大部制改革的实践诉求与目标指向，本文主要内容关键词为：大部论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035.1[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2008)11-0052-05
我国的社会主义市场经济发展到今天，面临的主要任务是：建立怎样的政府模式才能符合市场经济深层发展的要求。邓小平同志曾经指出：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”因此，改革政府机构，转变政府职能，建构适合市场经济发展的政府模式就成为我国社会主义市场经济向纵深发展的关键。
一、西方国家大部制溯源及其启示
20世纪30年代以来，奉行凯恩斯主义的西方国家加大了政府对经济和社会的干预程度，对消除市场失灵、缓解经济危机起到一定的作用，但这种“大政府，小社会”的模式为以后的机构膨胀、人员冗余、效率低下、成本激增以至于经济滞涨埋下了伏笔。强政府的发展伴随着70年代石油危机、80年代债务危机、福利制度弊端丛生等问题的显露而改革呼声四起，从而出现了新公共管理等流派。强调政府的公共服务功能，提高政府的管理效率，改善政府的服务质量，构建以“小政府，大社会”为模式的公共服务型政府成为西方国家20世纪后期的共识。为此，“少部门、宽职能”的大部制改革在西方应运而生。到了20世纪90年代，大部制改革扩展到几乎所有西方发达国家和新兴工业化国家，并波及到经济转型中的原苏东国家和绝大多数发展中国家，形成了一股世界性的行政体制改革浪潮。
美国、加拿大等国的大部制属于原发的自然状态，在建国之初就选择了大部制的行政组织模式，并在后来的政治实践中逐渐把政府机构稳定在15个和26个左右，体现了大部制的格局；英国在上个世纪六、七十年代就开始了以压缩机构、精简人员、合并职能为主要内容的“超级部”(giant department)改革，把与军事、国防相关的四个部门合并成新的国防部，把与社会救济、福利、卫生相关的部门合并成卫生与社会福利部，最终将政府部门合并为19个大部，这也是西方各国大部制改革的早期实践；澳大利亚于1978年进行了一场大规模的机构改革，将政府机构组成部门的数量由28个减少为18个；法国虽然各届政府所属的部门数量不一样，但一般都控制在15到20个之间；德国更是将大部制从联邦到各州配套实施，联邦有14个部，各个州和城市政府一般都只设置7到8个部门。大部制改革这一趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的国家非常明显，而且在其他没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。如亚洲的日本、韩国就在发展过程中逐渐接受了大部制。日本于20世纪80年代起实施行政体制改革，至2001年，将原有的1府(总理府)22省厅合并成1府(内阁府)12个省厅，并且对未被精简的部门进行了大幅调整。据统计，这次日本政府机构改革后，原有的128个局级单位精简为96个，原有的1166个处室精简为995个。韩国则在2008年李明博上任后将18个部委减少至15个。
大部制改革作为发展的重要推动力，给西方社会带来了明显的变化。美、英、德、法等国的国债(包括地方债)余额均占GDP的60％左右。美国通过精简的机构设置，在艾森豪威尔时期为纳税人节约80亿美元。而在1993年到1998年克林顿时期，政府开支节约了1370亿美元。日本公务员数量从1967年度的90万人，减少到了1994年的86万人，且逐步向事业单位推进，于2007年10月启动日本邮政公社的私有化改革。德国成立了对外贸易委员会等部际协调机构和高级决策机构提高了部门间的协调度，并通过加快法律审查的速度，消除了专业和审批机关之间缺乏协调的状况。英国设立的执行局使内阁部长免除了同时负责决策和执行的两难处境，提高了行政效能。可见，改革的各国都在一定程度上达到了预期的效果。
尽管西方国家大部制的实施没有统一的模式，但其共性都是以应对社会经济发展、调整政府职能为基础的，其主要目的就是凸显政府的公共服务和市场秩序的维护功能，将国家干预减少到一定限度，以提高行政效率、改善服务质量、适应中央与地方权力结构调整的需要。西方大部制改革的实践给我国的大部制改革以有益的启示。
