农业政策理论与实践研讨会（实践层面）综述，本文主要内容关键词为：农业政策论文,研讨会论文,层面论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年11月7—8日，由中国农业大学人文与发展学院、河南农业大学经贸学院、农业经济问题杂志社共同举办的“农业政策理论与实践研讨会（实践层面）”在河南农业大学学术交流中心召开。此次研讨会的主题是“粮食直补政策的效应”。来自全国各地的50多名代表参加了此次研讨会，其中有长期从事粮食经济和农业政策研究的专家、学者，有来自吉林、安徽、湖南、河南等4个粮食主产省的各级农业行政管理部门的领导，也有上述4个省的农村基层干部和种粮大户及普通农户代表。先后有20多位代表基于调研做了会议发言，就2004年粮食直补政策的实施办法及存在的问题发表了各自的看法。邀请部分基层干部、种粮大户、普通农户代表参加是本次研讨会的一大亮点，由于他们带来了大量的基层信息，使得本次研讨会就粮食直补政策的效应以及实施过程中存在的问题得以进行广泛而深入的讨论，并取得了实质性成果。
粮食直接补贴政策是2004年以来中央相继出台的一系列增产增收措施中最引人注目的举措之一，牵涉到6亿种粮农民的切身利益。给种粮农民直接补贴在中国历史上是首次，意义重大，影响深远，因此以此为主题进行研讨具有重大的理论意义和实践意义。现将此次会议的主要观点做一概述。
一、2004年农业和农村基本形势
从与会代表发言情况来看，2004年粮食主产省区的农业生产形势和农村社会状况明显好于上年，主要体现在以下几个方面：
（一）农民收入增长幅度明显提高 促进农民增收是2004年中央1号文件出台的主要目的，国家从粮食风险基金总额中拿出不少于1/3的资金，对主产区种粮农民实行直接补贴是促进农民增收的重要举措之一。从与会者发言情况来看，2004年农民的增收形式总体上明显好于上年。2004年前三个季度，农民人均收入达到2110元，比2003年同期增加308元，增长11.4％，农业部专家预测这可能“是1997年以来最好的一年”。来自几个粮食主产省份代表的发言也印证了这一估计。比如，安徽省2004年前三季度农民人均现金收入1796.34元，同比增加384.85元，增长27.3％。
（二）农民种粮积极性提高，土地撂荒情况大为好转 由于一系列惠农政策的实施以及粮食价格的上扬，2004年农户的种粮积极性普遍高涨是各省与会代表的一个普遍反映。其中湖南省2004年全省的粮食播种面积较往年有了大幅度增加，全省有159万亩单季稻被改为双季稻，另外还有很多多年抛荒的耕地也被重新耕种，湖南历年抛荒田160万亩，2004年减少抛荒面积150万亩，农民备种备肥也普遍多于往年，种子的入户率、肥料的入户率、农药的入户率平均比上年同期提高了大约30个百分点。吉林省反映2004年全省的粮食作物播种面积达到6888万亩，同比增加217万亩，增长3.3％，延边州的6500公顷弃耕地2004年全部恢复耕种。滑县是河南省的种粮大县，粮食播种面积一向都是居于全省首位，2004年全县粮食种植面积在已经比较高的基础上又有大幅度增加，全年粮食播种面积达到243.3万亩，比上年增加了6.7万亩。
（三）粮食实现了普遍增产 1998年以来，由于耕地面积不断减少、粮食单产水平下降、粮价低迷等一系列因素，我国粮食逐年减产，由1998年最高的5122.9亿公斤降到2003年的4309.6亿公斤，人均水平也由1996年最高时的414公斤降到2003年的343公斤。单产和总产逐年下降的同时，国家粮食库存也不断减少，因为产量不足是靠挖库存弥补的。因此，促进粮食增产是粮食直补政策出台的重要背景之一。2004年中央确定的粮食总产量目标是4550亿公斤，从各地代表的发言来看，2004年风调雨顺再加上政策到位，粮食实现预定目标不成问题。吉林省除了西部受干旱影响略有减产外，其他地区都大获丰收，全省粮食总产突破250亿公斤大关，比2003年增加25亿公斤以上，创历史新高。安徽省粮食增产形势更好一些，2004年的粮食总产可以实现275～300亿公斤，比2003年增产53～59亿公斤，增幅在25％左右。
