中国农业发展中的失范现象及其纠正，本文主要内容关键词为：中国农业论文,现象论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
立足经济发展，研究中国农村经济改革与发展过程中那些偏离农业正常发展轨道，违背农业自身发展规律，与中国改革和发展战略不一致的现象（笔者称之为中国农业发展的失范现象），有助于促进中国农业健康成长。
一、发展中国家农业发展范式的理论阐释
发展经济学家站在不同的角度研究农业问题，提出了一些很有价值的发展范式，概括起来，主要有两种。
一种范式可以称为“依附于工业的农业发展范式”。该理论产生于20世纪40～50年代，以西方发达国家经济学家为主。在该理论中，落后的农业被看成是工业化进程中一个重要的制约因素，工业化进程就是大力发展制造业，扩大制造业在GDP中的比重，相对减少农业在国民经济中的比重，减少农业人口的比重。
另一种范式可以称为“基于农业自身发展的范式”。该理论的倡导者多为发展中国家的经济学家，其中，中国发展经济学家张培刚教授正是因为在这方面的突出成就奠定了在学术界的地位。他在农业发展理论上的成就源于他的“工业化”概念。早在1945年，他就提出了试用性的工业化定义——“工业化就是一系列基要生产函数连续发生变化的过程，它不仅包括工业本身的机械化和现代化，而且也包括农业的机械化和现代化”[1]。1991年他将该定义完善为“国民经济中一系列基要生产函数，或生产函数的组合方式，连续发生由低级到高级的突破性变化的过程”。[2]将农业发展作为工业化的重要内容，从根本上走出了片面发展制造业、依靠牺牲农业来推进工业化的传统思路，指出了发展中国家农业发展和工业化进程的正确方向。沿着张培刚教授的工业化概念。东、西方的经济学家，如，舒尔茨、英格森特、石川慈、速水右次郎、弗农·拉坦等，对发展中国家农业发展提出了许多规制性的建议。这些理论涉及如下方面[3]：
（一）经济发展的农业贡献。农业对国民经济的贡献主要体现在四个方面：即产品贡献、市场贡献、要素贡献和外汇贡献。
（二）传统农业转型的条件、内容和实质。引导传统农业改造的长期诱因，是工业化和城市化所引起的对农产品需求的增加，以及由此导致的价格的上升。改造传统农业实际上是一个扩大资本运用（资本宽化）和加强资本运用（资本深化）的过程，在这个过程中，现代工业技术被引入农业，使农业发生了一系列深刻的变化，这些变化主要包括农业生产目的的转变、土地制度与生产方式的转变、计划体制向市场体制的转变等等。
（三）农业发展的方向。发展中国家的农业发展必须引入技术的因素，农业技术大致可以分为机械技术和生物技术，根据发展中国家人多地少的矛盾，应该重点引入以提高土地生产率为目的的生物技术。绿色农业是发展中国家农业发展的方向。
（四）农业剩余劳动力转移。发展中国家农业剩余劳动力有两种类型，即不带剩余产品的农业劳动力（边际生产率为零的农业劳动力）和“带剩余产品的农业劳动力”。农业剩余劳动力的转移既受到农业生产技术变革的积极推动，又受到非农产业和城市经济和社会生活的比较利益的拉动，同时，也与国家的劳动力、人口制度有直接的关联。农业剩余劳动力转移的总趋势是，从农村向城市转移，从农业向非农产业转移，从落后地区向发达地区转移。在由传统农业向现代农业转化的过程中，农业的分工水平会进一步提高，对劳动力的吸引力会增强，剩余劳动力也会在农村和农业内部转移。农业剩余劳动力转移的效应，无论对农业自身的发展，还是对国家的工业化，都是双面的。农业剩余劳动力的转移既关系农业国的工业化进程，也是维持社会稳定不可忽视的因素。
