农地抵押贷款模式的比较考察与我国的路径选择，本文主要内容关键词为：农地论文,路径论文,抵押贷款论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号：1009-2382(2010)09-0040-04
我国农业的发展长期以来受到资金投入不足的困扰，而农民贷款难的主要原因在于缺乏银行认可的抵押财产。农村土地承包经营权作为农民最基本的生产资料和重要财产权利，目前我国法律规定不允许抵押，这对“三农”的发展极为不利。如果能以土地承包经营权作为抵押标的来筹措资金，对充分发挥农地价值、促进资金融通、实现农业产业化和新农村建设都具有重要意义。
一、国外农地抵押贷款模式的考察
1.美国模式
以联邦土地银行为主体的美国农地金融体系建立于20世纪初期。当时，美国农业发展面临以农产品过剩为特征的农业危机频繁爆发，而且持续时间长，对农业生产破坏巨大。1916年建立的联邦土地银行作为政府农业信贷体系的主要组成部分，将政府干预引入农业领域，以促进恢复经济危机后的农业发展。为求贷款实施便利，全国划分为12个农业信用区，每区设一个联邦土地银行，并在各乡村推动农民组织农地抵押合作社。1933年，罗斯福总统上任后更加重视农业金融制度建设，设立了农业金融管理局来统筹管理所有联邦农业贷款机构，制定了《紧急农业抵押贷款法案》和《农业信用法》。1934年，国会又通过了《联邦农业抵押公司法》，设立联邦农业抵押公司，来协调资金供需。1935年，美国政府重新组建了复兴管理局，主要负责农业灾区救济贷款、农户重建贷款和贫困农家复原，以扶植农业生产。1953年又专门成立针对小企业提供信贷的小企业管理局。至此，美国完善的农村金融格局基本形成。美国的农地金融制度有效解决了农村长期资金来源不足问题，对农业的资本化和现代化起到了促进作用，推动了美国农业生产的大发展。①
2.德国模式
19世纪初期，随着德国开始土地改革运动，农民成为土地抵押信用合作社的主体，土地抵押贷款成为农民可利用的主要长期信用工具，土地抵押信用合作社成为服务于土地改革运动的长期金融机构。现在，以土地抵押信用合作社为主体的德国农地金融体系以贷款协助农民开发利用土地，成为促进土地改革与农业发展的重要措施。抵押土地债券化是德国土地金融制度的最大特点之一。愿意用土地作抵押而获得长期贷款的农民或地主，可联合组成合作社，将各自的土地交给合作社作为抵押品，合作社以这些土地为保证发放土地债券，在市场上换得资金供给社员。德国土地金融制度对解决农业资金短缺，促进其土地改革与农业的发展起到了非常重要的作用。②
3.日本模式
日本农村合作金融组织始建于1947年，它承担了日本农业的产前、产中、产后以及农民生活的各种服务。日本的农村合作金融组织是依附于“农业协同组合”体系（简称“农协”）的一个子系统，具有独立融资功能，主要有三个层次：基层农协中的信用合作组织、都道府县的信用联合会和中央的农林中央金库。三级机构由下而上参股，只有经济上的往来，在业务上相互依存，在职能上互相关联、互相补充、互相配合，实行独立核算、自主经营、自负盈亏。为了促进农村合作金融的发展，日本政府在财力和政策上提供了大量的支持，如提供大量资金、给予利息补贴、税收减免优惠等。为使农村合作金融活动真正做到有法可依，政府还出台了较为完善的农村合作金融法律法规，如《农业协同组合法》、《农林中央金库法》、《临时利率调整法》等。为了保护参与者的利益，提高农协的信用度，政府还设立了一整套风险防范制度，如“存款保险制度”、“农村信用保险制度”、“农业灾害补偿制度”以及“相互援助制度”等。日本对农村合作金融体制实施双重监管，即政府金融监管厅对各类金融机构进行监管，全国及地方的农林水产部门对农村合作金融机构进行监管。日本农村合作金融在战后重建及实现从农业经济向工业经济转变的过程中扮演着重要角色，在为农户生产生活筹措资金，加速实现农业机械化，为国家筹措大量资金缓解银行和企业资金不足等方面发挥了重要作用。③