（四）干群紧张关系有所缓解 过去农民负担重，群众对缴纳税费有抵触，对基层干部有看法，基层干部在收税时也是费力费时，几头受气。现在农民负担降低了，而且国家对农民还有补贴，用农民的话来讲是“以往是收钱，现在是送钱”，因此，农村干群关系比以前好了，干群可以对话了。
二、关于粮食直补政策实际效应的基本判断
毫无疑问，2004年农业生产以及农村形势的好转和粮食直补政策的运作是直接相关的，这也是与会代表的一致认识，但是，到底如何认识和评价这一政策的实际效应，与会代表们却另有看法。对此，来自各地的代表分别从粮食增产以及农民增收两个方面谈了各自的看法，形成的观点大致如下：
（一）粮食直接补贴对农民增收影响并不显著 按照目前的统计口径，我国农民的收入主要有四个方面的渠道：家庭经营收入、工资性收入、转移性收入以及财产性收入。为了说明直补对农民增收的影响，各地代表们通过比较各个收入来源对农民收入的实际贡献算了一下帐。
从各地代表介绍的情况来看，直补政策的确都落实了，也的确增加了农民的收入，但是从几个产粮大省的情况来看，粮食直接补贴最终带给农户的收入大致是人均10元略高一些。吉林人均增收10.45元，亩均不足10元，湖南户均增收74元，安徽亩均增收10元。相比较而言，河南实际落实的补贴水平略高一些，每亩也只是12.3元，按照前三季度情况估算的2004年人均纯收入2422.82元，直补增收部分仅为年均收入的1％。所以，直补对农户增收的影响正如有的同志所讲“金额太少，直补算到农民头上一亩地也就是10元左右，对农民意义不大，也不可能长期刺激农户的种粮积极性，所以，影响农民增收的关键是粮食价格而不是直补”，这也是大多数与会代表的观点。
良种补贴是前几年国家拿出1亿元支持大豆振兴计划的政策延续，不过2004年扩大了补贴范围，在以往基础上又增加了1000万亩小麦和1000万亩玉米以及安徽、湖北、湖南、江西四省所有早籼稻生产的补贴，每亩补贴10元，有多少补多少，据实补贴；对中晚籼稻和粳稻则是每亩补贴15元，包括东北的粳稻。虽然是据实补贴，但是由于资金有限，因此良种补贴落实的农户数量以及资金数量都十分有限，各省市县仅仅是选择了一些项目区进行补贴，从补贴水平来看，良种补贴项目区最高的每亩也只是15元。至于直接针对农户的农机补贴，国家财政总共才拿出7000万，所以，即使加上各地的财政配套落实到每个农户那里也是微乎其微的，大体上农机补贴项目区平均每亩为7.5元。
和农户获得的各项转移性收入相比，2004年粮价上涨对农民收入的影响似乎更大一些。有关专家认为，2004年粮食价格是1996年、1997年实行保护价收购以来最好的一年，如早稻价格由2003年的0.3元/公斤涨到0.7元/公斤，东北的玉米由2003年的0.29元/公斤提高到0.6元/公斤。按9.37亿农村人口计算，粮食产量为4650亿公斤，粮价每提高（降低）0.01元/斤，每个农民收入将增加（减少）10元，因此，农民增收方面价格因素是关键。从实际情况来看，安徽省仅由于价格因素农民每亩增收355元，人均增收400元以上，河南仅夏粮一季由于小麦价格的上扬，平均每亩就可以使农户增收180元左右。
与会代表一致认为，2004年农民增收除了粮食价格因素之外，工资性收入的大幅提高是另一主要原因。当然，工资性收入的增长主要是得益于政府清理整顿拖欠农民工资、取消进城农民工的不合理规定和不合理收费、改善工作与生活条件、解决进城农民工子女就学问题等一系列的政策措施。另外，与会代表还认为减负对农民增收的影响也不可忽视。因为2004年前三季度，这4个粮食主产省的农业税人均负担下降了25～43.56元不等。
（二）直补对促进粮食增产的影响取决于政策的稳定程度 尽管在粮食直接补贴这一大的政策导向下，2004年的粮食生产普遍获得了丰收，全国粮食增产250亿公斤，但是，一方面，2004年的增产是在以往粮食连续5年减产的背景下实现的，另一方面，安徽、河南、黑龙江三个产粮大省2004年就增产150多亿公斤，对全国增产的影响可谓举足轻重。而这三个省2004年的增产数恰好与上年的减产数161亿公斤大致相当，所以，整体上2004年的粮食增产仅仅是一种恢复性的。
