实施扶贫移民是加速山区农民脱贫致富的必然选择，本文主要内容关键词为：脱贫致富论文,山区论文,移民论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
大力推行扶贫移民搬迁，从根本上使自然条件恶劣的贫困地区的农民能够尽快脱贫致富，这是新时期、新阶段扶贫开发的工作重点。近些年来随着国家扶贫力度的加大，贫困地区大多数贫困人口靠常规的扶贫措施解决了温饱问题，而未解决温饱的剩余人口，绝大部分地处偏僻且自然条件恶劣，长期受干旱缺水、交通不便等诸多因素的困扰，如果我们继续依靠常规扶贫措施难度很大，成效甚小，那么，只有实施扶贫移民开发才是解决他们温饱问题的有效途径。因此，认真研究和分析扶贫移民现状及面临的困难，探索新时期扶贫开发新机制，对加快山西经济协调发展，全面实现农村小康的宏伟目标，具有重要的推动作用。
一、我省扶贫移民的基本情况
山西是全国贫困面较大，贫困人口较多的省份之一，有35个国家扶贫开发工作重点县，还有17个原贫困县和5个插花贫困县。至“八七”扶贫攻坚结束时全省约182万农村贫困人口未解决温饱（35个重点县有105万人）。这些人口主要分布在吕梁、太行山区和高寒冷凉地区、生态环境脆弱、自然条件恶劣的地方。据调查统计，目前我省还有近50万人生活在偏远山庄窝铺。由于山峦起伏、地形复杂、地域广阔，农户居住分散，自然村很多。这些农户面临生存困扰、生产困扰、发展困扰、管理困扰等四大困扰，通电难、吃水难、行路难、看病难。要改善基础设施，需耗费巨大的人力、物力、财力。为此，我省从着力改善贫困人口生产生活条件，提高生产力水平，实现可持续发展战略入手，在全面推进扶贫开发工作的过程中，把移民扶贫放在突出位置，进行了卓有成效的实践。1996、1997年两年我省进行了小范围的试点，出台了每搬迁一个贫困人口给予1000元的建房补助政策。1998年我省又采取“重点突破，以县规划，分步实施”办法，重点对太行山区的代县、榆社等7个贫困县，以县为单位进行较大规模的扶贫移民。2000年之后，我省又进一步增加了移民开发的投入，提高了移民补助标准，扩大移民扶贫范围和规模。截止目前，省级累计安排扶贫移民资金达到3.79亿元，涉及53个贫困县，已有近2020个村4.744万户17.89万人将通过移民受益。
从这些年的实践看，我省扶贫移民搬迁工作取得了很大成功，效果十分明显。首先，移民搬迁直接解决了群众的温饱问题，有显著的扶贫效果。搬迁以后，移民的生产条件和经济发展环境发生了很大变化，大部分移民在迁移定居的第二年就可以基本上解决温饱。第二，移民搬迁减轻了人口对土地的压力，缓解了人与环境日趋紧张关系，有利于生态的恢复和产业结构的调整，第三，实施移民，加强了基层组织建设，提高了村干部素质。并村后，由于行政村规模扩大，干部选择范围也相应扩大，从而使村干部整体素质大大提高。第四，促进了小城镇和中心村庄的建设。并村后对基础设施建设的投资向中心村庄倾斜，小城镇和中心村庄的建设步伐将大大加快。
二、主要做法
1、认真搞好规划，真正使移民工程经得起历史的检验
做好扶贫移民规划，是整个移民开发过程中的一项基础性工作，也是一个至关重要的环节。有一个好的规划，并持之以恒的坚持下去，移民开发就会取得持久的效应。历史上我省不少地方也曾经进行过不少的移民搬迁，但多数效果不理想，主要原因就是规划不合理。右玉县1958年和1968年都搞过大规模的移民，但都失败了或者效果不十分理想。根本的原因在于当时的规划不合理，移民新址缺乏持续发展的基础，群众没有一个可以长久安居乐业的环境。这几年，我们在贫困地区实施较大规模的移民搬迁，高度重视、十分谨慎地做好移民规划工作。在规划中我们主要抓了以下几个方面：
（1）合理确定扶贫移民对象
