基于信息权利保护的政府信息资源规划研究，本文主要内容关键词为：信息资源论文,权利论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
与政府行政模式由统治行政（霸权行政）和管制行政（强权行政）逐步向服务行政的历史演进相呼应，在我国政府信息资源管理中也存在着两种不同的价值取向，即“为国家”（或“为机关”）和“为社会”。前者的利益主体是国家（或机关），后者除国家（或机关）之外还包括其他各类社会主体。“为国家”（或“为机关”）的政府信息资源管理价值导向强调国家利益和机关利益，其主要目标是服务于机关管理与决策，政府信息资源管理的实质是为“权力”服务。为“权力”服务和以权力为制度基础的政府信息资源管理，其基本结构必然是权力向心和权力导向的结构，这就使政府信息资源管理一般是围绕着“政府机关及其内部事务”为中心组织活动。这种管理价值取向的具体表现是：在管理目标上，政府信息资源管理主要是服务于政府的内部运作（特别是某一机关的运作），少有顾及社会的公共信息服务需求；在管理方式上，以政府实施对信息内容的控制与垄断为主，虽然也有政府信息公开的政策，但其公开范围和力度都十分有限，在实际工作中就表现为“公开的群众不关心，群众关心的不公开”；在管理协同上，虽然一直强调政府行政系统内部要实现信息资源共享，但由于行政机关管理壁垒的阻碍，这种信息共享机制并未有效建立起来，“信息孤岛”现象普遍存在。“为社会”的政府信息资源管理在价值导向上则强调利益主体与服务对象的多元，政府信息资源管理的实质是为“权利”服务，它强调通过政府信息的扩大开放，维护所有社会成员的知情权，让所有社会成员从政府信息服务中获得受益。笔者认为，随着政府从管理型向服务型的转变和《政府信息公开条例》的实施，我国政府信息资源管理也正进入一个以“信息权利”为导向的转型期。培育、推进和保障社会各类主体的信息权利意识和权利实践已经成为我国政府信息资源管理的核心内容，同时它也是指导我国政府信息资源规划的基本原则。
1 以信息权利保护为基础的政府信息资源规划内涵及存在的问题
1.1 政府信息资源规划的内涵
政府信息资源规划理念源于政府信息化的实践。针对政府信息化建设中出现的信息资源开发利用能力薄弱、信息孤岛现象严重等问题，有专家提出必须重视信息资源规划(IRP)问题[1]。在问题提出之初，一般认为信息资源规划是指信息资源开发和规划的信息技术体系，它由一整套理论方法、标准规范、软件工具所构成。具体的信息资源规划是指对信息采集、处理、传输和使用的全面规划，其核心是运用信息工程和数据管理理论及方法，通过总体数据规划，为数据管理和资源管理打下坚实的基础，促进实现集成化的应用开发[2]。这表明，学界倾向于将信息资源规划看作是一个单纯的技术层面问题。这种认识不仅缺少全局观和系统观，而且其立论基础显然也与学界关于“信息资源”内涵的认识不相符合。
信息资源是一个由多种资源要素构成的资源系统，它包括信息内容、信息设备、信息人才、信息政策、信息网络等众多要素。其中，信息内容资源是核心要素，其他资源要素是支持性要素。因此，政府信息资源规划也应是一个涉及多种信息资源要素的规划，其核心是对信息内容资源的规划。
政府信息资源规划是对政府信息收集、整理、存储、开放和开发等的全面规划，它是关于某一国家或地区中长期政府信息资源建设、管理和服务的指导思想、基本目标、政策措施、标准规范和技术保障等的预测、设计和安排。基本内涵涉及四方面。
第一，政府信息资源规划涉及政府信息资源系统的所有要素，其核心是信息内容资源规划。政府信息资源规划主要包括政府网站建设规划、政府信息标准化规划、政府信息流程再造规划、政府信息人才规划、政府信息政策规划、政府信息内容（如共享数据库）建设规划、政府信息开放与开发利用规划等，其核心是政府信息内容建设与开发利用规划。