与会代表还一致认为，2004年粮食的恢复性增长是在政策好、市场旺、人努力、天帮忙等多种因素和条件都具备的条件下取得的。但是，从农民增收结构来看，调动农民种粮积极性的关键在于搞活市场，使主产区农民从卖粮中真正获得收益，感到种粮有利可图。换言之，真正解决粮食问题必须从根本上解决好主产区种粮农民的生产积极性和粮食销售出路问题，这才是促进粮食增产的长效机制。一些代表认为，在影响农户的种粮积极性方面，粮食政策仅仅是起到一定的导向作用，不可能长期刺激农户积极从事粮食生产，即便如此，有关政策也要保持一定的连续性和稳定性，使农民形成一种稳定的预期，否则很难达到政策的预期效果。
三、政策运作过程中暴露出来的问题
及时发现和正确认识粮食直补政策在实际运作过程中所暴露出来的问题，是此次会议的一个主要目的。与会代表以粮食直补政策为核心，结合2004年粮食生产以及农民增收过程中暴露出来的一系列问题发表了各自的看法，概而言之，观点大致有以下几方面：
（一）粮食直补的计算依据不够严谨和规范，致使政策落实存在一定的偏差 虽然中央1号文件明确规定，粮食直接补贴资金是对农业税计税面积中的种粮面积实行补贴，而种粮面积是一个非常模糊的概念，必须在认定标准以及时间和范围等方面严格界定，各地才具有可操作性，否则，在实际落实过程中，由于补贴资金计算依据的差异将可能导致各地实际运作方式以及落实结果的差异性。而从各地代表的发言来看，事实正是如此。其中比较典型的是湖南和河南部分地方的做法。
湖南的部分地方在兑现时是按照实际种粮面积进行补贴的，因此部分原来没有列入计税面积的种粮农田，这次就未能享受到粮食直补政策的好处，这部分农民对此意见很大。湖南的同志还特别提到了典型案例：湖南省部分湖区的一些甩亩田、国有农场养老田、水库移民田和县属“小三场”田，这些土地原先都未纳入计税面积，但在国家发展粮食生产的政策激励下，大都种了粮食，其中仅岳阳市的这类农田就有35万亩。虽然同样种植的是粮食，但是按照当前补贴的计算办法，这一部分农田享受不到粮食直补带来的好处，显然这是不公平的。河南对农户的补贴资金是根据2002年农村税费改革时核定的计税面积和县级政府确定的补贴标准确定的。这样就出现了虽然纳税但不种粮的地（种植果树、蔬菜、中药材、高效农业开发和畜牧养殖等）也得到了补贴的现象。所以，河南一些地市的代表建议应该进一步完善资金的发放办法，切实体现出补贴资金向粮食主产区以及实际的种粮农户倾斜的政策初衷，真正把补贴资金用到粮农增收和粮食安全上来。
政策落实过程中之所以出现这些偏差显然主要是因为粮食直补的计算依据不够严谨和规范，不能科学合理地界定种粮面积，以至于各地落实时没有一个刚性标准，不能严格统一计算口径。很多同志认为，从国外经验来看，脱钩收入支持不仅成本低，标准好掌握，而且也符合WTO贸易规则，所以部分与会者认为，直补不与面积、产量、商品量挂钩似乎更方便操作。
（二）补贴依据难以计量，工作量太大，操作成本太高，这是与会代表的一个普遍反映 之所以工作量大、操作成本高是因为无论补贴依据是按照计税面积还是实际种植面积还是按照各地的商品粮数量，都首先需要经过“丈量土地、农民申报、张榜公布、复核、再公布、甚至再复核、再公布”这样一个过程，其次还牵涉到补贴资金的实际发放过程。整个过程中由于没有专门的机构，因此牵涉单位较多，比如土地部门、财政部门、农业部门、信用社等，由于种种原因各单位的协调是一项非常艰巨的任务，因此，执行成本高，费时、费力、费钱，耗费大量的人力、物力、财力是必然结果。安徽省按照保守估计平均一个县的执行成本大概要50万元之多。即使如此，还可能出力不讨好，据介绍，有些农民非常反感，说“钱不多，却让我跑了这么多趟”。因此，很多地方代表认为粮食直补政策必须考虑可操作性。
