实现经济特区发展机制的新的战略转变，本文主要内容关键词为：经济特区论文,机制论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
80年代，受我国经济发育条件和经济管理体制的限制，投资环境很不完善，经济特区主要依靠诸如减免所得税和进出口关税等特殊优惠政策，来吸引外资，发展外向型经济。特殊优惠政策是在我国国内经济体制改革尚未全面推进的历史条件下，对经济特区所实行的倾斜政策，为的是促使经济特区尽快地摆脱旧体制的束缚，加快自身经济的发展。但是，实行特殊优惠政策本身，仍然在一定程度上带有计划经济体制的运行特征，从而只能把它看成是一种临时性的、过渡性的政策。随着社会主义市场经济体制的建立，这种特殊优惠政策势必逐步淡化乃至最终消除。
计划经济体制，说到底是一种以政府为资源配置主体的经济体制。而特殊优惠政策，不仅是由政府制定的，同时是由政府配置的，仍然具有计划经济体制的某些特征。所不同的是，过去是由政府分人、分钱、分物，现在变为由政府分配“特殊优惠政策”。“特殊优惠政策”也是一种资源，而且由于供给极其有限，需求又很强烈，成为一种高度稀缺的资源，可以带来超额的经济收益。这种高度稀缺的资源，分配给谁，不分配给谁，取决于政策资源分配者即政府的意愿，或下级与上级之间的讨价还价。从下级来说，过去是向上级要人、要钱、要物，现在则变成要特殊优惠政策。
不错，我国经济体制改革的目标，是建立社会主义市场经济体制，而市场经济从本质上说，就是一种规范经济。市场经济规范的核心，就是要保证每一个独立自主的经济活动主体，即市场主体，能够在平等的基础上展开充分的竞争。市场主体之间的平等竞争，意味着它们机会均等地按照统一市场价格取得生产要素和出售产品，能够公平地承担各种税负。如果某一个市场主体享有过多的权利，而不承担足够的义务责任，就会出现主体地位的倾斜，造成主体间利益的矛盾和冲突，导致经济运行的无序。但是，市场经济体制的建立，是需要具备一系列严格的条件。同时这一系列条件又不可能一下子就创造出来，因而走向市场经济是一个循序渐进的过程，而且是一个从无序走向有序的过程。与此相联系，在改革的方式上只能是逐步规范化。所谓逐步规范化，就是在改革的起步阶段，以非规范的方式实施重点突破，然后运用尽可能规范化方式，实行局部配套改革，最后按市场经济原则的规范方式进行综合配套改革，直至建立较为完善的社会主义市场经济体制。
我们这里所论及的在改革的启动阶段运用各种非规范方式，实施重点突破，主要表现在各种各样的特殊优惠政策。应当说，这些特殊优惠政策大都在突破旧体制方面起过积极作用，并确实地使一些地区（经济特区）利用这种特殊优惠政策，构造了独有的竞争优势，并以超常的速度实现经济的繁荣与社会的进步。但是，我们也应当认识到，这种特殊优惠政策在发挥一定积极作用的同时，也不可避免会带来某些副作用。因为一切特殊优惠政策的实施，意味着对无权享受这种特殊优惠政策的地区和企业，是一种排斥或限制。在通常情况下，特惠和歧视是同一事物的两个方面。特殊优惠政策虽然会在激励机制和资源配置方面产生积极的作用，但却可能会引起其他利益集团的利益损失，这就要求把它的实施限定在较小的、相对封闭的范围内，以削弱其对利益均衡的冲击。然而，由于市场化的经济联系，是不可能被完全割断，实行特殊优惠政策的区域，不可避免地要给邻近区域或其他利益集团带来某些损害。这或者会引起其他区域与经济特区之间的利益冲突，或者会引起向中央政府要求“特殊优惠政策”的竞争。只要“特惠政策”没有变为“普惠政策”，上述的利益不均衡就不会被消除。