为了给下文提供一个明确的比照对象，我们将发展经济学家视野中农业发展的范式概括如下：发展中国家农业自身的发展是工业化的重要内容。农业发展需要资本和技术的双重支持，为此，一方面政府必须“向农民投资”，另一方面，政府应该制定切实可行的政策，吸引农民自己对农业投入，并为农业经营提供必要的服务，缓解甚至部分承担农业经营的风险。农业剩余劳动力转移是农业生产力发展的结果，也是工业化的核心内容之一，有针对性地引入农业适用技术，发展绿色农业，加快农业产业化进程，并结合农村的城镇化，化解农业剩余劳动力，这需要政府、农民共同努力。
二、中国农业失范现象描述与分析
中国的农业政策是在特殊的背景、特定的传统、特有的心态下提出并实施的，因此，中国的农业发展不是上述任何一种范式的严格演绎，而是较多地体现出历史的痕迹和人为的色彩，体现出“中国特色”。
（一）战略上，强化“主导”产业，忽视“基础”产业，“以工补农”变成了“挖农补工”，农业在垫高工业发展平台的同时，却使自身长期在低水平上徘徊，农业基础依然脆弱。早在20世纪50年代，我国就提出“农业是基础，工业是主导”的口号，这个口号在学理上是正确的，问题在于作为主导产业的工业靠什么来支撑。由于历史的原因和主观上认识的偏差，我国选择了由孱弱的农业承担工业发展的资本积累的任务，并且，这一制度长期得以坚持下来，成为阻碍农业发展的重要因素。
建国后，西方国家对中国实施“冷战”政策，中国孱弱的经济得不到外来的资本支持，加上思想上的保守，对外国资本没有一个正确的认识，外资没有能够成为中国工业化进程的推动因素，不得已只能选择依靠农业为工业化提供资本的初始积累。
在中国，农业为工业化提供资本的初始积累采取了两种方式：一种是隐蔽的方式，即通过工农业产品“剪刀差”，将大量的本来属于农业和农民的收入转移到工业或其他部门。一种是公开的方式，即利用收取税费的方式，从农民手中取得部分收入，这些税费，有的成为国家财政收入的一部分，有些则是不合理收费，成为少数个人的非法收入。其中，转移为国家财政收入的部分，国家通过一定的方式反馈给农业，但其数额是有限的；至于一些不合理的收费，则是农民的净损失。据在改革前的1950～1978年的29年中，政府通过工农业产品“剪刀差”从农业大约取得5100亿元的收入，同期农业税收为978亿元，减去财政支农支出1572亿元，政府从农业提取的农业剩余净额为4500亿元，每年从农业部门流出的资本是155亿元。改革以后，农村的征税制度没有太大的变化，政府虽于1985年取消了农产品统购派购制度，实行了粮食定购合同和市场收购制度，但由于出现了“比价复归”的现象，政策调整的效果不明显。1979～1994年，政府通过工农业产品“剪刀差”从农业大约取得15000亿元的收入，同期农业税收为1755亿元，减去财政支农支出3769亿元，政府从农业提取的农业剩余净额为12986亿元，每年从农业部门流出的资本是811亿元。[4]
（二）中国农村的经济改革走在全国改革的前列，但改革成就的最大受益者不是农民，倒是本来就很脆弱的农民成为改革成本的最大分摊者。为了更充分地佐证以上的论点，有必要延长时间坐标，对建国以来中国农业经济发展的全貌作一番真实地考察。建国以来，中国农村经过了四次大的变革，第一次是土地革命，第二次是农业合作化，第三次是人民公社化运动，第四次是实行家庭联产承包责任制。土地革命解决了农民与土地分离的状态，人民盼望已久的“耕者有其田”的制度得以实现，从根本上激发了农民生产的积极性，极大地解放了社会生产力。农业合作化将土地所有权与使用权分离——农户拥有所有权，使用权则属于合作社。