通过对美国、德国、日本农地金融制度的构建演变、组织形式、主要特点等基本情况的考察分析，不难发现，农地金融制度对于保护土地投入，迅速发展农业生产，推行有关农业土地政策起到了非常重要的作用。各国农地金融制度的建立遵循土地金融的一般要求而逐步发展和完善，在政府支持、政策优惠、组织机构、合作形式、法律制度等方面有着相近的模式。但由于各国土地制度、金融制度的差异，各国农地金融制度又各具特色，在组织方式、运作形式上差异较大。这对我国农地金融制度的创建具有明显的借鉴意义。④
二、我国农地抵押贷款模式的实践探索
1.贵州湄潭县农地金融改革试验
贵州省媚潭县在1988年进行了农地金融改革试验。为了向县域耕地资源开发提供资金支持，媚潭县在中央和地方资金支持、政策扶助下，成立土地金融公司，向土地经营者发放土地使用权抵押贷款。按照土地金融公司章程规定，公司可以发放采用土地使用权抵押的农业开发性贷款和其他贷款，且两者的比例应控制在3∶2之内。但在实际运行中，土地金融机构的业务重心显然偏离了，并且这种偏离随时间推移而加重。同时，贷款资金的安全性也很成问题。据公司1992年10月的报告，截至当年9月底，农村贷款大部分到期，本息均难收回，造成公司效益下降。另外，土地金融公司曾在地方政府干顶下向媚潭茶厂、媚窖酒厂提供贷款264.9万元，对烤烟、茶叶两大产业也给予了相应支持。但受乡镇企业破产倒闭的影响，也形成了大量资金沉淀。截至1997年，媚潭土地金融机构共形成550多万元的不良贷款，因而被勒令撤销。媚潭农地金融制度试验最终失败。⑤
2.宁夏平罗县土地信用合作社探索
宁夏回族自治区平罗县针对农村土地流转不畅，影响农业发展和农村稳定的问题，探索出农村土地信用合作社的土地流转模式。农村土地信用合作社引入了金融部门的存、贷款机制，即农民把所承包的土地，像把钱存到银行或从银行贷款一样，不耕种者将其存到土地信用合作社获得存地费，需要耕种者支付贷地费从土地信用合作社贷出土地。土地信用合作社对农民存入的土地，可由合作社直接经营，或由合作社与一些企业合作经营，也可由合作社转包、出租、入股经营；所得收入主要用于支付农民的存地费，留少量用于发展集体经济和公共事业。事实上就等于土地承包经营权可以实现抵押获得贷款，突破了现有法律农地承包权不能抵押的限制。农村土地信用社的建立，在促进农业实现规模经营、调整产业结构、应用先进实用技术、转变增长方式和实现农业增产增效的同时，还较好地解决了农业和农村经济发展中需要迫切解决的一些问题。⑥
3.国开行在重庆的“土地承包经营权抵押贷款”试点
2005年，国家开发银行重庆分行在重庆江津市仁伟果业有限公司进行试点，尝试以农民的土地承包经营权为抵押，向公司提供贷款。这种“四位一体”的新模式是在银行、政府、社会中介和企业中，由各区县政府组织专管机构、担保机构，以及代理经办行等机构搭建融资平台。仁伟公司股东会经商议决定向国开行重庆分行贷款60万元，贷款由江津市政府建立的绿丰农业担保公司向国开行担保。同时，仁伟公司以其股权为抵押，向担保方提供反担保。在日常运营中，重庆开发行和绿丰担保公司对公司进行监控，除此之外，其余事务由公司自己负责。作为重庆市的一个农业示范点，重庆市财政承诺为仁伟公司提供3年贴息。有专家认为，土地承包经营权不允许抵押，国开行此举以合法的形式，绕开了难题。国开行此次尝试，有利于提高农业生产专业化程度，对中国现行的农村土地承包经营权的流转体制是一次突破和有益实验。也有专家认为，“社会主义新农村”的实质就是农业规模化，要实现这个目标，需要大量的资金，仅靠农村自身的力量，很难从根本上解决问题。而且江津模式很大程度上有政府的渗入，因此风险有可能转嫁给政府。⑦
4.山东的“土地使用权抵押贷款”政策
