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中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2003)04-0053-03
在社会政治发展史上有两种革命，一种是解决基本制度问题的革命；一种是解决具体 体制问题的革命。中国的政治体制改革属于解决具体体制问题的革命。所谓政治体制改 革，就是政治主体根据社会发展需要，对政治体系、政治结构、政治机制进行有计划有 步骤的变革，以便调整政治关系，优化政治制度，巩固政治统治。政治体制与政治制度 是层次不同的两个概念。政治体制改革对自身来说，是一场革命；对政治制度来说，是 自我发展自我完善。
一、政治体制改革的原由
我国的国家政权是在共产党领导下建立起来的，我国的宪法和法律是在共产党领导下 制定执行的，在国家政权和法律制度尚未健全的情况下，党的组织和党的政策曾对代行 国家政权的职能和国家法律的功能发挥过重大作用，这就很自然地形成了一种党政不分 、以党代政的历史惯性，使我国的政治体制一开始就呈现出高度集权的特征。其主要表 现是：社会权力高度集中于国家，国家权力高度集中于政党，政党权力高度集中于中央 ，中央权力高度集中于领袖。虽然这种体制在特定的历史条件下曾产生过巨大的积极作 用，然而随着社会主义建设的深入发展，其积极作用逐步减弱，消极作用逐步增强，并 使其固有的弊端越来越明显地暴露出来，在十年内乱中则达到了极致。
由于权力过度集中，在确认国家政治生活中存在着党组织和国家组织两个相对独立的 权力系统时，没有规范作为执政党的共产党通过什么渠道和方式来领导国家政权。这样 ，共产党的领导职能便逐步取代国家机构的管理职能，使国家机构的权力逐渐向党组织 集中，党组织日益成为整个国家体制的中心。这就形成了党组织国家化、国家组织形式 化的局面，使行政机关既无法对权力机关负责，又无法建立有权威的工作系统，以致权 力机关无真实权力，行政机关无行政效率。
由于权力过度集中，不仅使党政不分、以党代政的领导体制凝固化，而且使中央与地 方之间的行政分权关系被打破。在党的一元化领导下，从中央到地方的各级政府都在这 种横向的集权中被整合进党的组织体系，使中央与地方之间的行政关系逐步转化为党内 的组织关系。由于党内不存在中央组织与地方组织之间的分权机制，这样，党政之间的 横向集权必然要打破中央与地方之间的行政分权，从而加剧中央与地方之间的纵向集权 。
由于权力过度集中，尽管各级党政机关都曾建立过检查、监察机构，但由于机构规格 偏低，法定权力偏小，缺乏制约主体的独立性、制约对象的公开性、制约关系的对等性 、制约手段的强制性，因而虽然对中下层党政机关及其工作人员的活动起到一定的制约 监督作用，却很难履行对同级党政机关及其领导成员的制约监督。其有效性往往取决于 同级党政机关的态度，同级党政机关的态度又取决于主要领导的素质，因而难以对掌握 巨大权力的党和国家领导机构和领袖人物实施有效的制约监督。
由于权力过度集中，虽是机构臃肿，人满为患，但多数人遇事无权决定，只能请示主 要领导拍板，而主要领导由于特别繁忙，根本没有足够的精力顾及千头万绪的工作。结 果许多应及时解决的问题却得不到及时解决，只能一拖再拖；许多本应进行深入调查、 反复斟酌的问题，却往往在应急中被草率处理。这不能不导致官僚主义横生，办事效率 低下。
由于权力过度集中，缺乏必要的分权，以致造成个人的权力不受限制，甚至凌驾于组 织和法律之上的状况，使作为国家主人的广大人民难以按照法定程序表达自己的意愿， 难以按照法定程序决定国家领导核心的更替，难以按照法定程序及时纠正领袖人物在重 大决策上的失误，结果使国家的兴衰成败系于一人，个人的生死祸福系于一言，使人民 民主在很大程度上被打了折扣。
在过度集权的政治体制的种种弊端中，最危险、最值得警惕的是执政党的领袖人物权 力失衡，以致形成这样一种局面：党和国家政治生活正常与否，主要取决于领袖人物的 思想作风而不是制度法规。倘若领袖人物思想作风好，能够正确地反映人民的意志，代 表人民的利益，党和国家的政治生活尚可正常。倘若领袖人物思想作风出了问题，就会 滋生个人专断、个人崇拜，使党内民主和人民民主形同虚设，使民主集中和集体领导原 则名存实亡。倘若领袖人物思想作风出了问题，政治原则、政治立场也出了问题，它所 带来的后果就不仅是党和国家政治生活失常，而且会断送党和国家本身。这一点从苏东 剧变中不难得到印证。
