伦敦都市政府发展历程及其评述，本文主要内容关键词为：伦敦论文,发展历程论文,政府论文,都市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
都市的问题是在近代才出现的。尤其是近半个世纪以来，城市聚集化及百万人口以上的大都市的发展已成为最引人注目的全球性问题。都市政府的形成、发展与演变代表着人类面对都市问题所进行的重大的有益探索。伦敦是最早面对都市问题的城市，在都市发展史中占有重要地位。其发展过程中的一些模式已为许多国家所采用。回顾与分析伦敦都市政府体系的发展历程的现实意义在于学习与比较，以期对还处于都市化早期阶段的我国能有所借鉴。
伦敦都市政府思想的形成及早期尝试
伦敦在12世纪时就已是英国最大的市镇，到19世纪初，人口达到了100万，城区扩展到了相邻的米德塞克斯、萨里、肯特等几个郡中，形成了都市区。由于地方政府的形式和行政区划的混乱无序，带来了一系列诸如下水道、交通网络不成体系、市政设施严重不足以及治安状况混乱等等问题，严重影响了都市的生活环境。当时伦敦地区的教区地方政府及各种权力机构大都职能重叠，机构臃肿，人浮于事，腐败滋生；各个教区之间既没有统一的管理也缺乏彼此间的协调，各自为政，效率低下。各教区人口、面积差异悬殊，辖区界线更是犬牙交错——这种行政管理体系已完全不能适应城市的增长和各种都市性问题的解决。因此从19世纪30年代起，英国针对伦敦问题，开始考虑设立都市性权力机构对整个都市区实行统一管理，并在此前后进行了一些重要的尝试。如1829年成立了都市警务局，考虑了都市增长的趋势而划出了24公里半径的区域作为辖区，使都市警务工作摆脱了地方政府的控制；再如1848年成立的都市下水道委员会，拟议将整个都市区的下水道、排水和供水等相关职能完全置于都市统一管理之下，以期改善都市区内的卫生状况。这两例实践是从某一特定职能的角度，成立专门机构负责专门领域的区域性管理，代表了都市观念的形成。
但在这两个都市管理部门中，都没能把伦敦城包括在内，而允许其保留独立的警务系统和下水道委员会。伦敦城曾是伦敦的核心，其界线自13世纪以来就一直未变，面积仅为2.5平方公里，辖区人口仅占当时都市区人口的10%不到。但伦敦城历史上形成的金融中心和独特的政治地位，使其拥有强大的财力和政治力量，具有其它地方政府所不可比拟的权威。在建立都市统一管理机构的问题上，伦敦城持坚决反对的立场与各教区地方政府代表着“地方主义”势力，与主张实施都市统一管理的“集权主义”展开了激烈的政治斗争。直至本世纪90年代，伦敦城仍然存在，其辖区范围和金融地位也原封未动，显示了“地方主义”强大与持久的力量。所以伦敦都市政府的思想和实践一开始就遇到了强大的阻力，以致后来的改革又卷入了党派间的政治斗争，深刻地影响了历次改革的内容和性质。因此，伦敦都市政府的发展经历了一个曲折的过程，都市政府组织形式的建立不时为各种政治因素所左右。
早期伦敦最具实质性的政府改革是1855年英国通过都市管理法案建立了都市工作委员会（Metropolitan Board of Works，简称MBW）。MBW以当时统计区为基础划定了280万人口的区域作为辖区，面积约为300平方公里，虽辖区大大小于都市警务区的面积，但比当时伦敦建成区的面积要大。在行政建制上未触及伦敦城，但对其以外的教区进行了改组，保留了较大的教区，合并了较小的教区组成区(District)，并精简了大量机构，由教区、区和伦敦城指定成员参加MBW，产生了一个间接选举的都市权力机构，其组织形式如下所示：
MBW开始只是一个都市政府的雏形，但在后来的发展中逐渐扩展了一些职能，而转变成了一个实际意义上的政府实体，并在工程建设方面取得了一定的成就。MBW是地方主义和集权主义妥协的结果，存在着严重的缺陷：首先MBW的建立未触及任何教区的界线，只是合并了一些小教区组成了区政府，辖区面积、人口规模差别仍然很大，行政区划界线仍然犬牙交错，还存在着大量历史遗留下来的“飞地”。其次MBW的设置因为维护了伦敦城和地方教区的利益而显得十分软弱，没有能力打破行政管理上的条块分割，都市管理更为混乱，伦敦地区的生活条件也更趋恶化，酝酿了进一步的改革。
伦敦郡时期