移民搬迁对象必须是贫困人口，这是扶贫移民要把握的原则。而这一群体中哪些需要搬迁、哪些不需要搬迁，需要各部门做认真细致的调查。从山西的实际情况出发，移民对象应该是生态环境十分恶劣、生产条件极其落后，靠常规扶贫办法难以脱贫的山庄窝铺的贫困群众。具体是：①距村、镇所在地较远，通路难、通电难、通讯难，地处偏远山沟的；②人均25度以下耕地等农业资源占有量低，开发潜力很小，目前仍处于绝对贫困之中，即使给予扶持也难以脱贫致富的；⑨缺乏社会公益事业，上学难、就医难、人畜吃水难的；④少数农户居住在深山沟里；影响山区建设总体规划，不利于生态建设的，⑤100人以下的山庄窝铺。
（2）坚持三个结合，因地制宜地选择扶贫移民模式
扶贫移民究竟如何移？怎么移呢？实践中，我们一切从实际出发，因地制宜，分类指导，科学规划，三个结合。
①扶贫移民与小城镇建设相结合模式。各县城和中心镇进一步放宽户籍管理，承担并主动接纳那些自身条件较好，自觉自愿要到城镇发展的移民。对这部分移民，政府要善于引导，加以鼓励，既要考虑有利于移民生产生活问题，又要着眼于城镇的发展和移民实现小康生活的需求，把扶贫移民与小城镇建设紧密结合起来，为以后经济发展，小康建设打好坚实的基础。近年来，大同市把移民与城镇建设紧密结合，很有特色，如：灵丘县在县城北专门建了一条商贸街，迁入移民322户，1526人，发展商贸、餐饮、服务业等。这不仅扩大了城镇规模，繁荣了城市经济，而且更重要的是为移民找到了一条既能保障稳定生活，又能求得更大发展的致富之路。
②扶贫移民与农业结构调整相结合模式。“战略性”结构调整是通过生产领域的持续创新，创造出适合现实需求和潜在需求的新产品，其重点在于根据巨大的潜在需求进行产业间的资源重新配置，并进行大规模的设备投资和人力资本投资，生产出与潜在需求相适应的“有效产品”。阳高县把扶贫移民与农业结构调整紧密结合，发展种草养畜，建设规模化养殖园区4个，迁入移民271户，入园奶牛398头；临县三交镇下川铺村移民新村，接纳29个移民自然村800户4000人，对移民户退出来的土地实施退耕还林还草，发展以优质红枣为主的干果种植业和畜牧业，从根本上解决了移民的生存与发展问题。
③扶贫移民与生态建设相结合模式。我省大部分移民所在地属于水土流失严重，生态环境脆弱的类型，所以，在扶贫移民过程中，我们应该首先考虑把移民与生态建设结合起来，采取先移民后封山，实施退耕还林、还草，改善和治理这些区域内的生态环境。大同市在实施退耕还林、还草，京津风沙源治理、首都水资源治理这三大国家生态建设项目时，结合扶贫移民工程，依据山脉流域，对全市进行打破县、乡界限的总体科学规划，并将生态治理划分为五大区域、26个生态畜牧项目区，对项目区内的山庄窝铺优先安排搬迁。
（3）坚持开发式扶贫的方针，大力发展主导产业
移民搬迁只是为脱贫致富创造了良好的环境条件，搬迁并不等于已经致富。要使移民“搬得出，稳得住，能致富”，就必须坚持开发式扶贫，建立起能够稳定增加收入的主导产业，这是巩固移民搬迁成果的必要保证。从历史上的库区移民看，有些地方由于忽视主导产业的开发，尽管房子盖得好，但没有土地，没有收入来源，使搬迁户成为住在洋房里的贫困户。这虽然只是个别现象，但我们要引以为鉴。在这些年的扶贫移民开发中，各地普遍重视了这一问题，取得了比较好的成效。右玉县因地制宜，因势利导，积极创造条件，多渠道帮助移民寻找致富门路，全县移民新村呈现出高效种植型、规模养殖型、城郊经济型的产业格局。特别是移民搬迁后，通过实施退耕还林还草，全县新增草地20万亩，不仅促进了生态环境的改善，而且促进了移民新村中规模养殖大户的兴起，推动了全县畜牧业的快速发展。夏县在组织移民搬迁建房的同时，为每个搬迁村选择发展一至两个主导产业。目前，该县31个搬迁村有9个村确定为种植药材，有6个村发展养羊养牛，有2个村搞交通运输，有6个村发展柿子、辣椒、核桃，有8个村融入了迁入村的主导产业。