首先，大部制改革的关键在于行政组织的设置与其内在职能的吻合，真正实现政府职能的转变。西方国家大部制的显著特点是，以职能转变为基础，增强政府的公共服务职能，把性质类同的部门进行整合，把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使，以减少部门之间职能交叉和权限冲突，简化处理公务的手续和环节，建立统一、精简、高效的服务政府和责任政府。从西方各国的大部制实施的经验来看，其关键环节在于行政组织的“名”与其内在职能的“实”相吻合，如若仅仅停留于裁撤机构、精简人员层面上，不注重权力架构的重组和政府职能的转变，大部制改革就难以奏效。就日本的农林水产部而言，包括农业、林业、水产、食品生产、经营和消费管理等都属于该部的管理范围。这种权力架构不仅可以形成大农林水产的管理格局，便于综合协调以提高行政效率，更重要的是加大了政府的公共性职能，将国家的微观经济干预减少到适当限度，将政府职能定位于规划、协调、服务、监督、决策以及相关法规的制定与管理，从而引导企业、规范竞争、维护秩序、实现市场的良性运行。
其次，西方各国的大部制在运行过程中实行决策、执行和监督三权分离的模式，使得政令通行，监督有力，以确保政府公共服务职能的实现。在西方，各大部委一般专事制定宏观决策，执行则通常由中介组织或独立机构来完成，相对独立的监管机构通常负责某一具体类型的公共政策，由于其往往融合了行政、立法和司法的某些职能，显得比较超脱，也富有权威性。需要指出的是，精干的大部门只有与庞大但不隶属于行政机构的法定机构、执行机构、中介组织等并存，才能真正高效、廉价地实现政府的社会管理和公共服务职能。如法国通常是政府决策，由派出机构执行决策；英国各部一般也都只负责本部门管辖范围之内的政策制定，并设置一定数量的“执行局”，使其与非政府部门的公共团体共同行使行政执行的功能。同时，西方的大部制还注重中央政府对地方政府的适度放权，允许地方政府机构设置的模式多样化，中央某些部门可以向地方派出分支机构或在地方设定相应的直属机构，以减少地方政府机构的数量。这些措施在一定程度上构成了决策、执行与监督的分离，从而有利于降低行政成本、提高行政效率、约束政府官员，为政府更好地履行公共服务职能提供了外部保障。
第三，通过立法来规范大部制改革。这是法治政府的一个重要特点，也是西方国家大部制改革的一条重要经验。大部制是权力整合的体现，但这并不意味着各部的权力无限，相反，其权力必须限制在法制的范围之内。如日本中央政府于2001年正式实施大部制改革，在此之前，共提交立法机关审议通过了数十部相关法律，保证了改革的规范性和严肃性，避免了进入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的行政机构改革怪圈。同时出台的包括新的“大臣规范”，以加大惩治腐败的力度，还通过行政组织法(如该法规定，行政组织机构的数量奉行“加一减一”原则，每新设一个机构就必须以废除一个现存的同等组织为前提)和严格的财政制度控制行政机构膨胀的可能性。同时，大部制改革对大部分国家来说是一个循序渐进、逐步完善的过程，但任何一个部门的设立和撤销都必须合法运作、依法而行，这就需要改革的指导性法律法规具有一定的灵活性，留出适当的修补余地，以便审时度势，完善机构设置。比如，韩国科技部的组建是在越来越重视科技发展的形势下，政府通过修订《政府组织法》和《科学技术框架法》，于1998年升级科技处而成立的，以便于为实施科技发展的战略提供有力保障。通过法律来实现大部制改革，巩固改革成果、确保改革的规范性与合法性，这无疑对我国大部制改革是一个有益的启示。
二、我国大部制改革的必然性和实践诉求
