整，厘定事权，提高行政效率，当以完整的行政系统为归依。一切带行政性质的工作，都当严格划归行政院及其所属部门去行使。萧文哲指出，国防最高委员会的存在，导致了国民政府行政中心的模糊。其一，行政院各部会与国防最高委员会地位的模糊。“行政院各部会与国防最高会立于平等地位，同对中央执行委员会或中常会负责。今使中央各部会兼受国防最高会议指挥，非但破坏平等，紊乱权责，倘中执会或中常会对于各部会之指挥有与国防最高会之指挥不同时，则受命者何出何从。实难决择。”其二，政令模糊。“在政治方面，国民政府、五院及其所属各部会自成系统，各部会对院负责，受院之指挥监督。国民政府五院各自对中央执行委员会负责，行使治权。今使国民政府、五院及其各部会，兼受国防最高会之指挥。是指挥之命令难免出于二门。”[17](P17-18)国防最高委员会尽管试图充当行政中心，然未在实质上充任行政中心。行政院因受国防最高委员会的权力制约亦无法担当行政内阁之责。既如此，缺乏行政负责中心的机构调整焉能收明显效果？抗战时期行政院的机构调整并未就国防最高委员会与行政院之关系进行调整，恰恰是机构调整难以产生成效的关键。
第三，军事威权人物蒋介石对行政机构调整存在一定的随意性和急迫心理。
抗战时期，权力高度集中的蒋介石一直主导着行政院的机构调整。蒋并非没能认识到行政与军事分立的重要性。无法否认，蒋有完善行政系统、提高行政效能的主观愿望。然而，蒋“求治甚急，新设机关日见增加，而每次全会皆有调整机构，裁并机关之决议，所以使得其反，或为战时，土地日蹙，为笼络人才，不得已之举。而各机关之工作效率不免因之减低，负责不专故也”[20](P456)。由于行政机构裁并之后，需要处理诸多遗留问题。裁并旧机构与建立新机构均需费时费事，如人事的安排，工作的厘定，预算经费的筹措与编制，机构与机构之间所发生的一系列关系非于短期内所能完成，政府行政办公场所的几度搬迁更使新设立的机构难以步入轨道。在此种政治环境中，机构调整的总设计人蒋介石欲求行政机构的快速调整，反而导致调整徒有其表或难收实效。
四、结论
在抗战相持阶段，蒋介石以国防最高委员会委员长、军事委员会委员长身份兼任行政院长。为配合推行行政三联制，行政院进行了机构调整的研究与具体实施。由调整机构的发轫到具体实施费时两年，组织专门人员针对行政系统进行研究，包括系统的完善、事权的厘定、机构的隶属等诸多方面。在实施阶段进行了行政机构的裁并与人员裁汰。机构调整无论是其初衷抑或进程，均体现了现代政府改革的价值取向。抗战胜利前后，国民党第六次全国代表大会继续强调了“各级行政机关，职务与人事之调整，制度与相互关系之改进，宜有更进一步之研讨而措之实施，务使一切行政得收迅速确实之效果，各级公务人员咸能发挥负责之精神”[21]。1946年，国民党六届二中全会重新作出决议：“行政院各部会署，应依其职掌为合理调整与划分，各使名实相符，权责分明，骈枝悉裁。还都以后，更宜分期裁减中央人员，以充实地方人力，唯编余人员，须另谋任用及转业之道。”[22](P57-58)意味着行政院的机构调整仍将继续。
然而，由于受施政环境的限制，抗战时期的军事行为占据了国家政治生活的主题，行政系统未能改变军事因素的制约。机构隶属关系的混乱未能得到根治，机构膨胀未能得到有效遏制；政府人员裁减后未能减少，反而日渐增多。此种现象在于行政院的机构调整未能以建立一个完整的行政系统为归依。一个完整的行政系统，并非意味着最高行政机构可以独揽大权而不受其他机构的权力制约。一般说来，在权力相互制衡的行政体制中，在制度建设相对完备的行政环境中，国家权力中心多元化的现象常常存在，但行政权力的中心只能有一个。“如果存在其他主体的干扰，行政权力的强度、轨道和效能都将受到影响，最终还会影响到行政目标的实现。”[23](P114)基于军权的政府在对外战争时期虽能迅速集合资源，树立强权政府的形象，但在行政推行中易带主观随意性，不利于行政系统的完整与稳定，不利于建立政府自身的威信。抗战胜利后，当以武力为根基的国民党政府遭遇到严重的军事失利时，无论何种冠冕堂皇的行政改革，亦不足以挽救行政系统崩溃的命运。
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