我国地方人均财政差异状况研究，本文主要内容关键词为：差异论文,状况论文,财政论文,我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.7文献标识码：A文章编号：1002-8102(2013)06-0012-11
一、引言
在市场经济条件下，对多级政府而言，不同地区由于自然条件、要素禀赋、人口结构、经济发展水平等因素的不同，必然导致地区间财政不平衡。为避免强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”，实现公共服务均等化的公共财政目标，世界上大多数国家都借助财政均等化措施来消除地区间财政状况差距。所谓财政均等化(fiscal equalization)，是指为消除上下级政府间财政能力差异(纵向非均衡)或同级政府之间财政能力差异(横向非均衡)而实行的、涉及上下级政府之间财政关系的制度，主要形式是转移支付。按照分税制改革以来确立的政府间财政体制，我国财政均等化措施主要是转移支付，包括税收返还、一般性转移支付、专项转移支付。
我国地区间财政状况差异是财政研究领域的重要内容，国内许多学者做出了比较丰富的研究，其中涉及地区间财政收入差异的研究主要有：曾军平(2000)通过比较1994-1997年30个省份(尚不含重庆)的人均本级收入基尼系数、人均总收入基尼系数，发现1994-1996年间中央对地方转移支付反而加大了地区间人均财政收入差距，1997年才开始促进横向公平。张启春(2005)通过测算1995-2003年全国各省份人均财政收入的变异系数，发现中央对地方转移支付能够减少地区间人均财政收入差距，且均衡效力逐年加强。张伦俊(2006)通过分析1995-2004年全国东中西三大区域的经济、税收数据发现，东部地区每新增百元GDP可提供的税收数额(或称边际税率)分别是中、西部地区的2.39倍和1.62倍，并进一步指出我国区域间税收收入差距有拉大的趋势。李凌、卢洪友(2007)指出，1980-1994年我国省际间人均财政收入变异系数成快速下降趋势，1994年分税制改革以后，省际间人均财政收入差异成缓慢扩大趋势。
关于地区间财政收入差异的成因分析的研究主要有：谭泰乾(2004)认为地方经济发展水平、地方人口因素、地方分配政策和地方的收入努力程度是造成西部十二省市区地方财政收入水平差异的主要原因。乔宝云、王道树(2004)通过计算1994-2001年各税种收入方差系数和GDP方差系数之比发现，从总体上看，中国区域间税收收入差异较大，这不仅是由于经济发展的不平衡造成的，而且是由于现行税收制度内在的具有扩大税收收入区域差异的特征造成的。从某一年度来看，中国现行税制中的主要税种，都程度不同地扩大了税收收入的区域差异。从时间序列上看，除个人所得税及外商投资企业和外国企业所得税以外，其他主要税种对区域间税收收入差异的扩大，其影响也是越来越大的。周桂权(2005)认为，我国地区间税负差异的影响因素主要有各地区人均GDP差异、GDP产业结构差异、GDP行业结构差异、所有制结构差异、税制结构差异及税收征管质量差异。王金秀(2007)经过研究发现我国地区间财税差异大大高于经济差异，并且我国地区间既有的三大产业布局是导致地区间财税严重失衡的基本原因。陈国际、刘亮(2009)通过对税收收入的泰尔指数进行区域分解和收入来源分解发现，我国地区间税收收入差异形成的主要原因是现行的税收政策和财政体制。从区域层面来看，东、中、西部地带间的差异是构成我国地区间税收收入差异的主要因素；从收入来源层面来看，将营业税划归地方税的财政体制以及现行的税收政策是导致我国地区间税收收入差异的重要原因。杨志勇(2011)认为，地区间财政收入增长差距不合理的因素有财税体制方面的原因，如企业所得税中税收与税源的背离，增值税和消费税的生产地征收体制，资源价格不合理等问题。
在以往的研究中，没有分析中央对地方转移支付在减少省际间人均财政收入差距中的作用，也没有涉及不同类型转移支付的均衡效果，因此难以全面认识中央对地方转移支付制度的均等效应。本文在界定相关概念的基础上，通过对地方人均财政收入差异的基尼系数进行区域分解和收入来源分解，评估中央对地方转移支付对省际间财政差异的均衡效果，并给出实现财政均等化目标的政策建议。
