治理语境下的中国政府能力，本文主要内容关键词为：中国政府论文,语境论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
治理理论于20世纪90年代初期在西方国家兴起，现已逐渐成为社会管理与治理的一个重要理念和价值追求。在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
治理作为一种新公共管理的方法，是在对政府、市民社会与市场的反思及西方政府改革的浪潮中产生的，就其直接原因而言，西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，与人类政治生活的变迁（由暴力到规劝，由单极到网络，由对抗到对话）以及西方福利国家的管理危机密切相关，是人们基于政府失灵和市场失灵，在寻求政府、市场和社会的有效合作过程中发现的“第三项”。
基于以上对于治理的认识，我们认为，治理之所以被重视，是因为它具有极大的涵盖面和一定的协调性，它能够为解决问题提供一种有效的框架或手段，并不是为了治理而治理。也可以这样说，治理本身并不能提供一种目标导向，它只具有方法论上的意义。从这个视角看，治理理论不仅对我们重新界定政府、市场与公民社会间的相互关系具有很大的理论价值，而且对于我国当前的政府能力建设并进而实现构建社会主义和谐社会的战略构想具有重要的实践意义。因此，将治理引入中国政府能力的思考框架，不仅是可行的而且是必要的。
一、治理语境下的政府能力
作为国家能力的重要组成部分，政府能力主要指“国家行政机关在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行积极而有效的公共政策以及为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则，并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调整社会关系和社会行为的制度及其机制，进而促进国家快速、均衡、持续发展的能力”。[1]（P562）其包含这样几个方面的内容：合法化能力、适应能力、合理性能力、资源提取能力、经济调控能力和社会管理和一体能力。
治理的最终目标是实现善治。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。基于以上对治理的认识，很显然，在治理的语境下，政府能力又被赋予了许多新的内容，主要有：
第一，良好的制度设计和创新能力。即“承担设计机构制度，提出远景设想，它们不仅促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度以及后果等相对协调”，“在制度上它提供各种机制，促使有关各方集体学会不同地点和行动领域之间的功能联系和物质上的相互依存关系”，在战略上，“促进建立共同的远景，从而鼓励新的制度安排和新的活动，以便补充和充实现有治理模式之不足。”[2]（P79）可以说，在治理型社会中，政府能力主要在于战略上的指挥、制度上的供给、目标上的引导、行动上的协调及各种创新活动的激励和合作，而不仅仅在于公共物品的供给和管理。
第二，推进市场化改革的能力。市场化改革是指通过引入市场机制和市场力量来改进公共产品和公共服务的提供。从市场化改革的方向出发，政府通过打破部门行业垄断，逐步开放公共产品和服务领域，降低准入门槛，将传统上一直由政府部门垄断的公共项目对外开放，在公共设施建设、交通、通信、能源、教育、医疗、城市公用事业等公用领域，鼓励或允许国有企业、私营企业、外资企业和民间组织等主体以各种方式参与投资建设和经营。政府则通过制定标准，提供财政拨款、监督服务项目实施等来履行职责，以实现公共服务的“准市场化”。