第二，政府信息资源规划涉及政府信息资源管理的全流程，其核心是政府信息资源开发服务流程[3]。政府信息资源管理是一个涉及收集、整理、检索、服务等多环节的管理流程。在上述流程中，政府信息收集、整理等是基础，政府信息开放、开发与服务是目的，其最终目标是维护有关主体政府信息获取与利用权利的实现。从这个意义上看，政府信息资源开发服务规划对政府信息资源建设发挥着一种目标导向作用。因此，以政府信息资源开发服务规划作为政府信息资源规划的重点，实质上就是体现了以信息权利保护为导向的规划理念。
第三，政府信息资源规划涉及国家、地区（或区域）和机构三个层面。政府信息资源规划的主体是国家、地区和机构的政府信息主管部门或人员，它们针对其所在地区或机构的政府信息管理现状、社会信息需求等，提出政府信息资源管理与开发利用的规划设想。正如有专家指出的一样，目前我国政府信息资源管理缺少统一规划，特别是各地区、各机关在政府电子文件管理工作上仍然具有强烈的自发性和分散性的特征，缺少国家层面的整体设计、战略部署与方法指导，这种情况如果不及时加以改变，就很难保证政府电子文件的科学管理、完整保存和有效利用，国家将会为此付出高昂的经济成本和社会代价[4]。因此，加强国家宏观层面的政府信息资源规划研究与设计就显得尤为迫切。
第四，政府信息资源规划涉及影响和实现政府信息资源管理的所有因素，其核心是在以信息权利保护主导规划的基础上，设计和制定政府信息资源规划实现的政策和机制。兼顾不同主体（政府信息形成主体、管理主体和用户主体的）的信息权利保护是政府信息资源规划的基础，政策和机制设计是政府信息资源规划的主要形式。
1.2 当前我国政府信息资源规划中的存在问题
从总体上看，目前我国政府信息资源管理与开发服务工作正在从权力主导向权利主导转型，即政府信息资源管理正从以“政府”为中心向以“社会（或公民）”为中心发生变化。这种变化与我国正在推进的政府转型高度相关。但是，由于对政府信息资源的战略地位、政府信息服务与公民权利保护的关系、政府信息资源管理中的政府角色等问题在认识上尚未到位，这就导致了对因政府转型而引发的政府信息资源管理转型在认识上存在不足。
一是从理念上看，以信息权利全面保护为导向制订政府信息资源规划和政府信息化规划的思路尚未形成。2004年出台的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》明确提出要制定信息资源开发利用专项规划，并将其纳入国民经济和社会发展规划。《关于加强政府信息资源开发利用工作的意见》也明确提出要制订政府信息资源开发利用专项规划，并将其纳入各级地方政府信息化规划。但从其实际进展看，这种设想并未取得明显成效。从表面看，这仅是一个规划问题。但从实质上看，它体现了政府对公民信息权利保护的意识和对“以人为本”法律逻辑的现实判断。信息权利是以满足一定条件的信息作为权利客体的权利类型，它是由多个信息权利构成的权利体系。这些信息权利包括：信息财产（资产）权、知情权、信息隐私权、信息传播自由权、信息环境权、信息安全权等法律或道德权利。信息权利既体现为公民权利和政治权利，也体现为经济、社会和文化权利。“以人为本”不仅应强调政府对“民生问题”的关注，更应在法律上体现对社会成员各种权利（包括信息权利）的保障和救济。因此，政府信息资源规划的制订理应突出对公民信息权利全面保护的任务或目标。