十一届三中全会以来，我国政治体制改革取得了重大成就，社会政治生活发生了深刻 变化。但权力过度集中的弊端以及与此相联系的臃肿庞大的党政机构、等级授权的干部 制度、林林总总的官僚主义、形形色色的特权现象还没有根本消除，民主制度化、法律 化还没有完全实现，我们党和国家的治理主要靠人而不是靠制度的局面还没有彻底改变 。这不仅不利于民主政治和法治国家建设，而且不利于经济体制改革的深化和发展。因 此，应当在现有的基础上，将政治体制改革继续推向前进。
二、政治体制改革的重点
在我国政治体制中，党与国家机关同时存在着两种意义不同的关系，一种是领导与被 领导的关系，一种是管理与被管理的关系。从第一种关系的角度来看，党是领导者，应 当按照符合领导特征的途径和方式，充分发挥对国家机关的领导作用；从第二种关系的 角度来看，党又是被管理者，应当自觉尊重国家机关的管理，在宪法和法律范围内活动 。正确认识和处理党的领导与国家管理的关系，必须在理论上弄清领导与管理的主要区 别。
领导与管理都是实现组织有序化的活动，两者的主要区别表现在：一是实施对象不同 。领导对象是人，管理对象既包括人，也包括物。二是隶属关系不同。领导与被领导的 关系不一定都是组织上的隶属关系，而管理与被管理的关系则一定是组织上的隶属关系 。三是利益关系不同。领导对象与领导者所代表的利益是一致的，正因为领导者所引导 的方向符合他们的利益，他们才愿意跟着走，成为领导的对象。而作为管理对象的人， 有的与管理者所代表的利益相一致，有的则不一致甚至根本对立，但无论什么人，只要 处于管理者有权管辖的范围内，都是管理的对象。四是实施手段不同。领导与管理都以 服从为前提，但有两种不同的服从：一种是自愿的服从，一种是被迫的服从。对领导的 服从只能是自愿的服从，对管理的服从则既包括自愿的服从，又包括被迫的服从。因此 ，实施领导的手段是说服加引导，实施管理的手段是说服加强制。由此可见，实施领导 的手段完全适用于管理，但实施管理的手段却不完全适用于领导。如果运用强制手段， 通过发号施令去实施领导，那就意味着把领导变成了管理。[1]
党的十六大报告明确提出：要按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、 政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，使党的主张 经过法定程序成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员；支持 政府依法行政，独立负责地行使各项管理权；支持政协履行自己的职能，充分发挥政治 协商、民主监督和参政议政作用；支持人民团体依照法律和各自章程开展工作，更好地 成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。改革和完善党的领导方式和执政方式，重点是 规范党与国家政权机关的关系，把党的领导职能与国家政权机关的管理职能分开，既坚 持党对国家政权机关的领导，又保证国家政权机关有效地行使自己的职权。其具体内容 体现在以下三个关系之中：
党与国家权力机关的关系：1.共产党作为执政党，是我们国家的领导核心，党对国家 的领导首先是对国家权力机关的领导。通过国家权力机关把党的主张变成国家意志，是 实现党对国家领导的根本途径。党依照法定程序，通过选举进入国家权力机关，并通过 国家权力机关调控行政机关和司法机关；党依照法定程序，通过国家权力机关使其路线 方针政策在宪法和法律中得到体现，使其主张和决策转化为全体人民共同遵行的决议或 决定；党依照法定程序，通过国家权力机关使其推荐的人选步入国家政权机关的领导岗 位。其实质是党组织和支持人民通过国家权力机关这种组织形式当家作主，实现党执掌 政权同人民当家作主的有机统一。2.切实保证国家权力机关对国家重大事务的决策权。 在同级国家机关中，只有权力机关的决策才是最高决策。对权力机关做出的决定，除了 上级权力机关有权否决和撤销外，党委可以提出意见建议，但无权否决和撤销。