服务贸易建立紧急保障机制必要性探析，本文主要内容关键词为：探析论文,必要性论文,保障机制论文,紧急论文,贸易论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F746.18 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－2025（2008）11－0019－03
20世纪60年代以来，随着全球产业结构调整和经济全球化的迅猛发展，服务贸易日趋国际化和自由化。但各国在政治文化、社会传统、经济发展水平等方面存在巨大差异，对服务的认识和规范各不相同，在服务贸易方面的利益也是千差万别，建立一个协调各国利益、保证和促进服务贸易自由化的多边性法律体系显得尤为重要。被纷繁复杂的服务贸易壁垒阻碍着的贸易自由化进程，也迫切需要有效的多边法律规则拓清道路。与此同时，以美国为代表的发达国家强烈希望打开国际服务市场，将服务贸易纳入多边贸易谈判议程；发展中国家也以国际服务贸易市场为条件，在货物贸易领域寻求更多利益。在这样的背景下，经过长达8年的谈判，关于服务贸易的框架协议《服务贸易总协定》（GATS）终于在各方妥协下得以达成。GATS参照货物贸易的多边规则《关税与贸易总协定》（GATT）的相关规定，在服务贸易领域内确立了多边贸易基本规范。其中，名为“紧急保障措施”（ESM）的GATS第10条就是对GATT第19条的借鉴。GATS第10条要求成员方在非歧视基础上就紧急保障措施进行谈判，并且此类谈判结果应在不迟于WTO协定生效之日起3年内生效。但时至今日，各成员方在紧急保障措施（ESM）机制必要性问题上存在分歧，相关谈判仍在进行中。大多数发展中国家主张必须在GATS中建立ESM机制，而发达国家对其必要性表示怀疑和反对。
一、赞成方认为设立ESM的理由
首先，旨在提高市场准入水平的服务贸易新一轮谈判在2000年已经启动，国内产业界还不能准确地作出判断：更高水平的市场准入会对国内产业造成怎样的影响，因此，成员方会采取保守做法，不愿作出更多的承诺。如果有一个ESM机制存在的话，将有助于劝说国内选民接受更高水平的自由化承诺。
其次，当国内服务产业无法应对外国服务业的激烈竞争时，必然会采取相应的调整政策，比如进行技术开发、设备更新、管理改进、企业转产、工人再教育等。这一切都需要一段时间方能完成。如果在这段时间内，不给国内产业保护，使其免于外国竞争者的进一步压力，所有的调整将不可能实现。ESM可以为国内产业调整而重获竞争力提供喘息的空间。
再次，如果不对缺乏竞争力的国内产业加以保护，万一该产业彻底败落，就会造成大量失业，引起社会动荡，从根本来讲会阻碍外国服务和外国服务者的市场准入。如果有EMS机制，就可以促使成员方继续给予市场开放而没有后顾之忧。因此，从政治和社会的角度出发，ESM机制也有其必要性。
二、反对设立ESM机制的理由
第一，服务贸易中，成员方仅需开放他们曾经作出过市场准入承诺的服务模式和部门。成员方如果对某一模式或部门感到不安全的话，完全可以把它排除在具体承诺表之外。而且多边体制的两大根本原则在服务贸易领域并不需要无条件服从。根据GATS第2条的规定，成员方可以在一定情况下排除适用最惠国待遇原则（MFN）。而根据第18条的规定，国民待遇原则在有关资格、标准或许可事项等方面也是可以豁免的，只要成员方之间未就其作出承诺。另外GATS第21条使成员方有机会可以重新谈判。这些GATS机制中规定的事先（ex ante）保护性规定，具有极大的灵活性，足以保护成员方利益，不需要另设ESM机制。
第二，给予国内缺乏竞争力的产业一个短暂保护期，以便该产业进行调整，这种做法实质是在保护“垂死”的产业，很不经济。与其给予这些产业短期保护，不如给予他们其它更有效的帮助，如再教育补贴计划或是保险等。因此，从经济分析的角度来看，ESM也没有必要建立。
第三，ESM的必要性和可行性是密切联系的，如果ESM不具有可行性的话，那么人们就不会愿意援用ESM，ESM机制也就没有必要被设立。而因为服务贸易自身的特征和统计上的困难，以及很多概念难以界定，ESM的可行性也值得怀疑。
三、赞成和反对两阵营对立的原因
1.经济因素