二、概念界定及差异分解理论
(一)概念界定
首先，本文以地方人均财政收入作为省际间公共服务均等化的均衡目标。原因在于：相较于地方财政收入，人均财政收入均衡考虑到了各地区的人口因素，同时也能够很好地符合布坎南(1950)提出的“横向公平均等化”原则①。省际间公共服务均等化的目标应该是使生活在不同地区的个人获得均等的财政收入，而不是使不同地区获得均等的财政收入。
其次，根据我国政府间财政体制，本文将地方人均财政收入细分为地方人均全口径财政收入、地方人均公共财政收入、地方人均转移支付。地方人均财政收入结构如图1所示。
图1 地方人均财政收入结构示意图
(二)差异分解理论
理论上用于衡量不平等的指标很多，例如用于比较两者之间差异的绝对离差法、相对比率法、极差法等，以及用于衡量总体差异的标准差法、变异系数法、基尼系数法、舒尔兹系数法等，最常用的还是基尼系数法②。基尼系数(Gini coefficient)最初只是用于判断收入分配平等程度的指标，后来该方法被逐渐拓展用于一切均等问题的分析。本文采用基尼系数指标测算地区间人均财政收入差异。假设以x为考察变量，样本容量为n，均值为x，则基尼系数的计算公式可表示为：
1.基尼系数的区域分解
如果考察变量x分别属于n个区域，那么考察变量x的差异程度就可以分解为区域内差异、区域间差异及重叠差异之和。
从公式(3)中可以看出，某分项收入来源对考察变量不平等程度的贡献主要取决于该分项收入来源所占的比重，以及该分项收入来源的集中系数
。如果＞G，则该分项收入来源是促使考察变量差异扩大的因素；反之，如果＜G，则该分项收入来源则是促使考察变量差异缩小的因素。定义相对集中系数为/G，则可以通过比较相对集中系数与1的大小来予以判断。
三、地方人均财政差异及其分解
本文对地区间人均财政收入差异的研究主要从以下两个方面入手：一是以基尼系数考察地方人均财政收入差异，并衡量转移支付对地方人均财政收入差异的均等化效应；二是对地方人均全口径财政收入差异进行区域分解和收入来源分解，剖析省际间人均财政收入差异形成的机理。
本文数据均来自于1998-2011年《中国财政年鉴》、《地方财政统计资料》、《中国统计年鉴》。经济区域的划分按照国家统计局(2011年)的划分标准，其中东部包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南10省；中部包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南6省；西部包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆12省；东北包括辽宁、吉林和黑龙江3省。
(一)地方人均财政收入差异
以2010年地方人均全口径财政收入统计情况为例，我们可以发现，从收入结构上看，地方人均公共财政收入中占比最高的税种是营业税，企业所得税、增值税、个人所得税其次，这是由于企业所得税、增值税纳入中央、地方共享范围，而除铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的营业税归中央外，营业税全部归属地方。地方人均转移支付中，一般性转移支付和专项转移支付占比相当，税收返还则处于相对较小的比重。另外，地方人均全口径财政收入中几乎有一半收入来自于中央对地方的转移支付，地方财政对转移支付的依赖性较高(参见表1)。
从区域结构上看，首先，东部地区人均财力对转移支付的依赖性最低，而东北、中、西部地区的人均财力50%以上都来自转移支付，尤其以西部最为明显。其次，从人均全口径财政收入上看，东部最为富裕，西部排在第二，东北、中部依次排在其后。这和我们在直觉上认为东北、中部区域应该比西部区域在财政上更为富裕是相反的，其原因在于东北、中部省份的人口基数较西部区域大，所以在人均的层面上反而少于西部区域。最后，企业所得税在东部地区分布比较集中，这也是总部经济集中在东部大型城市的状况在财政收入上的体现。