人民公社化运动中土地所有权与使用权都属于集体，因此而产生的一系列的问题成为20世纪70年代农业改革的依据。正是在这样的背景下，农民首创了家庭联产承包责任制。这一模式一经推出就激发了农民的热情，农业生产力获得了长足的发展。但随着改革的深入，特别是市场化改革的推进，中国农业的固有矛盾以更激烈的方式表现出来，同时，由于中国的经济改革选择了渐进模式，改革成本分摊采取了内部消化、向后推移与外部转移相结合的方式[5]，这就使农业陷入特殊的困难境地：中国农业必须在本身不能适应市场经济要求的情况下，化解长期改革累积下来的成本。反映在现实生活中，20世纪90年代以来，中国的“三农问题”累积式地爆发出来。
总的看来，中国农村的改革是符合“帕累托改进”性质的，所有人都“从改革中获得一份好处”或至少“不比改革前的情况差”，但由于国家改革措施推进的速度与农业适应改革的速度不匹配，中国农民承担了超出自身承受能力的负担。突出表现在以下几个方面：①在市场化改革进程中，政府对农业的支持减少，农民负担的农业成本支出逐渐增加。在农民无力或不愿增加投资的情况下，农业生产力下降就是必然的。②二元的社会结构特征，无情的阻止农民进入城市，农村相对过剩人口比率大大高于城市。大量的农民在边际生产率为零甚至为负的情况下进行辛苦的劳作，抱着求稳的心态过着平淡的生活。③国家工业化和城市化进程中，大量征用农业用地，农民赖以生存的土地资源逐渐减少，而政府又不能给这些农民很好的安置。④农村政治建设和文化建设缓慢落后，不能满足农民和农业发展的需要，农民长期处在社会政治和文化的底层，承受着较大的社会心理成本。⑤农村社会保障体系不健全，甚至较以前有所退化，许多农民的基本福利无保障。⑥与其他部门的改革不一样，中国农村经济效益的提高与农民承担的各种负担是同步跟进的。在中国改革的进程中，为了保证改革的“帕累托改进”性质，国家往往对改革的受损者进行补贴和保护，如，对国有企业在很长的一段时间内实行“软约束”，以补贴它们在市场竞争中的亏损；进行社会保障制度的改革和增强劳动力市场的灵活性，以解决工人“下岗”（失业）问题；引入省际间收入转移政策，以弥补财税改革所带来的税赋变动；对军队所属挂牌公司与商业脱钩给予一次性的财政补贴；对精简的原政府机构人员安排受高等教育的机会等等[6]。而在农村改革中，我们很少看到类似的现象。
出现这些现象的原因是因为对农业重视不够。具体地，当我们将农村改革放在特定矛盾解决方案中进行分析时，以上结论就十分明了了。首先，从国家与农民的关系看。在改革的进程中，国家希望从农民手中获得收益的愿望有增无减。随着农业发展，农民上缴的税收逐渐增加。随着农村城市化与工业化进程的强行快速推进，许多地方政府借机提高积累率，农民的收入提高速度逐渐减慢。其次，从工业和农民的利益分配关系看。由于我国一直维持以农育工的战略架构，以工哺农的局面迟迟没有出现。大量的国家投资投向城市，农业基本建设投资呈下降趋势就是明证。再次，从历史（计划经济体制）与现实（市场经济取向）的关系看。在计划经济条件下，粮油棉麻系统职工数以百万，农村市场化的改革取向，必然影响到他们的再就业，当国家或者这些行业难以找到合适的办法时，只有以直接牺牲农民的利益为代价。
（三）“三农问题”分而治之，顾此失彼，使问题变得复杂化。当“三农问题”在一定程度危及社会稳定，制约中国经济发展时，各级政府都在想办法解决这些问题。综观各种政策措施，可以发现两个不足：一是政出多门，政策缺乏统一协调性；二是决策者对当前“三农问题”产生的根源，认识不到位，或者说政策不是针对“三农问题”产生的根源提出的。