第三，推动社会化改革的能力。社会化改革是指将不必要由政府承担的部分职能移交给社会组织，由社会组织直接向社会提供公共产品和公共服务。这里的社会组织，是对事业单位、中介组织、社团组织、社区组织的通称，与第三部门、非政府公共组织的涵义大体相同。在治理的语境下，政府应该具备推动社会化改革的魄力和能力，即政府一方面着手内部组织的改革和调整，将市场机制的优势吸纳到缺乏活力的公共组织中；另一方面，通过多种多样的路径和公私伙伴关系，将一部分公共物品和公共服务生产让渡给社会自主组织和民营组织承担，以其成本、技术和竞争等优势，为公众提供更有效率、品质更高的物品和服务，最终形成公民自主自我服务与民营、政府服务相结合的、多中心的公共事务管理体系。
第四，向社会提供良好公共服务的能力。如明确提出建立适应市场经济的公共财政框架的能力；按照有所为有所不为的思路，政府逐渐从生产性和市场竞争性的领域中退出，转向市场和社会无法提供的公共服务项目；建立政府窗口服务制度，由一个政府服务窗口向全社会提供系列服务的能力；实行社会评议制度，由社会各界对政府服务优劣进行评议，并且能够根据评估结果迅速对政府部门进行相应调整的能力；推行政务公开，通过各种方式向社会提供服务信息；试行政府服务承诺制；将更多的公共项目连带管理权限赋予地方政府，促成政府间潜在竞争，从而调动各级政府提供公共服务积极性的能力等。
二、中国政府能力的现状
经济转型时期的中国，政府能力的现状与治理语境下的政府能力相较，仍然具有很大的差距，这主要表现在以下两个方面：
（一）政府能力的过剩与不足并存
首先，政府能力过剩是指政府权力大于社会需求，这主要表现在：一方面，政府职能和机构、人员的规模相对社会和经济发展需要而过剩，使得政府部门高成本、低效率运转。据统计，1990年，不包括大量非常设机构，全国机关总数比1984年增加了5.5万个，平均每年增加9000个。到1993年全国省级党政机关的厅（局）级机构已达2100多个。1982、1988、1993、1998年、2003年五次大的机构改革，从机构数量上看确实是大减，但从公务员数量上看并没有大的减少。有资料表明，目前我国吃财政饭的人数约为4300万，其中1200万是各级党政机关干部，其它3100万是各级各类事业单位等部门的工作人员。财政供养人口占7亿总劳动力的5％。如此之多的“吃皇粮”的，每年要消耗行政开支3760多亿元，几乎占国家总财政收入的一半。[3]（P332）机构的臃肿和人员的庞大，势必会导致行政成本的增高和政府效率的低下。
另一方面，政府能力过剩还表现为政府权力不必要和过多地介入微观经济，行政推动成为市场经济发展的主动力，政府直接进入市场竞争等。简言之，政府能力主体管了许多不该管也管不了的事，政府有限的财力资源消耗在不该为而为的低效或无效的领域。应当说经过二十多年的改革探索，我国政府的行政管理体制、管理方式和手段已经发生明显的变化。权责不明、政事企不分、以审批为基本手段的行政管理体制正在被打破。但是，政府职能并没有发生根本性的转变，政资、政事、政企不分以及政府管理越位、错位现象不同程度地存在；在经济活动中以批代管的现象还比较普遍，政府权力仍然随意和过多的介入微观经济领域。
其次是政府能力的不足。即政府能力不能满足或适应市场经济发展的需要，主要是指政府供应的公共产品、政府规制、公共政策，在质和量上不高和不足。尽管我们的改革已经搞了二十多年，而政府有关部门长期以来执行计划经济等旧体制的思维模式仍然很明显。首先是认识不到位。政府是干什么的，政府自身及其官员对此缺乏明确的认识。由于政府定位不明确，政府官员只知道GDP，不懂得CDC；光知道抓经济，不懂得创环境；只知道抓工农业产品，不懂得抓公共服务产品等现象普遍存在。其次，很多人把以经济建设为中心理解为政府最主要的职能，把资金绝大部分投入到生产，致使市场监管、社会管理、公共服务等方面的资金严重不足。第三，人民政府代表人民利益的宏观理论，缺乏体制性的保障使之具体化，而旧体制的障碍又使这一正确理论曲变为政府代替人民的利益，甚至蜕变为官员代表政府的利益；又由于体制性的障碍，在执行过程中又变成了官代替民的利益。这样，致使“三个代表”、“立党为公，执政为民”的宗旨在实践中很难真正落实。
（二）政府能力既强大又脆弱