由图2可以看出，1997-2010年我国地方人均公共财政差异的基尼系数在[0.36，0.44]的区间内，年度趋势表现为1997-2004年间先缓慢上升，2005年后逐年下降。地方人均全口径财政收入差异的基尼系数在[0.26，0.36]之间，呈现出历年下降趋势。每一年度的地方人均全口径财政收入差异的基尼系数都小于地方人均公共财政收入差异的基尼系数，表明中央对地方转移支付确实发挥着均等化效果。转移支付的均等化效应自1997年来得到了显著的提高，由8.7%上升到2010年的29.1%，这一方面体现了转移支付的均等化效果越来越强，另一方面也体现出转移支付对地方财政分配的重要性越来越大。
(二)区域分解
为了更好地理解地方人均财政收入差异产生的原因，我们对省际间人均公共财政收入差异采用基尼系数的区域分解方法和收入来源分解方法进行分解。区域分解主要是按照东、东北、中、西等四个区域，将总体的基尼系数分解为区域内差异、区域间差异和重叠差异。
分解结果发现，从总体上看，我国地区间人均公共财政收入差异的73%主要来自区域间不平等，约22%的差异来自于区域内不平等，约5%来自于重叠不平等。这种差距来源占比情况在1997-2010年间基本稳定，只是组间差异占比略有3个百分点的下降，而重叠差异占比相应有3个百分点的上升。这说明我国区域间的人均财政分配状况有少许好转，区域间的分层现象有所缓解，重叠程度增加(参见表2)。
对省际间人均全口径财政收入差异的基尼系数进行区域分解后发现，经过中央对地方转移支付的调整后，地方人均全口径财政收入的差异约48%来自于组间差异，29%来自于组内差异，23%来自于重叠差异。这种差异分布结构同地方人均公共财政收入差异分布结构(73%、22%、5%)有着很大的不同，说明中央对地方转移支付减少了区域之间的差异，增加了不同区域之间的重叠程度，缓解了不均等状况(参见表3)。
(三)收入来源分解
地方人均全口径财政收入包括增值税收入、营业税收入、企业所得税收入、个人所得税收入和其他公共财政收入，以及税收返还、一般性转移支付和专项转移支付共八个收入因素。因此，我们可以通过对地方人均全口径财政收入的基尼系数进行收入来源分解，测算出各收入来源分布的相对集中系数，研究引起地方人均全口径财政收入差异的收入来源。如果某项收入来源的相对集中系数大于1，则表明该项收入来源有利于发达地区，会产生扩大地区间财政收入差异的效应；如果某项收入来源的相对集中系数小于1，则表明该项收入来源有利于不发达地区，会产生缩小地区间财政收入差异的效应。由表4、图3可以看出：
1.营业税是造成地方人均全口径财政收入差异的重要原因。1997-2010年间营业税的相对贡献均值高达21%。作为地方人均全口径财政收入中的最大税种，营业税的年均相对集中系数高达1.38，说明营业税的地区间分配差异较大，产生了扩大地区间人均全口径财政收入差异的效应。营业税对应的税基主要是服务业的营业收入，基本反映着消费的集中状况；加之增值税的相对集中系数略小于1，这可以说明我国消费的集中态势要高于生产的集中态势。
2.企业所得税、个人所得税的相对集中系数较高且大于1，说明两者在地区间的分配差异是比较大的，这和企业聚集、总部经济、高收入人群聚集现象是密不可分的。
3.增值税和税收返还的相对集中系数高度契合，呈现着相同的变化趋势，并且在2007年之后均略小于1。这是因为税收返还的主要部分是增值税返还，各地区获得的增值税返还的数额和该地区增值税增长率直接相关，因此其在地区间的分配就自然类似于增值税在地区间的分配情况。二者的相对集中系数均略小于1，说明增值税收入在地区间的分配相对于人均全口径财政收入的地区间分配而言是比较均等的，是缩小差异的收入因素之一。结合2006年以来增值税收入因素的相对集中系数逐年降低，基于均等化人均全口径财政收入的目标，应稳步提高增值税收入，增加其在人均全口径财政收入中的比重。