适应市场经济的体制需求，自20世纪80年代以来，我国已进行了五次政府机构改革。这五次改革，为我们树立了以适应社会主义市场经济体制为改革的目标；坚持了政府的精简、统一和效能的原则；实行了统一领导，分级负责，分步实施，因地制宜的改革步骤。但是，随着社会主义市场经济的深入发展，我国的政府体制在某种程度上依然没有脱离传统计划经济条件下的职能模式，全能型政府不时渗透到经济生活的微观领域，权力型政府时常干扰着价值规律的良性运行。从宏观上看，一方面，政府职能界定不清，在一定意义上存在着政府越位、缺位和错位等现象，政府的公共服务和社会治理职能不到位的现象普遍存在，公共权力的异化也逐渐显现。另一方面，虽然国务院及其所属部门的机构设置、职责权限几经变迁，多次实行权力下放和上收，没有真正做到政府职能的彻底转变，未从根本上动摇作为计划经济基础的传统政府部门体制，最终使机构改革走入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。从具体的实践层面上看，我国政府机构设置过多过细，机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍，多头管理、推诿扯皮、政出多门的现象十分突出。随之而来的是政府的权力集中、人浮于事、效率低下、成本高昂，甚至诱导了政府官员的徇私舞弊、以权谋私、权力“寻租”等腐败行为的出现，使现代政府应有的廉价高效、公共服务等本质特点难以得到体现，呈现出“细职能、多机构、大政府、小社会”的基本特点，在一定程度上干扰了甚至制约了社会主义市场经济的健康发展。为此，胡锦涛同志在党的十七大报告中明确指出：“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为……加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”这实际上为我国今后深化政治体制改革、促进政府职能转变、建构与市场经济发展相吻合的行政体制变革指明了方向。只有谋求市场和政府的有机结合，构建以“大部制”为特色的政府模式，使政府回归公共服务的角色定位，回归到统一、高效、精简、廉价的价值目标，才能真正有效地实现社会资源的优化配置，保持政府能力的有效性，实现政府权威的合理性，维护政治秩序的稳定性。这不仅是西方政府实践的一个重要经验，是现代政府发展的内在特点，更是社会主义市场经济发展的必然要求。大部制改革与以往历次行政体制改革的不同之处，就在于重新定位政府职能、切实转变政府职能，对政府机构实行职能的有机组合，综合设置政府部门，实行“大行业”、“大产业”管理模式，加强跨机构与跨部门间的管理，建立适应服务型政府目标的现代政府结构。大部制体制下的政府职能转变，就是要在继续加强经济调节、市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。强化各级政府的公共服务职能，加大公共产品的生产和供给是大部制条件下政府职能转变的核心所在。
我国的改革开放事业已经整整30年，在这30年的发展过程中，我国的社会结构发生了重大的变化。如果我们用以资源占有为基础的阶级分析方法来考察我国当前的社会阶级和阶层结构，我们就会发现，在我国处于简单劳动和收入较低层次的社会成员占绝大多数，这应该是诱导社会不和谐、造成贫富分化的一个直接原因。这就要求我们的政府能够更多地关注民生，解决广大人民群众最关心、最直接和最现实的问题。为此，以人为本、科学发展、构建社会主义和谐社会的理论和实践便应运而生，成为我们党在新的历史时期的执政理念和治国方针，更是对强化政府的公共服务职能和社会管理职能的现实要求。一直以来，政府在经济调节和市场监管的职能方面居于被强调的地位，社会管理和公共服务功能则一度被弱化，而后者恰恰是政府最本质的职能，是实现社会公平、促进社会进步、维护人民群众根本利益的首要职能。正如温家宝总理在十一届人大一次会议闭幕后答记者问时所说：“公平正义是社会主义国家制度的首要价值。公平正义就是要尊重每一个人，维护每一个人的合法权益，在自由平等的条件下，为每一个人创造全面发展的机会。如果说发展经济、改善民生是政府的天职，那么推进社会公平正义就是政府的良心。”因此，无论从道义上还是从经济上讲，政府应当是公共产品和社会服务的提供主体，解决社会公正、公平问题是政府义不容辞的责任。需要说明的是，我们对政府的公共服务和社会管理职能的强调，并不意味着政府为公民提供全方位服务；也不意味着政府要提供公民的所有需求，成为“保姆型政府”；更不意味着社会和公民被动地接受政府的公共产品。这些都只能重新打破市场与政府的界限，使政府重新回到全能时代，从而使大部制改革的目标与实践南辕北辙。