2、多渠道筹集资金，提高资金使用效益为移民提供住房、基础设施和社会服务设施，帮助移民安居乐业，这需要大量的投入。近些年来，省委、省政府不断增加投入，逐步提高补助标准。建房补助标准由1996年探索初期的每人1000元，提高到现在的2500元。再加上基础设施建设补助资金每人500元，共计人均3000元。总投资规模由最初的900万增加到2001年的6000万，2002年增加到7500万左右，2003年又增加到1.5亿。应该说，省级用于移民开发的投入已经尽了最大的努力，占到省筹扶贫资金的近一半。但相对于每年5万人的移民任务，我们的资金的投入还远远不够。
近年来，不少贫困地区认准了移民开发这条路子，积极动脑筋、想办法筹措移民资金。朔州市平鲁区这几年工业经济发展较快，2001年财政收入首次突破亿元大关，在这一形势下，区委、区政府把工作重心转移到农村，集中人力、物力、财力解决农业、农村和农民问题，他们首先想到了生态环境和生产条件及其恶劣的山庄窝铺的农民采取扶贫移民，在省里没有正式立项的情况下，他们不等不靠，2002-2003两年先拿出近1000万元对当年集中搬迁到北坪新村的500户、2200人进行补偿。其中600万元用于移民新村“三通一平”基础设施建设，400万元用于移民搬迁补助。同时，出台了五项政策给予扶持，即拍卖“四荒”地，优先照顾移民购买；对移民4年内免缴“三提五统”，农业税缓收4年，4年后逐年补征；优先为移民子女办理转学手续，免收转学费；为办理移民户籍迁移，免收各种费用；扶贫资金和各项农业投资尽量向移民新村倾斜。代县县委、政府加大投资力度，除省里补助的移民扶贫资金外，还积极协调银行、计划、水利、交通、农业、教育、卫生、广播电视等各部门积极支持，全县共筹资金225万元用于移民搬迁。这种多渠道、多方位筹资的方式，缓解了上拨移民资金的不足，保证了移民工程建设的顺利开展。灵丘县协调县信用联社，为搬迁户每户提供3000元小额贷款，群众十分满意。
为配合扶贫移民工程的大力推进，省委、省政府要求各有关部门的投入都向扶贫移民开发倾斜。水利部门安排人畜吃水工程和农田水利建设，交通部门安排公路建设，电力部门安排农网改造，教育部门安排农村教育，电信部门安排农村通讯，广播电视部门安排农村广播电视，卫生部门安排农村卫生网点，等等，各有关部门的资金和项目都优先考虑移民新村。
对移民搬迁资金的管理，我们严格实行报帐制。要求集体统一建设的建筑工程和材料采取公开招标，尽量降低造价和成本。对扶贫移民补助资金都实行专帐专户管理。对公用设施补助资金要凭工程决算报帐支付，坚决杜绝冒领挪用和浪费现象。
3、切实加强组织领导，把移民开发工作的各项政策措施落到实处
扶贫移民涉及面广、协调任务重、工作难度大，因而必须强化政府行为，加强领导、明确责任、精心组织、认真实施，才能把扶贫移民这项工作落到实处。
（1）切实加强组织领导。移民开发坚持分级负责，以县为主的原则。各承担移民搬迁任务的县都要明确项目负责人，尤其是搬迁任务大的县乡，主要领导必须亲自挂帅，吸收公安、民政、农业、水利、土地、交通、教育、电力等有关部门参加，统一组织协调职能部门和乡村，做好思想和宣传工作，制定有关政策和措施，切实保证移民搬迁的顺利实施。扶贫移民搬迁既是一项经济工作，也是一项政治任务，而且还是一项十分复杂的社会系统，它涉及到迁出迁入地、项目承担单位、接受地的群众以及相关部门，是政策性很强，涉及千家万户移民切身利益的工作。因此，我们争取各有关部门大力支持和配合，如与土地部门共同协商解决好移民宅基地的审批问题，公安部门解决好移民的户籍迁移，交通、水利、电力部门主动解决好移民新村的通路、吃水、通电问题；与林业部门要协商解决好移民建房用材的依法审批问题，与教育、卫生、文化、广播电视等部门协商解决好移民新村的学校、医疗、通广播电视问题，同时我们的农业、科技、财政、农行部门要帮助移民新村开辟生产门路。