党委做 出的决策对于国家权力机关来说只是一种建议，只有国家权力机关按照法定程序审议、 修改、通过后，才能变为国家意志，对全社会产生普遍的约束力。3.切实保证国家权力 机关对国家行政机关和司法机关负责人员的任免权。对于行政和司法机关的负责人员， 党委可以推荐候选人，也可以向国家权力机关提出任免建议，但必须由国家权力机关决 定任免。凡属国家权力机关任命的负责人员，党委既无权罢免，也无权调离。如果党委 认为行政机关和司法机关的负责人员需要调整，可以向国家权力机关提出调整建议，但 必须经过国家权力机关认可方能付诸实施。4.切实保证国家权力机关行使对行政机关和 司法机关的指令权和监督权。党与行政、司法机关的关系不是组织上的隶属关系，既不 能取代国家权力机关向行政、司法机关下达指令，也不能取代国家权力机关否决和改变 行政、司法机关做出的决定。
党与国家行政机关的关系：1.在党的领导下，确保各级政府依法行政，独立负责地行
使自己的职权。根据我国宪法和法律规定，政府有权采取行政措施，制定行政法规，发 布行政命令，领导所属部门和下级国家行政机关的行政活动；有权编制和执行国家计划 和预算，领导和管理国家的各项行政事务。政府的工作直接对人大负责，党对政府的领 导主要体现在向人大推荐行政机关的重要人选，监督保证其贯彻执行党的路线方针政策 上。2.党组织要依法办事，自觉维护政府强有力的工作系统。党组织和政府在领导制度 上是不同的，党实行集体领导制，各级党委成员都只有一票的权利，在决定重大问题时 少数必须服从多数，其核心是民主；而对于各级政府来说，主要是执行国家权力机关的 既定决议，其核心是效率。宪法明文规定实行行政首长负责制表明，当政府成员在重大 问题上发生分歧时，行政首长拥有最后决定权。因此，凡属行政机关和行政首长职权范 围内的事，党委都不应干预。否则，宪法规定的行政首长负责制就会形同虚设，政府强 有力的工作系统就难以建立起来。3.党组织应自觉遵守各级政府制定的行政法规、发布 的行政命令。政府以全社会公认代表者的身份来处理国家行政事务，其行政法规、行政 命令对自己所管辖范围内的政党组织、社会团体、企事业单位和全体公民皆有效力，党 组织应模范遵守这些法规和命令，并成为全社会的表率。4.对于在政府工作的共产党员 ，党组织应当对其进行管理教育，但必须把其本人的思想政治问题与其职权范围内的工 作问题区别开来，不能以管理党员为名来干预他们行使自己的行政管理权。如果党组织 认为在政府工作的党员犯有错误，可以进行批评教育，也可以进行组织处理，但无权改 变他们的行政职务和在其行政职务范围内决定和处理的问题。
党与国家司法机关的关系：1.党在宪法和法律范围内对司法工作实施政治领导。这种 领导主要表现为，领导人民制定法律，确定司法工作的方针和原则，向人大推荐司法机 关的重要人选，保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。2.我国宪法对司法 独立原则作了明文规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律 规定独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。其基本要求是：只 有人民法院和人民检察院依法享有司法权，其他国家机关、社会团体和企事业组织都无 此权力；人民法院和人民检察院独立行使职权，只服从法律，按照法律的规定开展工作 ；任何非法干涉司法机关独立行使审判权和检察权的行为，都是违反宪法和法律的。坚 持党对司法工作的领导，就是要监督和支持司法机关独立行使审判权和检察权，以保证 法律的有效实施。宪法和法律是党领导国家权力机关集中全体人民的意志制定的，是党 的主张和人民意志的统一体。司法机关依照宪法和法律独立行使司法权，正是服从党的 领导的具体体现。3.把党的领导职能同司法机关的司法职能分开，保证司法机关依法办 案。司法机关依法独立行使职权，有利于维护国家法制的统一和司法机关的权威；有利 于充分发挥司法机关的职能作用，提高办案质量；有利于保障法律适用的普遍性、平等 性和公正性。党组织如果认为司法机关对案件处理不当，可以按照法律程序反映自己的 意见，但无权否决。
三、政治体制改革的关键