二是从理论上看，普遍存在将政府信息资源规划等同于政府信息资源开发规划、政府信息化规划或政府信息技术规划等局部规划的倾向。从终点意义上看，制定政府信息资源规划的基本目的就是通过一系列政策或机制对政府信息资源建设和开发利用活动进行一种长期的和科学的安排，从而保障公民信息权利特别是其信息获取与利用权利的实现。但是，政府信息资源开发规划并不能代替政府信息资源规划。由于政府信息资源开发利用的成效首先取决于政府信息资源建设与管理的基础，因此，将“规划”的视角集中在政府信息资源开发一个环节上显然有失偏颇。只有制定整体的政府信息资源建设、管理与服务规划，才能形成保障公民信息权利的系统工程。在学界，曾有专家认为信息资源规划的实质是基于信息工程方法和信息资源管理理论的数据规划，并认为它是关于信息资源开发和规划的信息技术体系[1]。笔者认为，如果在政府信息资源规划的理解上简单套用上述认识，则有可能使政府信息资源规划走上单纯技术主义的轨道。制订政府信息资源规划就应涉及政府信息内容资源的建设、管理和开发服务等各个环节。只有对政府信息资源管理全流程进行有关规划思路与政策的设计，才能实现信息权利全面保护的基本目标。
三是从实践上看，在有限的政府信息化规划中，普遍忽视基于公民信息权利保护的政策和机制设计。在已有的政府信息化规划中，目前一般都将工程项目（如电子政务工程、电子文件管理系统工程、政府信息网站等）的规划作为重点，而且在上述工程项目规划中也未突出基于公民信息权利保护的政府信息在线利用。与此相比较，突出对公民信息权利保护（主要是信息获取与利用权利）并以此为中心进行政策和机制设计则是欧美国家制订和实施其“信息资源规划”的重点。例如，美国制定了《政府信息资源定位服务系统》(GILS)框架与标准，该标准立足于保障公民信息获取权利的政府信息服务来进行政策框架设计，它同样适用于电子文件管理与服务。在政府信息资源规划项目中，美国启动了国家电子文件管理项目(ERA)。这个项目的目标就在于使美国国家档案馆捕获并保存联邦政府各部门产生的各种类型、格式的电子信息，并为政府部门及公众提供便捷、有效的利用服务。从中可见，这个项目启动之初的基本目标就是在任何地点、任何时间为具有合法权利的政府部门及公众提供利用。此外，英国国家电子文件管理政策框架也始终强调数字政府信息的在线服务。目前英国公共档案馆的“网上文件”(Documents Online)数字化文件库，就可以在线提供数百万份公共文件[4]。从欧美国家政府信息资源规划的政策思路看，加强信息权利保护（特别是信息获取和利用权利保护）已经成为贯穿其政府信息资源规划始终的一个基本原则。
2 以信息权利保护为基础的政府信息资源规划框架
以信息权利保护为基础的政府信息资源规划是以社会公众为中心的导向结构（近几年学界提出的“面向用户”开展政府信息资源管理与服务就体现了这种导向），它要求应以社会公众的信息权利保护为中心来组织政府信息资源管理与服务活动。建立在信息权利保护基础上的政府信息资源规划应从指导思想、基本目标、主要任务、重点建设项目、技术与政策措施保障和实现机制等方面进行设计。
2.1 指导思想
实现政府信息资源管理由以权力为中心到以权利为中心的转移，适应社会信息权利意识不断觉醒和信息权利主张不断增多的形势，在保障与平衡社会各类主体不同信息权利的基础上，不断提升政府信息资源对经济社会发展的贡献力。
2.2 基本目标
政府信息资源规划应从全面科学保护各类主体（国家、组织或个人等）不同信息权利的高度进行目标定位，而不能仅从满足政府组织网络内部的利用需要出发进行目标定位。因此，政府信息资源规划应突出服务社会、服务民生、服务长远的思路，构建面向社会的有序政府信息服务空间。
2.3 主要任务
建立起覆盖全社会（或全民）的政府信息资源体系，实现政府信息资源的科学与安全管理，形成政府信息资源有序开放与开发和方便利用的格局，满足社会大众的政府信息需求，并保障各类主体不同信息权利的充分实现。
2.4 具体任务