2008年5月19日，山东省政府出台了《关于进一步做好促进就业工作的通知》，明确提出农村土地使用权可抵押贷款。《通知》提出：“农村金融服务机构要拓宽农户小额信贷和联保贷款覆盖面，放宽贷款条件，降低贷款抵（质）押标准，创业人员的房屋产权、土地使用权”等“均可作为抵（质）押品”。“土地使用权”就是指农村土地承包权，“房屋产权”主要是指农民建在农村宅基地上的房屋。有学者指出，按照现行《土地管理法》、《土地承包法》，中国的农地承包权和农村宅基地使用权属于集体所有，不能抵押。而山东省的上述规定实际上突破了上述限制，这对中国农地制度的改革具有示范性意义，更是具有地方制度性创新的价值。为落实《通知》的相关政策，山东省政府正在研究起草农地使用权和房屋抵押的操作细则。有学者建议，对银行的风险和农户破产的最低生活保障，都需要有制度上的考虑。要明确土地利用规划。要创新保险制度，分散农户和农村银行的风险，以利于经济和社会稳定。⑧
三、完善我国农地抵押贷款的路径选择
1.修改完善立法，扫清农地抵押法律障碍
我国《物权法》、《担保法》、《土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等现行立法上对以家庭承包方式承包的农地禁止抵押。主要是基于土地承包经营权担负的更重要的是农民的社会保障和失业保险职能；目前集体组织成员拥有的土地使用权，具有团体内部分配的性质；土地承包经营权抵押的实现，将导致土地用途发生变化。但从学理上看，土地承包经营权具备了作为抵押担保的抵押物一般应符合的特定性、可转让性、价值权性条件；从逻辑上讲，既然允许家庭承包取得的土地承包经营权转让，自然就不应该限制抵押。⑨因此，应对现行立法进行修改完善，从法律上明确农村土地的担保物权性质，放宽农村土地承包经营权抵押的客体范围，逐步将家庭土地承包经营权纳入抵押设定，从法律上创新土地抵押权制度，使土地由原来的传统社会保障属性向资源属性和资本属性转化，并真正成为农民的创业资本，实现其土地财产权益。⑩同时，应对土地承包经营权抵押的设定、实现、消除等进行明确规定，促使土地承包经营权抵押贷款业务向规范化方向发展。
2.完善组织机构，组建农地抵押贷款银行
建立农地金融制度，首先要解决的问题是构建一种什么样的组织体系，由哪家金融机构来承担农村土地金融业务。借鉴国外农地金融发展的经验以及我国现行农村金融组织体系状况和农村实际，农地金融组织体系的构建分“三步走”比较符合我国国情。第一步，尽快在农村信用社开展农地金融试点，实现短期目标。第二步，时机成熟时组建土地合作金融组织，实现中期目标。第三步，考虑成立政策性土地金融机构即国家土地银行，实现远期目标。(11)由于农村信用社点多面广，适应农村地广人稀、村落分散的特殊情况；农信社采取县乡两级独立法人组织核算体系，能方便、迅速地满足农户大量的季节性临时性的资金需求；农村金融生态的脆弱性、农村信贷手续的繁琐性和金融收益的微利性客体上排斥了其他金融主体的进入。(12)因此，在农信社开展农地金融业务具有比较优势，可具体采取以下方案：(1)在县级信用联社内部设立“农地使用权抵押贷款部”，负责农地使用权贷款业务。接受由基层农信社交来的土地抵押贷款业务的有关资料，确定农地使用权的抵押担保关系；贷款的发行与贷款期限的确定；抵押物的处理等。(2)在农村信用社内部设立“农地使用权抵押贷款办”，负责农地使用权抵押贷款的发放与回收等具体业务。待条件成熟时组建土地合作金融，直至最后组建国家土地银行或土地金融公司。其组织体系宜采取自上而下的方式，由国家以法律或法规的形式对此确定，并给予资金和政策支持来进行组建。(13)
3.建立担保机制，创新农地抵押贷款模式
积极探索多种形式的农地抵押贷款担保模式，降低贷款风险。一是采取“企业+农户”的担保模式。农业产业化企业将自己的基地发包给当地的农民租赁经营，与其签订农产品收购合同，保证农产品的销售。在支持该类农户贷款时采取与农民、农业产业化企业签订协议，由农业产业化龙头企业对农户贷款承担连带担保责任。二是采取“农户＋农户”的担保模式。即建立多户联保的风险保障机制，相同贷款条件的借贷农户之间形成团体，团体之间互相担保负连带责任。三是采取“基金+农户”的担保模式。即建立信贷担保基金，由基金担保和经用户的农地抵押共同担保以获得贷款，担保责任由基金和农户按约定比例分担。四是采取“土地承包经营权作股权抵押”，即两个以上的经营户以拥有的土地承包经营权作为股权成立联营公司，把股权作抵押申请贷款。五是直接以土地承包经营权作抵押获得贷款。六是农户与其上中游收购、加工企业联为一体，互为担保或抵押，既降低贷款风险，又有利于将贷款范围进行延伸。