在我国，共产党既掌握着国家的领导权，又掌握着国家的执政权；既是组织国家政权 的领导者，又是掌握国家政权的执政者，因而党制定的路线方针政策正确与否，不仅关 系到党的生死存亡，而且关系到国家的安危治乱。早在1957年，邓小平就精辟指出：“ 在中国来说，谁有资格犯大错误?就是中国共产党。”[2]在1992年南方谈话中，邓小平 再次指出：“中国要出问题，还是出在共产党内部。”[3]从82年的战斗历程来看，我 们党既有许多成功的经验，也有许多失误的教训。诚然，党所出现的失误最终都是依靠 自己的力量纠正的，这是我们党英明之所在。但我们也不能因此不去思考问题的另一面 ，即党能否通过有效途径防止重大失误的发生，并尽量减少失误，减轻失误所带来的危 害。对此，邓小平指出：“我们要坚持共产党的领导，当然也要有监督，有制约。”[4 ]而各级国家机关、特别是权力机关通过宪法和法律的途径制约监督各级党组织应是其 题中应有之义。
从政治原理上讲，我们国家的一切权力属于人民，而人民又是通过人民代表机关来行 使国家权力的，人民权力的至上性和全权性，决定了人民代表机关权力的至上性和全权 性，党应当接受人民的制约监督，决定了党也应当接受作为人民制约监督的最高形式的 人民代表机关的制约监督。由于党与人民代表机关的关系实质上是党与人民的关系，因 而党接受人民代表机关的制约监督，就是接受人民的制约监督。
从国家权力上讲，国家权力至上性和全权性的特点，决定了在国家权力覆盖的范围内 ，全社会都必须服从其制约监督。党的政治主张上升为国家意志的过程，也是国家权力 机关对党进行制约监督的过程，党的政治主张总是以建议的形式向国家权力机关提出， 这本身就是以承认和接受国家权力机关的制约监督为前提的；而国家权力机关对党的政 治主张或表示赞成、或表示反对，或提出补充、或提出修改，这本身就是对党进行制约 监督的具体表现。如果否定这一点，那就会把国家权力机关仅仅看作是使党的政治主张 变成国家意志的表决机器，与国家权力机关的法定地位格格不入。
从法律上看，人民代表机关对党组织的制约监督是有依据的。我国宪法第五条规定： “一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法 律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”在这里，各政党当然包括共产党。 我国宪法还规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，地方各级人大在本行政区内， 保证宪法和法律的遵守执行。如果人大及其常委会对党组织不能制约监督，那么上述各 项规定就会在很大程度上被打了折扣。
从党章上看，“党必须在宪法和法律的范围内活动”作为一项重要原则明确载入了党 的章程。其基本含义是，党的一切组织和党员都没有凌驾于宪法和法律之上的特殊地位 ，没有超越于宪法和法律之外的特殊权力，任何人，只要严重地违反了宪法和法律，不 管其职位多高，权力多大，资格多老，都要绳之以法。党章的这项规定，实际上是对党 组织必须接受国家权力机关的制约监督的明确肯定。
从实践上看，制约监督的主要对象是掌握权力的机关和组织，而执政党在国家政权体 系中掌握着巨大的权力，我国经历的几次重大挫折，都与执政党的决策失误有关。因此 ，能否制约监督党组织，是国家权力系统能否合理运行的关键。由于各级国家机关的决 定往往与各级党组织的决定紧密相联，如果人民代表机关不能制约监督党组织，那么它 对其他国家机关的制约监督也就无从落实。
有人担心强调对党的制约监督会削弱、动摇乃至否定党的领导。其实这种担心是不必 要的。实践表明：任何社会组织都是由人构成的，任何社会组织的目标都是通过人的活 动实现的，一种社会组织不受制约的结果，必然导致构成这个组织的人不受制约，以致 为某些人以组织的名义滥用职权提供了可能。因此，为了确保党对国家实施正确有效的 领导，应“从国家制度和党的制度上做出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严 格的监督。”[5]
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