当今中国的“三农问题”由多重矛盾嵌套的组结而成。
首先是土地资源配置的经济性原则与中国土地的社会性特点的矛盾。土地是一种生产要素，农民根据土地的边际产品价值确定土地使用量。农民租种土地后，经营决策的主观期望是收益最大化，而边际收益等于边际成本是农民土地经营决策的一般原则。以上也是土地要素使用及其经营决策的经济原则。但是在中国，土地是十分有限的，因此土地的资源特点无法表现出来，土地在全国绝大多数地区是在发挥稳定人心、维持社会稳定的社会性职能。另外，由于土地产权制度的特殊性，经营农业，更多的不是农民的自愿选择，而是“一刀切”的政策导向的结果——国家有基本农田制度和地方政府的各种种植计划，替代了农民的自主决策。这样的制度安排，于政府是合理合法的，但于农民就不一定是合算的。在这里，很显然，农村土地产权制度为政府干预提供了理由，换句话说，将农村土地看成是一种社会资源是有制度基础的。
其次是农村劳动力流动要求与现行劳动人事制度二元化的冲突。农村劳动力流动是农业生产力发展的结果，也是农业产业化、农村城镇化、国家工业化的必然要求。但是在中国，农村劳动力流动遇到了非常坚硬的“政策壁垒”，城乡分割的户籍制度和城市用工制度严重阻碍了农业剩余劳动力的流动。在这样的制度安排下，农民或者在边际生产率为负的条件下继续从事农业生产，或者以较高的成本进入城市，从而给城市管理带来一系列的问题。
从发生学的角度看，我们将农民工细分为三种类型：农村生产力发展分离出来的真正的“剩余劳动者”，不愿在农村生活的“厌农者”，被城市较好的生产和生活条件吸引的“淘金者”。后两者是农民工的主体部分。正是这样的特点使政府的政策陷入两难选择：大力鼓励农民进城，必然导致城市人口爆炸；控制农民进城，则会遭到农民的反对，在学理上也说不通。权衡利弊以后，政府选择了有限制地允许农民进城的政策。正是这种政策的不确定性，引致出新的问题：一方面，固守在土地上的农民，内心始终有一种向非农产业发展，走向城市的向往；另一方面，已经进入城镇的农民，他们中相当一部人“离乡不离土”——就业于城镇却仍然保留在农村的土地的经营权，农村的人地矛盾并没有因为部分农业剩余人口的非农就业而得到缓解。
再次是农村基础设施的公共产品性质与地方政府财力不够的矛盾。大多数农村基础设施具有公共物品的性质，因此其大部分投资应该有政府承担，这也是许多国家通用的做法。可是，在我国，随着市场化改革的不断推进，政府对农业基本建设投资不是逐渐增加，而是不断减少，农业基本建设投资缺口不断扩大。有资料显示，“六五”时期，国家农业基本建设投资占社会基建投资比重为6.3％，“七五”时期为3.6％，“八五”时期为3.0％，呈下降趋势。[7]这样的制度安排，表面看来是投资主体的下移（国家投资下移为地方政府投资），不至于从根本上制约农业的发展，但地方政府收入本来就低，而且极不稳定，在地方政府官员的短视行为准则指导下，地方财政支出中用于农业基本建设的资金也呈现下降的趋势。有资料显示，1978年以来，地方财政支出占国家财政总支出的比重增加了20％，但地方政府的支农投资却下降了16％，大量的资金用于扶助非农产业。[8]更有甚者，许多地方财政收入严重不足，为了维持行政机构的正常运转，并象征性地进行一些农业基本建设，只能动用行政手段向农民伸手。农村“三乱”现象产生的制度根源就在这里。