4.中央对地方转移支付体系中，一般性转移支付的相对集中系数最大，且大于1；税收返还和专项转移支付的相对集中系数都小于1，其中专项转移支付的相对集中系数最小。一般性转移支付的相对集中系数最大，说明其均等化效应较弱，并没有起到均衡地区间人均财力的目的，这是由一般性转移支付的分配设计所决定的。以一般性转移支付中的主要项目均衡性转移支付为例，其分配公式可表示为：某地区均衡性转移支付=(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)×该地区转移支付系数+增幅控制调整+奖励资金④。但是这套分配机制在测算标准财政收入时并没有充分考虑各地区的人口规模差异，从而导致均衡性转移支付在平衡人均水平的财政收入差异上效果并不好。
5.专项转移支付的相对集中系数在考察年度里均小于1，是减少人均全口径财政收入差异的收入来源。但专项转移支付对不同地区采取不同的转移支付收入划分办法，这必然导致一对一的谈判，容易引发横向攀比，诱发寻租行为，人为因素增多，不公正也不合理，不符合市场经济条件下政府间财政关系处理原则。
图3 1997-2010年地方人均全口径财政收入中各收入因素的相对集中系数
四、结论和政策建议
本文在确立以人均财政收入作为财政均等化目标的基础上，研究了我国省际间人均财政收入差异状况以及中央对地方转移支付的均等化效果。结果显示，我国地方人均财政收入严重依赖于中央对地方转移支付，尤其以西部地区为甚。在人均财政收入角度上，中部地区的财政实力由于人口基数大而最为薄弱。中央对地方转移支付确实发挥着均等化效果，且均等化效应得到了很大的提高，由1997年的8.7%提高到2010年的29.1%。
在此基础上，本文对地方人均全口径财政收入差异进行了区域分解和收入来源分解。区域分解结果显示，经过中央对地方转移支付的调整后，地方人均全口径财政收入的差异约48%来自于组间差异，29%来自于组内差异，23%来自于重叠差异。这种差异分布的状况同地方人均公共财政收入差异分布的状况(73%、22%、5%)有着很大的不同，说明中央对地方转移支付减少了区域之间的差异，增加了不同区域之间的重叠程度，缓解了不均衡状况。
收入来源分解结果显示，营业税对地区间人均全口径财政收入差异的贡献最大，1997-2010年间相对贡献均值高达21%。而且营业税年均相对集中系数高达1.38，说明营业税是扩大地区间人均财政收入差异的收入来源。增值税和税收返还的相对集中系数高度契合，2007年之后均略小于1，说明增值税收入在地区间的分配相对于人均全口径财政收入的地区间分配而言是比较均等的，是缩小差异的收入来源之一。中央对地方转移支付体系中，一般性转移支付的相对集中系数最大，且大于1，说明其均等化效应较弱，并没有起到均衡地区间人均财力的目的。税收返还和专项转移支付的相对集中系数都小于1，是减少人均全口径财政收入差异的收入来源。
如果将财政均等化目标的实现视为一个连续的过程，那么人均公共财政收入就是“初始分配”过程，人均中央对地方转移支付则是一个“再分配”过程。在“初始分配”过程中，我们要倾向于逐步完善营业税、企业所得税、个人所得税等税种的分配集中状况，在合适时机适当下放地方税收立法权，赋予地方政府自主选择地方税收体系的权力。在“再分配”过程中，要完善一般性转移支付的省际间分配公式，实现人均财政收入层面的均衡。公开、透明、规范地设立和分配专项转移支付，避免人为因素的过度干扰。
注释：
①布坎南认为，公平问题应建立在更为基本和普遍接受的横向公平原则基础上，即同等状况下的个人应得到同等对待。他认为高、低收入群体之间的收入分配状况被视为既定的前提条件，政府间转移支付的设计应在承认各地区人均收入的不平等的前提下进行，并在此基础上提供均等化的公共服务。中央政府对收入分配的调节仅应针对个人，并保证无论居住在哪个地区，个人都会得到州或省级政府财政的同等对待。他明确反对财政能力均等化(fiscal capacity equalization)，即主张各地区财政能力的均等化，要求通过政府间转移支付体系使各地区拥有均等的财政能力。
②基尼系数作为衡量不平等程度最常用的指标，满足以下特点：庇古—道尔顿转移原则、对称性、零次齐次性、人口无关性、标准化。
③关于基尼系数区域分解中的重叠不平等的经济含义，相关讨论可参见程永宏(2006)。
④参见财政部《2012年中央对地方均衡性转移支付办法》，财预[2012]300号。
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