（三）不利于土地流转，农民争相种田带来了土地纠纷 从各地介绍的情况来看，大多数地区是以土地面积作为补贴发放依据的。在按照面积进行补贴的地区，这意味着只要有土地就可以获得补贴，因此，不可避免加剧农民的惜地心理，这一方面不利于土地的流转，不利于土地的规模经营，同时也增加了农户之间的土地纠纷。湖南的同志介绍说，“随着粮食价格上升和国家各项扶持政策的落实，种粮的比较效益日益凸现，一些原来不愿种地的农户也加入了种粮的行列，出现农户与承包大户争地的现象，土地合同纠纷逐渐增多，对粮食规模化经营及取得一定成效的结构调整将产生一些不利的影响。”安徽省根据对怀远、蒙城、霍邱三个县的调查也发现，2004年与往年不同，土地成为农民争相承包的紧俏生产资料，种粮大户萎缩，土地承包纠纷增多。河南新乡市也出现了类似的情况，“以土地为对象的补贴，使土地流转难以开展，不利于种粮大户的形成，制约了农业规模化经营的发展”。与会代表认为，从表面来看，这是直补政策问题，但是背后牵涉到的实质是农业政策的配套与协调性问题。
（四）各省的粮食直补资金在地区之间分配不够均衡 由于资金在省内各县市分配方式的差异，因而补贴资金在一省之内的分配结果有可能出现不平衡。吉林省对各地直补资金的分配原则是，各县（市、区）粮食商品量确定以后，用全省补贴资金总额15.54亿元除以全省的商品粮总量，斤粮补贴标准为0.0428789元，再乘以各地商品量得出补贴数额。按照这一办法分配资金，总体上看是商品率越高的地区补贴水平也越高，但是，事实上各地的粮食商品率和人口是有关的。大致上是粮食产量一定的情况下，人口越多粮食商品率越低，所以，如此资金分配办法很难切实体现政策的初衷。河南省省对市、市对县补贴资金的分配是依据2002年农村税费改革核定的应纳税额和1997—2001年5年间年均粮食总产量及收购保护价粮数量三个因素，原则上按照6∶2∶2比例计算确定的。很显然这一资金分配办法倾向于向纳税额高的地区多分配资金，但是，纳税额最高的地区种粮面积未必是最高的。因此，这一资金分配办法也不能充分体现出直补资金向粮食主要产区以及种粮农户倾斜的政策初衷。
（五）补贴政策给地方财政带来的压力太大 地方财政压力太大也是各地代表强烈反映的问题之一。湖南代表反映，“粮食两补资金缺口大，基层兑现工作难，其中原因首先在于粮食直补资金是对农业税计税面积中的种粮面积实行补贴，而部分地方在兑现时是按照实际种粮面积进行补贴，这之间的缺口不可避免，这就给地方财政造成了一定的压力”。部分地方的代表还就2004年的良种补贴以及农机补贴给地方财政造成的压力发表了意见。粮食主产省区的代表一致认为，此次补贴主要是针对粮食大省的，但是，粮食大省往往是工业小省和财政穷省，因此，补贴虽然是惠农政策，但同时给各省财政由于配套资金而带来的压力也要考虑。
（六）良种补贴政策在省际之间存在不平衡现象 关于良种补贴政策在省际之间的不平衡现象，与会代表提到了一些典型案例：广西、重庆、四川同样都是水稻产区，可是就享受不到安徽、江西、湖北、湖南四个省份的补贴，河南的南阳地区紧邻湖北，水稻种植面积也很多，也同样得不到补贴。小麦也是这样，江苏北部有几千万亩小麦的种植面积，但是由于江苏主要口粮是水稻，所以当地政府规定就是不补小麦，种小麦的农户没有补贴，而周围河南、山东和安徽同样种小麦的农民都有补贴。所以，下一步实行良种补贴要扩大补贴数量，更要兼顾不同地区的平衡问题。
四、进一步完善粮食直补政策的建议
与会代表一致认为，对种粮农户实行直接补贴补在生产环节，改变了以往补贴集中在流通环节的做法，这种补贴方向的变化不仅可以保护农民利益，促进农民增收，而且也符合国际农业补贴惯例和WTO规则的要求。因此，粮食直补这一惠农政策必须实行下去，但是，基于运作过程中已经暴露出来的问题，在今后的实施过程中以下几点必须考虑：
（一）必须保持粮食直补政策的稳定性和连续性 直接补贴种粮农民是保护种粮农民利益的迫切要求，是国家和地区粮食安全的重要保证，也是放开粮食购销市场、加快国有粮食企业改革进程的基础和前提，广大农民对粮食直补政策也非常欢迎。但是很多地方代表反映，种粮农民对粮食直补政策能否长期坚持下去表示怀疑。因此，粮食直接补贴政策必须稳定，否则将会损害政府形象，也没法向老百姓解释。
（二）简化运作方式，完善补贴办法，降低运作成本 针对粮食直补政策运作过程中出现的环节复杂繁琐、成本高昂等问题，与会的各地代表提出了很多建议。湖南代表建议补贴量少的情况下可以考虑用于兴修农田水利基本设施；安徽代表建议把粮食直补与最低保护价收购联系起来，建立对农民收入直接补贴机制，当市场价低于收购价时，政府把差额直接补偿给农民，以减少农民损失，调动农民种粮积极性；还有部分代表建议补贴与生产资料挂钩或者几种补贴合并执行。在补贴的发放方面，一些代表则提出能否充分发挥信用社的合作功能，以降低信用社的执行成本。