从根本上讲，以上矛盾是人地矛盾演化而来的，解决三农问题必须紧紧抓住这个主要矛盾。但在中国农村改革和发展的实践中，通常将农业、农村、农民的问题割裂开来，没有直接针对人地矛盾提出相应的改革措施，改革的效果不太理想。表现如下：缺乏产业化支撑的农村城市化，不仅没有提高农民的收入，反而激化了人地矛盾。改革开放以来，我国农村的城镇化进展很快，每年有大量的农地被改变为非农用地，在农业人口没有减少的情况下，进一步激化了人地矛盾。解决人地矛盾的可行办法之一是积极推进农业的产业化，但是在中国，缺少资本和技术支撑的农业产业化举步维艰。更严重的问题是，现行的土地产权制度和城乡隔离的“二元身份制度”，将地和人两个要素都冻结起来，人地矛盾被固着起来，僵化起来。
三、中国农业失范问题的纠正
（一）建立多层次的土地产权流转机制，缓解人地矛盾。这是纠正中国农业失范现象的根本措施。在中国农村，改革的底线是土地公有制的性质不能变。在这样的前提下，化解人地矛盾，可行的办法是建立多层次的土地产权流转机制。
根据产权经济学理论，在分析产权流转之前，有必要考察农地产权的初始界定。1997年，我国推行家庭联产承包责任制，在土地所有权不变的情况下，将土地使用权承包给农户，农户定期向集体缴纳一定的承包费，这可以认为是土地所有权与使用权的初始分离和界定。虽然在界定过程中存在契约双方不完全平等、契约内容不全面不规范等问题，但总的看来，初始产权界定是清晰的，责任是明确的。随着农村经济发展和中国城市化进程推进，这些初始安排的不合理性开始显现出来。由于初始界定实际上是“均田制”，带有平均主义色彩，不利于调动善于经营农户的积极性，也不利于农业的规模经营。于是，一些地方出现了“两田制”、“三田制”。由于国家对于土地使用权再转让没有作出明确的规定，一些地方出现了隐形的土地使用权转让市场。这些做法固然违规，但它显示了农村土地使用权流转的强烈需求。
在中国，土地流转必须遵守如下的原则：①促进农民与土地的结合的原则。这一原则的提出源于对我国土地制度变迁规律的把握——土地与农民结合得越紧密，农民的生产积极性就越高，农民收入就越有保障，农民收入增加也越快。②稳定承包形式和鼓励合理流动的原则。如前所述，中国农地具有社会属性，稳定承包制就是稳定社会，因此，农地的流转不可能一刀切，只有在条件成熟的地区才需要和允许流转。③自愿互利与国家指导相结合的原则。土地流转双方必须遵守自愿互利的原则进行土地流转。国家有权对土地流转进行必要的政策指导，并根据需要不断完善相应的法律和规范。④选择多种流转方式，实现规模经营的原则。一切土地流转的最终诉求是效益，规模经营是有利于效益提高的。见人分田、见田分块的土地承包方式需要作出一定的调整。
鼓励土地流转不是简单地回得到计划经济时期，搞大一统的农业经营，也不是照抄西方农庄的经营模式，而是采取更加灵活的土地流转方式。在此，根据我国农村的特点，对土地流转方式作一个简单的描述。详见表1。
表1 农业土地产权流转方式
*实现方式是指由联产承包责任制向新型经营模式转变的技术路线
**具体论述参见张五常《佃农理论——运用于亚洲的农业和台湾的土地改革》，商务印书馆，2002年
土地流转制度的建立是需要制度保障的，为此必须抓好以下几个环节：①确立土地使用权租金制度。联产承包责任制界定了农民对土地的使用权，后续的改革应该是，在保证土地使用权长期不变的前提下，允许农民出让土地使用权，并获得地租。根据西方经济学地租理论，土地所有者才有权获得地租，因此，农民获得地租的行为实际上是一种代理行为。在土地承包关系相对稳定的条件下，这种代理行为使农民“长期”占用这笔可观的租金，制约农业发展的制度性缺陷——土地的资源特征不明显就得到了缓解。②建立土地股权制度。这一制度包括两个层面，一是建立农村土地产权评估制度；二是建立土地股权交易制度。它的积极作用在于，使农民摆脱长期以来只能依靠劳动获得收益的状况，土地由单纯的生产条件转变为具有资本属性的生产要素。③构建城乡土地统一市场。土地市场的统一性是保证土地流动合理性和资源配置有效性的条件。在我国二元的土地制度下，必然存在二元的土地市场，并且在这个市场上，农村土地不时受到侵害。因此，必须建立城乡统一的土地市场，农村集体土地变为国家土地（例如，国家征用土地用于公共建设，移民建镇等）都要遵守市场交易规则，充分尊重农村土地所有权。