众所周知，国际服务贸易一直都是以美国、英国、德国、法国和日本这些发达国家为中心发展的，近年来，虽然发展中国家的服务贸易出口有所增长，但发达国家不仅不愿轻易放弃已获得的国际市场份额，而且希望能在发展中国家市场中占领更多的份额。他们因担心有保护作用的ESM机制会成为其前进途中的障碍而极力否认ESM机制的必要性。与之相反，发展中国家正渴望着提高在国际服务贸易出口总额中的份额、不断缩小与发达国家之间的服务贸易逆差。如果面临外国服务业的大举入侵而没有一个保护性机制的话，本国还处于幼稚产业阶段的服务就会因不敌外国服务业的竞争而夭折。既然发展中国家为了货物贸易的利益，不得不接受GATS，那么就不得不为服务贸易进行设防，而ESM机制就是众多防范机制中最为重要的一个。所以，发展中国家始终坚持ESM是非常有必要的。
2.政治因素
历史告诉我们，政治和经济总是相伴而生，相互影响。保障措施这一贸易救济制度的产生与发展恰恰就是政治和经济关系的一面镜子。如今，在ESM机制的谈判中，发达国家之所以表现消极、淡漠，是因为到目前为止，他们无法看到ESM会为他们带来什么利益。况且一旦建立了ESM机制，被其他成员利用来阻碍本国服务业输出的话，接受ESM的执政者们在国内必将面临国内产业的压力以致选票流失。再者，发达国家看准发展中国家希望建立ESM机制的急迫心理，想以此为要挟，在其他谈判领域获得更多利益，在要价得到满足之前，他们是不会轻易推动ESM谈判进程的。反观发展中国家，本国服务产业远远落后于发达国家的现实和服务产业在国民经济中的重要地位，迫使他们不得不做更慎重的考虑。服务市场是要开放的，但要安全地开放。此外，对国内产业界而言，大多数只关心或只能看到短期的利益，对他们而言，经济繁荣、民族昌盛、与世界共同进步只是政治家的理想。所以，一旦国门大开，外国服务蜂拥而至，受到损害的他们第一个就会把责难的矛头对准当局者。有可能会导致国内政局不安、社会动荡，这绝不是执政者们愿意看到的。因此，发展中国家坚定支持在服务贸易务必建立ESM的论点。
3.不确定的GATS前景
国际服务贸易具有极其复杂的特性，其所涉范围远比货物贸易广泛得多，对很多问题的探讨是无历史经验和实践先例可循的。作为第一个多边服务贸易规范的GATS存在两大缺陷：其一，规则本身约束力不强；其二，各成员减让结果不尽如人意。因此，连一向积极鼓吹服务贸易自由化的发达国家成员对国际服务贸易自由化给国际经济和本国经济带来何种后果也不十分清楚，从而导致新一轮服务贸易谈判进展缓慢。
4.对滥用ESM的恐惧心理
很多成员方对是否应该接受ESM机制总是心存疑虑。众所周知，GATS的具体承诺表是由成员方以肯定式清单的形式作出的，而这些列入具体承诺表中的市场准入在执行时，还要受到标准不明的经济需求测试（economic needs tests，即ENTs）约束。除此之外，GATS还有很多其它的例外条款。这么多的事先（ex ante）预防机制使得GATS有着太多的灵活性。如果再设定一个颇有威力的事后（ex post）救济性质的ESM机制，那承诺表中的市场准入也好、国民待遇也好，还有多少是肯定的呢？一旦设立了ESM，很可能出现许多国家为了绕开贸易自由化的自然结果而不恰当地（或是为政治目的）过度使用ESM机制的情况，令其他成员方感到恐慌，阻碍他们支持ESM机制。
5.技术因素
概念性难题和统计上的困难是困扰ESM必要性的技术性原因。诚然，发达国家有很多理由不赞成在服务贸易领域内建立ESM机制，但真正有现实依据的恐怕还是技术性问题的解决。ESM机制中，类似于货物贸易领域的“进口增加”、“严重损害”及“因果关系”等概念能否被科学界定，反映这些核心概念的统计数据能否被规定？应该怎样规定？还有许多值得思考的地方。如果设计的措施不能被适用，如果无法获得必要的数据，或者成员方无法证明进口急剧增加、存在损害及因果关系，ESM则经不起WTO规则的检验，采取该措施就要付出代价，如在争端中败诉、给予补偿等。所以有成员方指出，解决不了ESM的可行性，必要性问题将会毫无意义。
四、服务贸易建立紧急保障措施机制的必要性与重要性
1.服务和服务贸易特性使得建立ESM机制成为必然