在运作方式方面，一些代表认为，政策往往是制定得越详细、越具体，效果就越差。因此，大的政策制定下来后，在操作层面上可以考虑给基层干部和农民以发挥主观能动性的空间，创造性地去具体落实。
（三）应该切实保护粮食主产区利益 很多代表认为，为了解决国家的粮食安全问题，粮食主产区一直为国家作贡献，而且目前还形成了粮食产区给销区做贡献的格局。比如，为稳定粮食市场建立的粮食风险基金原则上是中央给一块，主产区地方政府掏一块。当主产区把粮食调运到销区时，实际上是又把差价补给了销区，结果就形成穷省补贴浙江、广东等富省的不合理现象。比如安徽2004年又增加6400万的补贴资金，占本省风险基金的40％。但是实际上，一部分补贴随着产品销售又流到了外省。因此，各地代表纷纷提出应该采取切实可行的办法，不能再让产粮省的财政吃亏了，应该逐步解决种粮越多地方财政补贴越多的问题。
农村税费改革同样如此。农村税费改革的初衷在于照顾粮食主产区的利益，但是，实际上，中部主产区省份的农民实际受益最少。因为东部的一些省区地方财政有实力，西部一些省份有政策，而惟独中部省份是农业大省、工业小省、财政穷省，一没财政实力，二没有免税政策，因此，实际受益最少。所以，产粮大省的利益问题应该确实予以关注。
（四）必须建立促进粮食增产和维持农民种粮收益的长效机制 2004年粮食的恢复性增长是在政策好、市场旺、天帮忙等多种因素和条件都具备的条件下取得的，但是这些综合因素都在不断地发生着变化，特别是影响我国粮食生产的深层次矛盾和问题还没有得到根本解决，抗灾能力弱、政策推动的效应能否长久持续下去，都将影响我国粮食生产的走势。因此，必须通过树立全新的理念、稳定各项优惠政策、加大农业基础设施的投入、改善农业生产条件等多种途径建立促进我国粮食增产的长效机制。
还有部分代表认为稳定粮食生产的核心是要保证粮食生产者有相对稳定的种粮收益。2004年的粮食涨价到底主要是由于各级粮食储备企业急于大量补库造成的，还是由于前几年粮食连续减产造成的，抑或是政府的政策导向使然，对此，与会代表有不同的看法。但是，20世纪80年代以来，我国农民已经反复几次体会到了“卖粮难”的苦处，农民为此吃尽了苦头是不争的事实。如今国家政策刺激粮食增产的导向虽然非常明确，但是，关键问题在于，连续几年增产之后，“卖粮难”如果再次出现怎么办？因此，在种粮农民增收问题上，政府必须建立维持农民种粮收益的长效机制。
（五）必须规范和稳定生产资料价格市场 与会的绝大部分代表都提到了农资价格的上涨对农民收入的影响。焦作市武陟县嘉应观乡东营村的种粮大户荆国斌承包了村南黄河滩上1200亩土地，关于生产成本的变化对种粮收入的影响，他深有体会。会上他就最近两年来夏粮生产情况给大家大致算了一笔帐，具体见下表：
表1 2003年、2004年夏粮（小麦）生产概况
年份 小麦市场价（元/公斤） 小麦亩均产量（公斤/亩）亩均大致投入情况（元/亩）
种子 化肥
柴油
农机维修费 农药 收割费用
20031.04 400
20 6421.6 2 5 20
20041.5 450
25 97.5 31.2 3.58 30
可以看出，与2003年比较，2004年由于小麦市场价格提高使亩均收入增加184元，然而增收的同时，各项生产资料的上涨却使得夏粮亩均减收62.6元。
安徽省农办根据对蒙城、霍邱、怀远3县一些种粮农户的调查也发现，相比2003年而言，由于生产资料价格的上涨，2004年种植小麦的成本每亩上涨55元，占亩均收益的9.5％，如果亩产量按400公斤计算，平均每公斤粮食成本增加0.14元，这意味着粮价上涨收益的70％都要被生产资料价格的上涨所抵消。所以，与会代表一致认为，一定要从政策源头上解决生产资料价格上涨过快的问题，建议国家出台农民购买化肥等主要农资的补贴政策。
标签：农民论文; 粮食直补论文; 农业论文; 农业政策论文; 直接成本论文; 三农论文; 土地政策论文; 价格政策论文; 农村论文; 小麦论文; 种植业论文;