一是在政府宏观信息政策法规的立法价值导向上，要逐步确立以保护公民信息权利为中心的立法原则。为了全面保护公民的信息权利，政府信息政策法规的制订或修订应树立“以人为本”的观念，而“以人为本”就是强调在法律上确认和保护人的信息权利；二是在政府信息资源建设上，要确保把涉及普通人、关系广大人民群众切身利益的政府信息纳入到政府信息资源建设与管理体系。政府信息资源规划的制订要特别关注在政务活动中衍生出来的以网站、视频、政治博客、政府出版物等形式存在的“泛”政府信息及其长期保存与管理；三是在政府信息资源管理体制与机制上要体现出社会化设计的思路，从而开辟公民信息需求得到满足的新途径，即一方面逐步淡化国家公共信息服务机构（如政府信息中心、科技信息中心、综合档案馆等）的行政色彩，使其成为易于被社会公众认识和接近的社会组织；另一方面要认可和鼓励各类社会组织参与政府信息开发与服务事务。从理论上看，各类社会组织参与政府信息开发服务是政府信息资源管理社会化的应有之义。从实践上看，近年来我国一些地区陆续出现了以行业协会为依托的政府信息服务平台，从其运作机制、服务意识等特点看，它对保障公民信息权利的实现起到了很好作用。如果在政策设计上能进一步放松对各类社会组织参与政府信息资源开发服务的管制，那么必将有利于一个多元化政府信息开发服务结构的形成。这种多元化服务结构是由参与者依靠自己的优势和资源，以社会公众的各类信息需求为导向，以普适化服务和个性化服务为基础的政府信息资源开发服务新格局。这种服务格局将极大地以减少政府信息资源开发服务中的“机会主义”，提高政府信息资源开发服务的效益，最终建立起一种全面保护公众信息权利的信息服务网络体系。
2.5 重点建设项目
针对上述主要任务并结合当前我国政府信息资源管理的实际，笔者认为，应以重点项目的规划和建设为抓手来带动政府信息资源管理整体规划的设计与落实。这些重点规划与建设项目是：面向用户的政府信息开放项目、电子政府的信息资源配置与共享项目、基础政府信息资源数据库建设项目、政府信息在线服务项目（或数字政府信息馆工程示范项目）、政府电子文件长期保存与安全管理项目、面向用户需要的专题政府信息内容开发服务项目、政府网络信息的获取（或存档）与整合项目等。
2.6 规划重点
在上述重点建设项目中，政府信息资源规划首先应解决政策设计与制度安排的问题。面向用户的政府信息开放项目，主要应在完善现有政府信息公开制度基础上，进一步扩大对政府部门产生的非文件类和非规范类信息的开放，加强对政府信息开放措施和实际效果的考核，用考核、评议和审计等方法来推动政府信息服务深化的实现；电子政府信息资源配置与共享项目，主要是针对政府信息资源长期安全管理和共享利用的需要，从信息资源标准体系、网络通信标准体系、信息安全标准体系、应用标准体系、管理标准体系等方面为电子政府信息资源整合和开发利用奠定基础[5]；基础政府信息资源数据库建设项目，主要是从数据交换和资源共享目标出发，制定信息资源标准（它主要由数据、信息分类编码、业务数据结构化与交换、文本和办公系统、置标语言、目录体系和WEB服务等技术标准分体系组成）、信息服务标准和相关技术标准，并抓紧制定信息资源分类和基础编码等急需的国家标准，以预防政府信息数据库建设中可能出现的“信息孤岛”现象；政府信息在线服务项目，主要是在制定纸质文件与政府信息数字化政策基础上，根据有关政府信息公开的要求，利用网络进行政府电子信息的及时发布与更新服务，特别是对公共危机事件信息、突发事件信息等应通过在线服务以缩小信息传播的时滞；政府电子文件长期保存与安全管理项目，其政策重点是明确电子文件长期保存主体（如综合档案馆电子文件中心或其他专业性的文件管理与备份中心等）的地位、责任以及其履行责任的权利保障；面向用户需要的专题政府信息内容开发项目，在政策设计上应针对当前政府信息内容开发主体单一的现状，出台鼓励社会各类主体参与政府信息内容开发的政策，并界定清楚公益开发与有偿开发的界限、限制开发与自主开发的界限等；政府网络信息的获取（或存档）与整合项目，是根据我国行政管理体制改革的实际，针对一些可能消失的政府网站或政府信息，从信息长期保留和存档的角度，对其及时进行捕获和整合，以为公众了解当代中国的行政生态提供依据。
3 以信息权利保护为基础的政府信息资源规划实现机制