（2）切实做好干部群众的思想教育工作。自愿是扶贫移民搬迁工作最基本的原则。一些移民往往有怕离故土、怕到他乡受歧视、怕难适应环境的“三怕”思想，“宁可受贫苦，不愿离故土”。有的干部对移民搬迁工作也存在这样那样的顾虑和担心。针对这些思想问题，扶贫部门要做好深入细致的思想教育工作，向群众宣传移民搬迁的好处和意义，让迁出地干部群众了解异地安置的方针、政策和做法，懂得搬迁到条件好的地方是为了创建新家园，尽快解决他们的温饱，逐步脱贫奔小康。对有顾虑的移民要组织实地考察，眼见为实，改变搬迁农户的思想观念，消除顾虑和担心，坚定异地安置信心，使他们积极主动地参与到扶贫移民开发中来。
（3）妥善处理好移民过程中涉及的有关问题。土地是农民最基本的生产资料和生活保障，特别是贫困农民，对土地的依赖性更强。在新迁入地必须通过开发、调整使移民户有一定数量的土地，必须尊重、保障移民生产经营的自主权。移民户在原住地的土地、山林，如本人愿意继续经营的，允许继续经营；特别是原住地的山林、树木，所有权、处置权仍属原经营者所有。迁出户不愿继续经营的，可依法流转或由集体统一退耕还林还草。一定要处理好原村集体的债权债务问题。移民村都是特困村，经济基础极差，对原村集体负债，要求做到妥善处理。整村迁居一处的，债务仍由村集体承担；整村分散迁移的，村集体要与村民协商处理好债务问题。
（4）搞好移民新村的班子建设。有关县、乡党委、政府和相关部门，要及时抓好移民新村党组织、村民委员会及其他村级组织的建立和健全。充分发挥村级党组织的核心领导作用，保证党和政府的各项政策，特别是移民搬迁过程中的各项政策能够真正落到实处。
三、今后扶贫移民的新构思
党的十六大提出我国全面建设小康社会，这是对扶贫工作提出了更高的目标和要求。在年初我省召开的第十届人大第一次会议上，刘振华省长在政府工作报告中提出把移民搬迁作为本届政府要做的十件实事之一来抓。扶贫移民已成为我省上下非常关注的一件大事。今秋十月，省委、省政府又在大同召开扶贫移民工作现场会，我们要借这次会议的东风，按照范堆相副省长要求和部署把扶贫移民这项功在当代，利在后人的工程扎扎实实做好。
1、创新机制，加大投入，加快扶贫移民步伐
在扶贫移民开发中，各地要因地制宜，创新移民机制和移民方式。
改革投资体系，多渠道、多元化、多形式筹集资金，增加对移民户的帮扶，提高建房补助的额度。充分利用好有限的国补资金，引导和带动各方资金投入。同时要加强资金使用的监督管理，真正保证资金足额到位，专款专用，使移民工程按照要求保证质量，加快建设，力争实现当年实施移民计划的75％，两年完成搬迁任务。
2、坚持生态效益，走可持续发展之路
扶贫移民开发要坚持统一规划、统一管理，按照宜林则林，宜草则草，宜牧则牧的原则，对迁出地实行退耕还林还草。移民并村应和小城镇建设结合起来，立足于保护、建设与优化生态环境，构建以生态为基础，科技为主导的生态发展模式。力求生态、经济和社会三大效益相统一，实现农业与农村“生态——经济——社会”复合系统健康运行与可持续发展。
3、加强移民搬迁后的管理工作，真正使移民快移快富
农户搬迁之后，要及时地有计划地组织农民开展多种形式的培训，提高思想、文体和科技素质。一是抓文化素质的提高，促其更新观念，改变等靠要思想。二是抓科技素质的提高，促使迁移户尽快融入当地产业开发和结构调整之中，从而增加产品科技含量，提高市场竞争力。三是抓实用技术的培训和应用，要在转移农村剩余劳动力上作好文章，选择一些短平快致富项目，如务工、经商等，对农民进行短期就业培训，切实帮助农民增收。
4、建议国家制定出台有关优惠政策，使扶贫移民走上规范化轨道
扶贫移民是一项长期而艰巨的任务。建议尽快出台欠发达地区移民的有关法规，将移民扶贫纳入法制化管理轨道，在移民建房、异地安排、开发耕地、农业税费等方面制定优惠政策，积极帮扶。要正确处理原移民村的房屋、树木、耕地、牧草等资金的权属关系界定。发动全社会参与移民扶贫事业，动员大乡、强村、富户，以“一帮一”的形式，帮助接纳移民人口，走共同发展，共同富裕道路。