1888年，英国在全国范围内改革了地方政府的形式，都市改革派抓住了这次机遇，在立法中涉及到了伦敦问题，成立了伦敦郡(London County)，郡议会（London County Council，简称LCC）由直接选举产生，废除了MBW。但在政府组织形式上，改革的激进派和改革的温和派发生了重大分歧，激进派主张建立一个单一的包括伦敦城在内的郡都市政府，废除教区委员会，而温和派则极力主张成立自治市以取代教区，各教区和伦敦城则更是坚决反对并联合抵制单独的都市政府。直到1899年，在中央政府的干预下，两派才在政治上达成了妥协，通过了伦敦政府条例，在郡内建立了二级体制；一方面，废除教区改建为自治市镇，另一方面给予了伦敦郡议会以很大的权力。由此市镇成为都市地方政府的基本单元。在空间方面，伦敦政府条例以28个市镇取代了原有的43个区和教区，辖区范围沿用了MBW的界线，在行政区划上，尽可能尊重原地方政府的界线，仅对其中一些进行了合并，精减了一些机构，伦敦城不变。
图一 伦敦郡议会和伦敦市镇分布图
1、伦敦城 16、肯兴顿
2、斯塔普尼
17、哈默史密斯
3、贝斯塔尔格林
18、富勒姆
4、肖尔迪奇
19、切尔西
5、芬斯伯里
20、伯蒙德西
6、霍尔本 21、萨瑟克
7、威斯敏斯特 22、兰伯斯
8、波普勒 23、巴特尼
9、哈克尼 24、旺兹沃斯
10、斯托克纽因顿 25、坎伯韦尔
11、伊斯灵顿 26、德特福德
12、圣潘克勒斯27、刘易舍姆
13、圣玛丽勒本28、格林尼治
14、汉普斯特德29、伍利奇
15、帕丁顿
1888-1899年的改革因正式确定了都市政府的形式和建立了都市二级体制而具有深远的影响。但其间党派斗争使得改革的焦点集中在了权力的争夺上，而忽视了一些对于加强都市管理至关重要的因素：空间上没能按都市增长的现状与趋势及时扩展辖区以解决都市地区分布混乱的状况；在行政管理上，郡议会与市镇之间缺乏强有力的联系，市镇之间也缺乏正式的协调途径，相互牵制，各自为政，都严重影响了都市管理的质量和成效。另外由于1899年伦敦政府条例的妥协性，两派都未能达到目的，政治矛盾更加深刻，一直影响到后来的改革和大伦敦议会的事务。
进入20世纪，伦敦都市地区继续急剧扩展，人口离心化运动日益突出，外围效区迅速增长，内城则发生了严重衰落。在地理上，东南英格兰已组成了一个景观上呈连续的单一城市实体。但这一广大地区分属于几个郡的管辖，人口分布不合理，工业发展波动剧烈，通勤时间越来越长，都市问题日益复杂化。都市增长所带来的管理问题引发了扩大伦敦郡范围的思考并由此开始形成大伦敦的思想。在扩大都市政府辖区范围的问题上，尽管有着都市增长的内在需求，建立大伦敦对缓解城市住宅紧张、全盘解决交通、规划问题以及在行政管理的规模经济上，都有着显而易见的优点，但外围郊区地方政府坚持维护其现行的行政机构和独立地位，反对并入大伦敦，而且千方百计限制LCC的跨界权力。最终地方主义与都市集权主义间的斗争上升到了保守党与工党之间的政治斗争。在强大的政治阻力下，大伦敦统一都市政府进程陷于停顿。为解决都市问题，中央政府转而采取一种次优的方法，针对交通、住宅建设及规划等问题成立了许多专门机构，分部门分地区的处理一些矛盾和问题。同时都市区内的各地方政府也意识到了都市问题牵涉着共同的利益，而开始重视多方协调与合作。伦敦郡议会也开始以和缓的方式推行其都市计划，在住宅建设上尽量着眼于自己辖区内以及政治壁垒最弱的地区，在都市政府改革的立场上转而采取渐进的方式，更多地通过与地方政府的合作以期解决问题。在伦敦绿带建设中，这种合作精神得到了高度体现。伦敦郡议会对各地方政府保留绿地、空地予以了财政上的支持，各地方政府也为此进行了积极的配合。专门机构的成立和政府间协调合作的加强固然在某种程度上和一定的范围内缓解了矛盾，但终究不能从根本上解决全局性的问题，尤其是当局部利益与整体利益发生冲突的情况下。都市增长带来的新老问题的交织具有复杂性和综合性，专门机构往往无力解决，各级政府间的协调合作也有着一定的限度，并且难以保证始终如一，因而区域性的都市政府的作用是不可替代的。
大伦敦的建立
二战以后伦敦重建工作的开始使都市政府的发展进入了一个新的阶段。至1965年大伦敦议会成立，其间的过程反映了政治、经济各种因素综合作用的结果。