不论特殊优惠政策在我国经济改革和发展中，曾经发挥过多大的作用，我们都不能把它视同为改革，以为政策越特殊越优惠，就越是“改革”。在过去的一段时间，由于受种种因素的限制，经济特区还不得不借助于特殊优惠政策这一催化剂，来促进改革，刺激发展，这说明我国的改革和发展，还处于初级阶段，改革还不深入，这如同保护政策是幼稚产业及经济不发展的伴随物一样。如果说，过去我们把实施特殊优惠政策视为破坏旧体制的催化剂，那么，现在乃至将来，我们则应当把越来越少的特殊优惠政策，视为市场经济体制趋于成熟的标志。与此相联系，各级政府的政策观，必须从以往注重特殊优惠政策，转变为注重政策的普惠性和平等性；从以往主要依靠政策差别来刺激局部的经济繁荣，转变为更加重视从整体上优化政策环境。当然，我们这样说，并不意味着不再需要特殊优惠政策，也不是说，一切过渡性的政策差别都要立即取消，更不是说不需要经济特区，而是说，我国政策战略的总趋势，应当是普惠政策的覆盖面越来越大，特惠政策的覆盖面越来越小；普惠政策的力度越来越大，特惠政策的力度越来越小。
实际上，10多年来，我国经济特区的某些特殊优惠政策，已经历了逐步调整的过程。例如，1985、1988年已先后两次调整了海关代征工商税的分成比例和取消此税的留成政策；1988年又调整了外汇留成政策等等。1995年，又调整特区进口优惠政策；如取消特区自用建设和生产所需的机器、设备、零配件、原材料、建筑材料、燃料及货运车辆免税进口；取消特区市场销售进口物资减半征税政策；取消特区外币免税商店政策；取消特区企事业、行政机关单位自用合理数量的办公用品免税政策。1995年6月15日的《中国信息报》，发表国务院特区办披露的消息，即为了体现国民待遇及公平竞争原则，对地域性开放国家将逐步减弱，今后不再以特殊优惠政策的方式设立开放城市及增加新的保税区等。国家给予经济特区及保税区的一些政策，正在逐步调整和完善管理。过去国家对经济特区所制定的一些优惠政策，一旦到期就不再延长，没有到期的政策将会继续实行。因为这些临时性政策，长期实行下去既不可能也不公平。与此同时，国家正在酝酿出台“特区管理办法”，使经济特区朝着规范化方向发展。
经济特区创办10多年来，我国的社会经济条件发生了深刻的变化，全国形成了全方位开放格局，开始创建社会主义市场经济体制，这就促使经济特区先行的以市场取向为特征的经济体制普遍化，某些特殊优惠政策需要根据新体制的方向加以调整，逐步走向规范化的轨道。特别需要指出，1994年以来，我国推出了以建立社会主义市场经济新体制为目标的一系列宏观体制改革措施，这样就在客观上要求经济特区从创办时的“旧体制外”走入“新体制内”，原来实行的某些特殊优惠政策就要淡化或逐步消除。正是在这个背景下，党的十四届五中全会通过的《决定》明确指出：“对外商投资企业逐步实行国民待遇”。它标志着在利用外资问题上，我们要转变观念，改变过去主要依靠减税让利等特殊优惠政策的吸引外资的思路，逐步走向国民待遇这一方面。国民待遇是外资待遇制度的一种，指一国给外国公民或公司或外商投资企业在投资领域、投资财产、投资活动及有关的司法行政救济等方面，以不低于本国国民或公司的待遇。其基本精神乃是鼓励不同国籍投资者之间的平等待遇与公平竞争，以消除种种国籍歧视与限制。
国民待遇是各国外商投资成熟期的基本外资政策。在引进外资的初期，由于受国内投资环境条件的限制，各国一般都不提或少提国民待遇，而主要依靠减免税收等特殊优惠政策来吸引外资；与此同时，为了确保外资能够有利于国民经济总体的健康运行，各国又都对外资的投向、运营设置了种种限制，使得外资往往同时处于“超国民”和“次国民”的双重地位。经济特区创办10多年来，我国的外资政策基本上就是处于这种状态。随着我国外商投资成熟期的到来，以国民待遇为核心，创设一个稳定公平的投资环境，而不是简单地减免税收等优惠政策，已经成为客观的需要。与此同时，我国正在积极创造条件争取“复关”，这就必须接受以无歧视待遇、国民待遇为基本原则的关贸总协定及世贸组织的体制。关贸总协定中的国民待遇原则意味着：外国产品一旦进入一国境内，应享有同该国生产的同类产品在国内税收和法律法令方面的同等待遇。这个原则的范围非常广泛，它适用于各种税收和其它国内费用，涉及影响到产品在国内市场上的买卖、运输、分销或使用的各种法律、法令及规章。以这种方式给以进口产品以国民待遇，可以防止由于国内行政和立法措施而造成的保护主义。