现阶段我国的改革开放取得了巨大的成就，人民生活水平有了根本性的提高，我国的国际地位也明显提高，加入世贸组织就是一个明证。可是我们也不能忽视这样的现实：总体上说，转型时期我国政府能力显得既强大又脆弱。强大来源于国家行政权力运行的单向性，权力范围的无限，个人意志和行政命令取代法律的随意性。长期以来，我国政府官本位、政府本位、权力本位思想较重，以控制社会为己任，一切从管制出发，对社会生活高度、过度控制。不仅如此，政府对社会资源的控制已经超出政府应有的职能范围，以至社会某些方面畸形发展。脆弱来源于政府为了实现行政能力和解决政府与公众利益追求方向的冲突，采取了硬约束和外部直接控制的办法，付出了高额的监督成本，行政能力实现的效率极为低下，造成行政能力的脆弱。
二十多年的改革，已经使我国的经济社会运行状况行进到了一个新的临界点，用经济学术语来说是一个“帕累托最优”，就是不牺牲其它群体的利益，任何一个群体都不能获得额外的利益了。换句话说，已经不是改革初期的那种局面：就是全体社会成员的利益都可以同时增长，只是有人增长多，有人增长少。最近一些地方的“圈地运动”、城市房屋拆迁的补偿问题、农民工工资拖欠问题都是一个明显的信号。特别是社会信用体系的破坏，腐败现象屡禁不止，社会贫富差距加大，违法犯罪行为增多等，这就意味着，原来的改革对于增加社会额外收益，已经达到了最大值，很难再有多少增加了。这些问题有的是政府的错位造成的，有的是政府的越位造成的，有的是政府的缺位造成的，都是政府能力脆弱的表现。也就是说，现在到了这种地步：政府不进行改革，这些问题就不能解决，不改革政府，其它改革就只能停步不前。
这一切都使中国政府能力面临巨大挑战。无庸讳言，中国政府能力的现状与治理语境下的政府能力相较，仍然具有很大的提升空间。
三、治理语境下政府能力的提升——途径与目标
（一）树立政府治理新理念：政府能力提升的先导
世界银行报告认为“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否将持续下去有举足轻重的作用，在追求集体目标上，政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥，该国经济便蒸蒸日上，但若情况相反，则发展便止步不前。”[4]（P121）亨廷顿也认为：“各国之间最重要的政治分野，不在于他们的政治形式，而在于他们政府的有效性。”[5]（P225）可见政府对一个国家社会和政治的影响是多么巨大，而一个政府的治理理念又决定着政府采取什么样的管理模式来管理社会。治理理论提出的“善治”，作为一种比较理想的政治和社会管理形式，是人们在政治和行政改革中所追求的目标。而我国要向这个方向转变，将是一个复杂而艰巨的过程。有学者提出治理变革下的政府管理改革呈现出几个潮流：从无限政府走向有限的政府，从人治的政府走向法治的政府，从专制的政府走向民主的政府，从高度集权的单中心的政府走向高度分散的多中心的政府，从封闭的政府走向信息公开的政府。这些新理念应该成为我们转变政府职能，提高政府能力的指导理念。
（二）加强执政党的执政能力建设：政府能力提升的前提
政府作为社会公共权力的化身，在中国是必须把中国共产党组织包括在内的，因为，“共产党组织在当代中国不仅是事实上的一种社会公共权力，而且也是政府机构的核心——无论就广义的政府还是狭义的政府而言都是如此。”[6]（P17）十六届四中全会作出的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，不仅标志着我党对执政规律的认识达到了全新的高度，同时也为政府能力的提升指明了目标和方向。利为民所谋，权为民所用，情为民所系，科学执政、民主执政、依法执政是对党的执政能力提出的要求，在中国的特定语境下就是对当前我国政府能力进一步提升所指引的方向。从治理的视角看，实现从传统的政府管理模式向治理模式转变，只能是个博奕的过程，包括公民社会与政府之间的博奕以及政府内部和公民社会内部各自的积极力量与消极力量之间的博奕。这就需要为这两种博奕创造条件，包括大力推进市场经济健康深入的发展，公民资格和公民文化的构建，推进各种社会团体的发展，行政伦理的构建和行政机构的改革等等。在这个转变的过程中，需要有在政府和公民之外的第三种力量的介入来担负起全力推动的任务，以便使博奕达到双赢的局面，从而实现向治理模式的转变，这个第三种力量就是党的组织和领导。在我国，党的组织具有最高的政治权威，拥有巨大的能量，完全能够实现博奕的推动和调节。当然，做到这点并不是件轻而易举的事，需要转变党的角色和职能，使党从目前的行政事务中解脱出来，专门从事政府权力的控制、监督、调节、引导，对政府官员进行教育、考核、绩效评估等等。党的角色和职能的这种转变，不但是行政管理模式转变的关键，而且也是现代化过程中政府能力高低、强弱的重要因素。