任何一种权利，在结构上都是由权利主体、权利客体和权利内容构成。因此，在政府信息资源规划实现机制的设计上，就要围绕信息权利主体、权利客体和权利内容等要素设计具体化的政府信息资源规划实现策略。
3.1 应兼顾不同主体的不同信息权利内容以及信息权利认识、权利主张和权利要求三者之间的关系
在政府信息资源管理全流程中，由于涉及资源方、管理方和用户方三类不同主体，因此，信息权利主体就应包括资源方、管理方和用户三种不同类型。政府信息资源方的权利主要涉及政府信息资源所有权、政府信息产权等权利内容；政府信息管理方的权利主要包括管理方的归档与建档权、政府信息保管与处置权、政府信息服务与开发权等权利内容；政府信息用户的权利则包括充分的政府信息知情权和利用权、政府信息服务质量保障权、用户隐私权等权利内容。在以权利保护为基础的政府信息资源规划中，针对上述不同权利主体的不同权利内容而言，实现机制设计的重点是：通过宣传教育强化有关主体的信息权利认识；通过政府信息管理全流程维护有关主体的不同信息权利主张；通过政策与法律建设确认有关主体全新的信息权利要求。信息权利认识是有关主体对与其有关的信息权利所体现利益的了解和认识。如果相关主体对其是否享有信息权利、享有何种类型和内容的信息权利、享有信息权利的限度以及行使信息权利的义务与条件等都不了解，则根本无法在政府信息资源规划实施中进行权利保护。因此，通过各种手段进行信息权利的宣传教育，强化有关主体的权利认识就是首要任务。信息权利主张是权利主体对其应享有信息权利的主动维护，这是一个动态的过程，也关系到法律赋予有关主体的信息权利能否变为现实。由于资源方、管理方和用户方三类主体的信息权利主张可能贯穿在政府信息管理全流程之中。因此，在政府信息资源规划实施中，应从资源建设、开发、服务等全流程角度全面维护三类主体的不同信息权利内容。信息权利要求是有关主体根据社会发展的需要，在法律规定的范围内向国家和政府提出创设全新信息权利内容的要求，它是信息权利由应有或伦理权利向法律权利转化的过程，其具体实现途径是政府信息政策与法律的修订和完善。在政府信息资源规划制订与实施中，虽然新的信息权利要求并不能成为左右政府信息资源规划制订与实施的因素，但政府信息管理人员应预见到这些信息权利要求对政府信息资源管理工作的可能影响。
3.2 应突出信息权利客体这个中心内容
政府信息资源规划无疑就是围绕“政府信息资源”这个客体中心进行收藏、整序与开发利用等的规划。从理论上看，不同权利主体的不同权利内容都是围绕“政府信息资源”这一权利客体为中心而展开，因此，科学界定和分析政府信息资源的构成现状就是突破信息权利保护难题的一个可行捷径。从前文分析看，当前我国政府信息公开存在着“公开的群众不关心，群众关心的不公开”的现象，这就使信息权利客体对象被人为地限制在政府机关认为能够公开的信息对象上。而且，一般认为能够公开的信息通常也是以“政府机关的规范性信息”（如文件、会议、规范、法律与法规）为主，而其他因政务活动而衍生出来“泛”政府信息（如公共安全与卫生信息、就业信息、社会保障信息、公共财政信息、政治博客、会议视频资料、政府人员的口头讲话等）显然则被忽视了[6]。无论是资源方、管理方或用户方的信息权利类型及其实现程度均会因权利客体对象的过度单一或过度集中而大受影响。因此，突破当前信息权利客体对象在“政府机关的规范性信息”上的限制，将这些“泛”政府信息纳入到规划和管理范畴并推动其公开进程就显得十分重要。
3.3 应兼顾信息伦理权利与法律权利两类不同的信息权利内容
政府信息资源规划的实现不仅要关注作为法律意义上的信息权利，而且也应关注作为道德或伦理意义上的信息权利[7]。从长远看，只有在规划中超前地预见到信息伦理权利的主张与要求及其对政府信息资源管理可能产生的影响，并在政府信息资源规划中做好长远安排，才能保证信息伦理权利一旦被法律确认后就能得到充分保障。
收稿日期：2009-11-23