当然，从小部制向大部制，从管制型政府向服务型政府的转换，决不意味着政府放弃经济功能。大部制体制下政府的经济职能，要求政府采用多种手段调节经济活动，增强宏观调控的科学性和有效性，加强市场监管，维护社会公平，创造良好的外在环境，以确保市场对资源配置的基础作用。这就要求政府必须懂得哪些职能是必须履行的，哪些职能是要放开的，同时还应该明白政府退出的职能领域如何承接，其承接主体是什么。没有新的职能载体，我国的政府职能转换仍然跳不出公共权力的一放就乱、一统就死的循环。笔者认为，这个承接主体除市场之外，还应包括公民社会。只有营造有利的环境，培育健康的公民社会，使之成为政府职能转变后某些职能的承接主体，才能真正达到政府职能转变的目的。可见，大部制改革不仅应该包括体制之内的政府职能转变，还要将政府转型纳入到公民社会的大框架中，借助于全社会的力量，共同推进有中国特色的行政管理体制改革。
三、我国大部制改革的目标指向是构建“服务型政府”
温家宝总理曾经说过，服务型的政府“是为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务”的政府。按照这一思路，服务型政府就是指在公民和社会本位理念的指导下，在民主法治的框架中，以维护公共利益为宗旨，以实现社会的公平正义为目标，以凸显政府的公共服务为本质的高效、精简、廉价、责任的政府，其本质是服务而非管制。服务型政府必须以“执政为民”作为行为理念，公共利益、公民需求是政府一切行为的出发点和立足点。显然，服务型政府，实际上就是更加强调政府的公共服务和社会管理职能，强调政府的高效、精简、廉价和责任。无论是西方大部制的实施，还是我国大部制改革的目标，都是使政府回归到公共服务和统一、高效、精简、廉价的角色定位，这就必然与“服务型政府”的价值目标相契合。因此，大部制改革只是行政体制改革技术层面的内容，其目标指向是建立“服务型政府”。
追求公共利益、实现公共服务作为服务型政府的本质特征是大部制改革的总体目标。而公共利益的主体必然成为政府关注的焦点，这就意味着大部制政府必然是“以人为本”、以公民为中心的服务型政府。美国学者珍妮.V.登哈特和罗伯特.B.登哈特在其著作《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中，针对新公共管理的公共管理市场化取向，提出了新公共服务的行政理念，强调政府的公共性和服务性，呼吁着政府公共性的回归，其核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位，强调政府是服务于公民而非顾客，提出了基于政府权力来源的公民本位的观点以及对效率和人文关怀两个维度的服务指向，这一思想对我国大部制改革的价值取向具有重要的启发意义。在传统的计划经济体制下，我国政府对社会的管理遵循着管制型的理念和“大政府、小社会”的模式，政府以管理者和统治者的身份凌驾于社会和公民之上，其“细职能、多机构”的特点所导致的无所不及的管理触角不仅干预到微观经济领域，甚至渗透到公民的私生活领域。在这种情况支配下，不仅政府与社会和公民的轻重关系被颠倒了，而且政府的公共服务和社会管理的职能被削弱了。这就要求我们必须对新时期的政府职能进行深入思考。正如上文所述，我国大部制改革能否取得成效的关键，在于实现政府职能的转变，在加强其经济调节、市场监管职能的同时，要更加重视其社会管理和公共服务的职能。2008年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中，将政府的公共服务的内容概括为：“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。这不仅说明了服务型政府的基本内涵，而且揭示了服务型政府的价值取向——追求公共利益、实现公共服务，这也恰恰是大部制改革的目标取向之所在。
“统一、高效、精简、廉价”作为服务型政府的建构原则，实际上是大部制体制改革最直接的目标指向，也是大部制体制改革的内在动力所在。通过“宽职能、少机构”的扁平型政府组织体制的建构和“决策、执行、监督”相分离的政府权力机制的改革所确立的大部门政府体制，来克服传统政府体制中所存在的权力集中、机构重叠、职能交叉、政出多门、效率低下、成本高昂的状况，使我国政府体现出现代政府应有的统一、高效、精简和廉价的本质特点，是社会主义市场经济发展的内在要求。立足于统一、高效和精简的原则，大部制改革首先要建立一个高效率和高效能的政府。大部制改革前的国务院部门之间有80多项职责存在交叉和重叠，同时国务院组成部门又与其他实体性办事机构之间也存在着职能交叉，甚至职能冲突，这在无形中增加了协调成本，并由此带来了上述种种弊端。