（三）政府职能重新定位：政府能力提升的关键
政府能力总是和一定的政府职能联系在一起的，一方面，政府职能必须以一定的政府能力作为条件和保证，政府能力直接影响政府职能实现速度的快慢、质量的高低和绩效的优劣；另一方面，政府能力又总是在实现政府职能的行为中凸现出来，人们也总是从政府的具体行为来了解、考察和确定一个政府的能力。也就是说，政府职能解决的是政府“想干什么”或“应干什么”的问题，而政府能力解决的是政府“能干什么”、“会干什么”的问题。因此，只有政府职能定位准确，政府能力才能得到提升。在治理理念下，转变政府职能包括：由“政府主体的单元价值取向”转向“社会主体与政府主体相结合的多元价值取向”，以还权于公民、还权于社会，从而改变政府职能的“越位”和“错位”现象；从传统的、单一的、整体的政府职能，向分散的、多元的政府职能转化，打破政治与经济、国家与社会的一元结构模式，收缩和限制政府职能运行的范围，理顺政府与社会、政府与国际组织、政府内部、中央与地方之间的关系，建构适合治理模式的政府职能结构；政府职能实现方式的转变实现由权力运作转向法律和规则运作，彻底实现从“人治”向“法治”的转变。
当前，一方面，政府要向社会和公民放权，在此过程中，要加强社会自治组织能力的培育，使社会真正能够承载政府转移出的职能；另一方面，政府要弱化直接的统治、管理、服务和平衡等权力，加强间接的宏观调控的权力，运用财政政策、货币政策以及政府采购制度来影响或干预微观经济主体的行为。通过上述两种渠道，使政府职能达到如下状态：在内容上，政府职能根据社会经济发展的要求进行科学、合理地界定，表现为规范化；在范围上，政府行为退出竞争领域和社会自治组织领域，呈现为科学化；在程度上，政府、市场、社会三者共同发展，而非“政府单极化”；在手段上，行政指导、行政合同成为实现职能的主要方式，呈现为间接化。
（四）构建社会主义和谐社会：政府能力提升的目标
政府能力提升的目标就是构建社会主义和谐社会。十六届四中全会提出了“和谐社会”的理念，指出“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置”，并要求不断提高构建社会主义和谐社会的能力。这与治理理念强调“国家与社会的互动”，“强调协作，使政策的制定更为有效”，“既强调了公共政策制定中的纵横协调，也强调多元与统一”[2]（P130）的目标是相吻合的。
我们要构建的社会主义和谐社会，应该是一个充满创造活力的社会；是各方面利益关系得到有效协调的社会；是社会管理体制不断创新和健全的社会；是稳定有序的社会；是人与自然和谐相处的社会。正如胡锦涛总书记所说：我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。和谐社会的政府能力包括以下五个方面的内容：一是调动一切积极因素，增强全社会的创造活力的能力；二是协调社会各阶层利益的能力；三是维护和实现社会公平的能力；四是加强社会危机管理，切实维护社会稳定的能力；五是促进人与自然的和谐发展的能力。勿庸置疑，政府管理创新是构建和谐社会的关键。政府的管理水平直接影响整个和谐社会的构建。和谐社会的实现程度直接反映着一定时期公共治理的水平和能力。因为人与自然的和谐、人与社会的和谐，最终都体现在公共治理是否和谐。而政府是凌驾在社会之上最具权威的公共机构，它代表的是公平、正义。政府的公共政策、制度安排是否得当，会直接影响公共治理的和谐；而公共治理的和谐与否，又会直接影响到一个国家一定时期人与自然、人与社会的和谐。正是从这个角度上，公共治理的和谐不仅是和谐社会的重要组成部分，而且是决定其他和谐要素是否和谐最关键的因素。由此可见，政府在和谐社会构建中，无疑扮演着非常重要的角色。