（二）加大农业投入，特别是加大政府在农村基础设施和农业服务方面的投资。在现有的条件下，中国农民大多数是“风险厌恶者”，凭借“一亩三分地”上的微薄收入，他们也难以成为主要的农业投资者，因此，目前政府应该成为农业的主要投资者，特别是要在基础设施建设和农业服务（重点是科技服务）方面发挥主要作用。在市场经济条件下，农民最终要成长为市场主体，为此中央政府必须履行其在农村的社会服务和提供公共产品的职能，减轻地方政府的财政负担，从根本上减轻农民负担，切实提高农民的收入，使农民逐渐具备投资主体的资格与能力。
（三）打破身份限制，重新进行农民角色定位。在户籍制度上，要废除二元户籍制度，实行城乡一致的户口登记制度和居民身份制度。在用工制度上，要城乡统一，公平竞争。要建立统一的公民义务教育体系，取消农民出钱的教育集资，全体公民在受教育上一律平等。在社会保障制度上，国家应该着眼于全体公民，统筹兼顾、公平一致。让包括农民在内的全体公民都平等地享受国家提供的社会保障，既是社会主义制度优越性的表现，也是《国际人权公约》的普遍要求。我国已于2001年7月向《经济、社会和文化权利国际公约》作出了承诺，在中国“人人有权享受社会保障，包括社会保险”。以上的确认是个政府行为，其实际效应，在一定程度上，取决于农民自身的认识和工作、生活习惯的转变。
（四）大力发展乡镇企业，实行农产品深加工和农产品的系列化生产。笔者认为，在中国农村，无论是发展乡镇企业，还是发展“两高一优”农业，必须要解决好人多地少的矛盾。因此，要大量利用生物技术（不是主要运用机械技术）实现农产品的高产优质，提高农业生产效率。大力推广绿色农业始终是中国农业发展的最佳选择。乡镇企业也要围绕着农产品的深加工和系列化生产而展开，不能简单地将苏浙模式套用过来。
（五）建立“依农兴农、政府支农、以工促农”的工农业良性发展的政策系统。这是农业发展的主要支持系统。所谓“依农兴农”就是要立足农业产业化发展农业。运用科技手段，借助新型工业化的成果，延长农业发展的产业链和价值链。“政府支农”就是要求政府加大农业投入，制定并实施扶助农业发展的政策措施，减轻农民的负担，为农业发展创造良好的政策环境；“以工促农”则是要求适当调整部分工业发展的服务方向，鼓励支农工业的发展，同时切实降低工业服务的门槛，使农业发展获得强大的技术支撑。在一切促进农业发展的政策系统中，必须确立一个核心的原则，即立足农业自身发展促进新型工业化。可行的政策主要有：加大国家财政对农业投资的力度，要将政府的支农资金投入增长率与农业贡献率，农业发展状况与工业化进程联立起来，建立农业发展——政府投入——工业发展的协同联动机制。
中国的农业发展战略需要突出特色，但绝不可撇开其他国家行之有效的发展经验，不能完全离开发展中国家农业发展的基本模式，未来中国农业发展模式必须是一个符合规范又有特色的模式。
标签：农业论文; 中国农业论文; 农民论文; 农业发展论文; 农村改革论文; 中国土地制度论文; 三农论文; 土地政策论文; 投资资本论文; 农村论文; 经济论文;