而要实行国民待遇，首先必须统一国内各市场主体的待遇，才能进一步平等内外资企业之间的待遇。这就需要将国内各种所有制性质与地区之间的内资企业的待遇拉平，即逐步取消各种“特权”待遇与“特区”待遇。在这个基础上，还要逐步淡化外资的各种优惠待遇并放宽对其投资经营的诸多限制，取消歧视，使之能与内资企业大体相同的条件开展经营活动。在这种新的形势下，要求经济特区必须明确指导思想，理顺发展思路，以政策调整为契机，彻底摆脱特殊优惠政策型的发展模式，在平等竞争的市场环境中，立足发挥自身的优势创造新业绩，实现经济特区发展机制的新的战略转变。
这里涉及到人们普遍关注的一个问题，即实行无歧视待遇原则或国民待遇原则，是否意味着经济特区的功能将会消失，经济特区的优势将不存在？之所以会提出这个问题，在很大程度上，是把经济特区的含义和特殊优惠政策等同起来，把经济特区的功能目标和经济特区的具体做法等同起来。关于这个问题，党的十四届五中全会通过的《建议》是作了这样的回答的：即经济特区的有些具体办法（如特殊优惠政策）要有所调整和完善，但经济特区的基本政策不变。什么是基本政策不变？或基本政策不变是指哪些呢？指的是：中央允许经济特区超前探索、先行试验的政策不变；鼓励经济特区率先按照国际惯例办事、与国际经济衔接的政策不变；支持特区功能建设、强化辐射作用的政策不变。经济特区作为我国改革和开放的“窗口”与“试验区”，在利用外资发展外向型经济方面，在经济体制改革方面，都发挥很大的作用，但是，我国经济体制改革的任务远没有完成，社会主义市场经济体制的建立，还有许多问题有待于试验和探索，经济特区的历史任务还没有完成，还必须继续发挥改革和开放的“窗口”与“试验区”的作用。
由此而派生出来的，经济特区的优势还是很明显的。这具体表现在：一、区位优势。我国经济特区的设立，首先是考虑区位优势，即毗邻港、澳、台地区，接近境外市场乃至国际市场。发展特区经济，要充分利用这一优势。当今国际经济关系日益密切情况下，区位优势对于带动地区经济发展的作用越显突出。经济特区要充分利用自己得天独厚的条件，获取国际信息，抓住国际机遇，利用国际要素，开展国际经济合作，来促进自身的发展；二、体制优势。经济特区担负着率先进行体制改革试验的历史任务。与国内其他地区相比，经济特区的新体制发育较早，市场体系较为完善，市场机制较为成熟。纵观经济特区的发展轨迹，90年代以来，特区经济增长依赖于政策因素逐步递减，而依赖于体制因素愈益递增。借助于较为完善的体制提高经济素质，是经济特区增强竞争力的真谛所在；三、国际经贸联系优势。经济特区是以发展外向型经济为己任。而外向型经济是一种以国际市场为导向，参与国际分工与竞争，建立与国际市场相适应的经济结构和运行机制的经济模式。在发展外向型经济的过程中，必然形成包括利用外资、引进技术、进出口贸易以及科技、金融、旅游和劳务等领域的合作关系。经济特区要充分利用这一优势，扩大对外经贸比重，提高参与国际经济合作程度，同时积极为内地与国际市场的联系发挥桥梁的作用，即外引内联的作用；四、投资环境优势。所谓投资环境，指的是经济特区进行投资活动所涉及的各种条件。投资环境一般可区分为硬环境和软环境。经济特区从创办之日始，为了更多地吸引外资，在剧烈的竞争中立于不败之地，十分注重投资环境的建设与完善，形成了一定规模的经济存量、基础设施和城市功能，为外商投资提供良好的环境条件，具有鲜明的投资环境优势。
我们必须改变把经济特区简单等同于特殊优惠政策的狭隘观念。与国内其他地区相比，经济特区的基本特点，应当表现为更为开放的政策，更为特殊灵活的管理体制，更为良好的投资环境，以及更为优惠的经济待遇，而随着我国社会主义市场经济体制的建立，以及外商投资成熟期的到来，原来实行的某些特殊优惠政策必然逐渐淡化乃至最后消除，但经济特区的基本功能和其他方面的优势依然存在。如果说，以往我国经济特区的发展，在很大程度上是依靠特殊优惠政策构造的独有的竞争优势，那么，随着我国改革开放的不断扩大和深化，经济特区经济增长依赖于特殊优惠政策的因素，必然逐渐递减。这就要求经济特区的发展机制，必须实现新的战略转变，即从过去主要依靠特殊优惠政策，转变为主要依靠优越的投资环境、高效灵活的管理体制、健全的法制法规。这就要求经济特区要增创新优势，更上一层楼。