4.规范操作流程，明确农地抵押贷款程序
规范农地抵押贷款的操作流程，明确其贷款程序，促使其向制度化方向发展。(1)提交申请。由贷款农户向农村信用合作社提出书面申请，注明请求借款的数额、用途、期限等，并附缴土地使用权证以作抵押。(2)初步审查。合作社收到申请后，应认真审查，并派人测量该抵押的土地，进行估价。(3)上级审批。符合条件的，把申请书等资料送交县信用联社审批。(4)签订协议。审批通过后，由信用社与农户签订贷款协议，明确规定借款数额、利率、期限及偿还办法等。(5)提供担保。贷款农户及担保方与信用社签订担保协议。(6)发放贷款。信用社按协议给农户发放贷款，贷款额通常应为所抵押土地估价的1/2或2/3，最多不超过估价。(7)按时还贷。贷款到期时，由农户按时还贷，收回被抵押的土地。(8)转让经营权。如农户不能按时还贷，信用社对抵押土地使用权可以依法进行处分。银行每年定期举行土地使用权拍卖大会，让愿意耕种的农民以竞价方式取得土地使用权，收回资金以偿还债务。
5.构建良好环境，培育农地抵押服务市场
农地抵押制度不仅在于其本身的创新，而且有赖于相关配套制度的构建，积极培育农地抵押服务市场，为抵押融资工作的顺利开展创造条件。一是政府要积极参与和支持，在机构设置、业务经营等方面加以引导，提供帮助。对农地金融机构直接提供大量贴息贷款，或政府直接创办土地金融机构开展农地金融业务，或购买土地金融机构的股份支持其发展。二是要完善农地价值评估、承包经营权登记和证书发放制度。这是农地抵押的基础性配套制度。相关部门要积极开展农地的分等定级工作，建立和完善农地价值评估机构，使每一块农地的位置、数量、等级、权属和价值等都有明确的记载。具体估价时还要结合全国估价体系和本地的经济发展状况，确定农地承包经营权的价格，为农地抵押提供依据。三是要积极发展农地二级市场，完善农地流转机制。应由政府主导建立统一、规范管理的农地使用权流转市场，为农地承包经营权实现顺利流转，方便抵押物因抵押人无力偿债时的及时变现创造条件，降低实现抵押权的成本，从而激发银行发放农地抵押贷款的动力，推动我国农地抵押融资业务顺利开展。
注释：
①张笑寒：《美国早期农地金融制度及其经验启示》，《农村经济》2007年第4期。
②李延敏、罗剑朝：《国外农地金融制度的比较及启示》，《财经问题研究》2005年第2期。
③杜朝运、张洁：《农村合作金融的制度安排与绩效——日本经验及借鉴》，《福建金融管理干部学院学报》2006年第3期。
④李世平：《国外农地金融制度考察与借鉴》，《甘肃省经济管理干部学院学报》2000年第3期。
⑤罗剑朝、聂强、张颖慧：《博弈与均衡：农地金融制度绩效分析》，《中国农村观察》2003年第3期。
⑥郑有贵：《又一次土地制度创新的探索——比较视角下的平罗县农村土地信用合作社》，《农村经营管理》2008年第2期。
⑦吴红缨：《国开行重庆试点农村土地承包经营权抵押贷款》，《21世纪经济报道》2006年3月1日。
⑧《山东：农村土地使用权可抵押贷款》，http://www.ce.cn/。
⑨史卫民：《土地承包经营权抵押制度的现实困境与法律完善》，《现代经济探讨》2009年第5期。
⑩肖艳霞：《农村土地金融制度创新及政策建议》，《金融理论与实践》2007年第7期。
(11)庞正阳：《农地金融制度是解决农村金融抑制的有效途径》，《经营管理者》2009年第20期。
(12)刘永祥、刘艳菊、乔海韬：《关于构建我国农地金融制度的思考》，《农场经济管理》2007年第6期。
(13)罗剑朝：《构建新型农地金融制度》，《中国农村信用合作》2007年第9期。
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