大部制将立足于从机制层面解决上述问题，通过“宽职能、少机构”来综合设置政府部门，构建各部门间的协调机制，使经济社会生活中的各项任务归口管理，有效地克服重复行政、职能交叉、人员冗余、效率低下的弊端，提高行政效能，解决权力部门化、部门利益化的问题，从而真正实现统一、高效、精简的服务型政府建构。同时，建立廉价政府是巴黎公社的原则，立足于这一原则，大部制改革还要建立的是一个“以公谋公”、追求公共利益的廉洁的政府。作为廉价政府，这里直接涉及到的就是公共财政的问题。国家行政学院李军鹏教授给出的一组数据显示，1982-2005年，我国每年最大的开支均是经济建设费，上升了36倍，比用于生存与发展的第二项资金高出32％。同时，我国的行政成本过高，主要体现在行政管理费用过快增长。1978年，我国国家财政的行政管理费为52.9亿元，仅占政府财政支出的4.71％，占GDP的1.45％；而到了2006年，国家财政的行政管理费为7571.05亿元，占政府财政支出的18.73％，占GDP的3.59％。这一比例超过国际水平，与作为公共服务政府和廉价政府的要求尚有一定的距离。客观而言，政府各项职能的实现在很大程度上就是公共财政的支配过程。公共财政的分配，须以调节社会收入、促进社会公平、履行公共服务职能为主要内容，不能以生产性支出为主，更不能将财政过多地浪费在行政费用上。追求公共利益、实现公共服务是大部制改革的总体目标指向和价值取向，这就必然要求大部制改革中的政府职能向公共服务的转变以及在经济领域的必要退出，政府要更加着眼于社会发展长期的、根本的利益和公民普遍关心的公共利益。实际上，我国大部制改革的明确目标就是在真正实现政府的公共服务职能的基础上，实现政府的廉价和高效。因此，从这个意义上说，大部制体制下的政府公共职能的实现，是廉价政府建设的关键。
如果说在建设一个高效率和高效能的政府方面，大部制改革迈出了重要一步，但随着权力的集中和整合，也对政府的责任和权力的监督提出了更大的挑战。从这个意义上讲，服务型政府的两大要律——“法治”和“责任”构成了大部制的灵魂。正是由于大部制改革是从体制层面上确保公共利益的维护和实现公共服务职能的回归，这就从逻辑上奠定了大部制改革强化的应该是法治前提下的政府服务和政府责任，是权力的约束和监督，而绝非权力的集中和扩张。因此，大部制政府必然是建立在法治基础上的权责统一的政府。实行大部制，关键在于围绕政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，按照以人为本、科学立法、程序公正、遵循公信、权责统一的要求，坚持“有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿，违法要追究”的原则，推进依法行政，建构法治政府。按照这一逻辑，问责制必然是大部制政府的题中应有之义。因此，大部制政府必须彰显政府的义务，必须接受公民的问责，这是由政府的公共性的角色定位和其行为的公民导向所决定的。同时，法治背景下的大部制政府，其角色定位决定了政府的所有行为都必须依法接受行政体制内外的监督，并依法承担相应责任。根据我国国情对行政权力实行强有力的监督，是保障市场机制和发展社会主义民主政治的极为重要的手段。当然，我国的社会性质不可能实行西方资本主义国家的三权分立，但是，社会主义并不排斥合理分权和对包括公共权力在内的政治监督。列宁指出，要建立一个健康、高效、科学的公共权力机关，就必须致力于改善在某种程度上“还很糟的国家机关”，而监督则是一个重要机制，“监督是把共产主义社会第一阶段‘调整’好，使它能正确地进行工作所必需的主要条件。”“应该有更多种多样的自下而上的监督形式和方法，来杜绝毒害苏维埃政权的一切可能性，反复不倦地铲除官僚主义的莠草”。因此，建立和完善以党的领导为前提，以代表“广大人民群众的根本利益”为评判标准的公共权力的监督和制衡体系，实现大部制体制下的行政决策、执行和监督的分开，加快建设责任政府和法治政府，才能切实保障公民的民主权利，建立起适应社会主义市场经济发展的政府职能和公共权力体系。只有这样，才能实现“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政权力体制，实现服务型政府的要求。