服务最大的特点就是无形、不可储存。无形性使服务贸易表现为复杂多样的出口交易形式，导致统计困难，使人们难于及时、准确、直观地掌握服务贸易全局状况，从而不能预先采取防范措施，只能求助于事后救济机制ESM。另外，为促进货物贸易自由化进程，WTO将GATT第19条（对某些产品进口的紧急措施）扩展为《保障措施协定》，以消除灰色区域措施。而GATS项下的服务贸易相对于货物贸易而言，可谓是内容广泛、形式复杂。有形的、简单的货物贸易尚且需要保障措施解决，那么无形的、复杂的服务贸易岂不是更需建立一个ESM机制？加之服务贸易门类广泛。在国民经济中具有战略性重要地位，这些部门的任何变化都将会在国民经济和社会生活中产生多米诺骨牌效应。服务贸易自由化意味着这些关系到国计民生的重要领域要允许外国服务提供者的进入，由此产生的影响可能会直接关系到社会稳定的根基，波及社会生产、生活各个方面，更容易发生不可预见的情况。而且，服务贸易主要是由国内法规来规制的，当服务贸易遇到紧急情况，需要加以救济的时候，如果没有专门的应急机制，那就只能修改法律法规。然而，及时地、临时性地修改国内法律和法规的可行性在绝大多数情况下是很值得怀疑的，所以必须创立一种ESM机制，让服务进口国在面临危急关头能够有充分的理由与合法的依据保护本国服务业。
2.GATS现有例外规则的公共政策目标和功能表明它们不能替代ESM机制
例外规则是条约签订中经常出现的情形，它是一种对条约义务有条件的暂时克减。它们使GATS在一定程度上具有了灵活性。但这并不意味着它们就能解决所有“无法预料的”问题，因为它们都是为已经“预料到的”问题而设计的。换言之，这些例外机制各有其特定的公共政策目标和功能，绝不是用来应对需要由ESM机制解决的紧急情况。比如，“最惠国待遇豁免清单例外”。最惠国待遇原则是GATS项下的一般义务和规则，它要求每一成员就GATS所涵盖的任何措施，对于任何其他成员的服务和服务提供者，应当立即和无条件地给予不低于任何其他国家同类服务和服务提供者的待遇。虽然在该条行文中出现了“立即”和“无条件”的字眼，但实际上，这个最惠国待遇原则是打了折扣的“无条件”，是“有条件”的，即成员方只要符合了第2条第2款和《关于第2条豁免的附件》规定的要求，就可以采取与第1款不一致的措施。这样的例外措施与ESM的特性和要求不符。
3.ESM机制为服务贸易自由化水平的逐步提高提供了必要的制度保证
如同货物贸易一样，服务贸易领域也一直存在着自由主义和保护主义两种基本观点，反映在政策层面。就表现为自由贸易政策和保护贸易政策。实践中，出于各种经济和非经济因素考虑，各国既不可能采取没有任何干预的古典式纯粹自由的服务贸易政策，也不会采取传统的闭关锁国、类似于商品进口替代式的保护贸易政策。有管理的自由服务贸易政策成为各国的理想选择。换言之，建立在一定保护基础上的自由服务贸易成为各国追求的目标，实现这一目标的过程就是服务贸易自由化的过程。服务贸易自由化是一国政府在对外服务贸易中，通过立法和国际协议，对服务和与服务有关的人员、资本、货物、信息等在国家间的流动，逐渐减少政府的行政干预，放松对外贸易管制的过程。GATS把实现服务贸易自由化水平的逐步提高作为其宗旨之一。GATS第19条也要求，为了实现更高的自由化水平，各成员应在不迟于《WTO》协定生效之日起5年开始并在此后定期进行连续回合的谈判。但是GATS明白，服务贸易自由化不是绝对化的。GATS作为一个服务贸易原则和规则的多边框架，必须“给予国家政策目标应有的尊重”，“在互利基础上促进所有参加方的利益，并保证权利和义务的总体平衡”。因此，GATS在它的制度设计中，必须设置很多保护性机制——例外规则，这其中就应该包含有能给予所有成员方信心以安慰和保护国内服务产业的ESM机制。“因为ESM机制的缺乏可能会导致成员方在多边谈判中非常谨慎，小心翼翼地只对那些他们认为足以应对紧急情况的部门作出承诺，结果，只有最小的一点点减让和开放”。
4.建立ESM机制有助于完善GATS的法律体系
拥有千百年历史的货物贸易，花费了50年的时间，把GATT 1947发展成GATT1994，并建立了WTO；花费了50年的时间，把GATT第19条拓展为《保障措施协定》，建立了相对完善的货物贸易保障措施法律制度。以全新的服务贸易为调整对象的GATS在几乎毫无经验可循的情况下，不可能顷刻间就能建立一个严密完善的服务贸易多边法律制度。它需要我们不断努力，在实践中对之加以完善。既然GATS把第10条命名为“紧急保障措施”，那就说明它是愿意而且要设立这个机制，就应当按照这个规定做下去，否则第10条就失去了意义。从GATS行文布局看来，第10条不应是可有可无、命运无常的条款，它可以看成是GATS下保障措施法律制度设计的起点。对第10条进行讨论，对ESM机制加以构想，实际上是对GATS法律体系的完善。
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