战后重建工作迫切要求一种高质量的统一规划，以及战后的经济繁荣使伦敦的规模以史无前例的步伐急剧扩大，推动了大伦敦的进程。1951年采用了新的人口普查统计口径，以伦敦城市组团为基础，包括了距市中心24公里半径的区域——反映了伦敦都市跨界扩展的规模，伦敦已成为一个“泛滥”的城市。伦敦都市区的跨界扩展动摇了邻郡地方政府的行政组织体系，当时邻郡地方政府组织形式如下所示：
邻郡地区的急剧城市化使得郡下辖的区迫切要求升级为自治市镇，原来的市镇则要求升格为郡级市。若成立大量市及郡级市，必然带走大量人口和税收而大大削弱郡的实力，因而郡政府强烈反对区和市的升级，造成郡与地方政府间的严重对立。其中米德塞克斯郡最为突出，该郡在30年代末即已全部城市化，二级政区全部由城市区和自治市组成。到了50年代，其26个二级单元中至少有10个达到了市镇和郡级市的标准，不少地区甚至考虑合并以实现升级，这对该郡来说将是毁灭性的。1945年英国“地方政府边界调查团”对全国范围内的郡级市问题进行了研究，但对伦敦周围几个郡中的建制升级问题却感到无从下手。基于这些地区与伦敦的密切关系，中央政府认识到必须将其与伦敦地方政府的改革结合起来，将之纳入大伦敦的框架之内。
另外党派政治斗争在战后发生了戏剧性的转折，当时代表都市集权主义的工党控制着伦敦郡议会，战后保守党当政的中央政府迫切想掌握首都地区，从选举地理的角度上，郊区的地方政府普遍倾向于保守党或为保守党所控制，郊区的纳入将有利于保守党在政治上控制伦敦。1957年在保守党中央政府的促成下，负责研究大伦敦地方政府重组计划的皇家调查团（Herbert Commission，赫伯特调查团）成立。从大伦敦的概念出发，赫伯特调查团进行了详细的调查研究，广泛征求了包括郊区各级地方政府、学术团体以及规划专家们的意见后，提出了大伦敦重组方案。在此基础上，经过小幅度的调整，于1963年国会通过伦敦政府条例，1965年大伦敦议会正式履行职责。
图二 赫伯特调查团研究区域地方政府边界图
这次地方政府改革内容如下：
划定了1579平方公里的面积作为大伦敦辖区，比都市警务区稍大，包括了米德塞克斯的全部和萨里、肯特、埃塞克斯、赫特福德等郡的部分地区。设立大伦敦议会（Greater London Council，简称GLC），废除伦敦郡议会；大伦敦内建立二级地方政府体制，在原地方政府和米德塞克斯郡的基础上进行了大规模的合并重组，为了提高公用事业及行政管理的规模经济，考虑了交通路线的走向以及原有服务设施中心的位置，以20万人口作为一个市镇的门槛规模，市镇的合并尽量以原行政区划界线为依据进行整块合并。基于尊重历史传统，伦敦城不作变动。市镇议会，大伦敦议会都由直接选举产生。在职能方面，GLC完全负责消防、救护、高速公路干道建设及垃圾处理等各项工作；各市镇负责街道清扫、卫生福利服务、公共图书馆等地方性事务；住宅建设、下水道、排水、规划等职能由两级政府共同分担，重点放在市镇一级。
图三 大伦敦议会和伦敦市镇分布图
1、伦敦城 18、默顿
2、陶尔哈姆莱茨
19、克罗伊登
3、哈克尼 20、布罗姆利
4、伊斯灵顿
21、贝克斯利
5、卡姆登 22、巴金
6、威斯敏斯特 23、黑弗灵
7、兰伯斯 24、雷德布里奇
8、萨瑟克 25、恩菲尔德
9、刘易舍姆
26、巴尼特
10、格林尼治 27、哈罗
11、纽汉 28、希灵登
12、沃尔特姆福雷斯特 29、伊灵
13、哈灵盖30、杭斯洛
14、布伦特31、泰晤士河畔里士满
15、肯兴顿—切尔西32、泰晤士河畔金斯顿
16、哈默史密斯33、萨顿
17、旺兹沃斯
大伦敦议会时期及其解体
1965年大伦敦政府重组是一次力度较大的改革，明确了都市作为一个整体的概念，并最终使都市管理能与都市区的范围大致相吻合，为都市政府开创了先例。这种体制具有很大的优越性，但也不可避免地存在着其固有的缺陷，在重组后期都有所表现。
70年代中期的民意测验对大伦敦体制及议会作用的评价趋于乐观，大伦敦议会取得了很大的成效。首先，伦敦政府条例在行政区划调整上获得了成功。新旧体制的过渡时期，各个市镇成功地合并为新的行政机构，顺利地完成了新旧权力的移交，并有效地负担起了地方服务事业及管理工作。由于市镇的合并和都市辖区的扩大，由原地方政府和原LCC负责的公用事业的空间规模都得到了扩大，更好地发挥了公用事业的潜力，在一个广泛的区域内提高其水准。一些由原来的郡移交给市镇的部分公用事业由于采用了合并地区中质量较高的服务水平作为基准，在整体上得到了改善。一些规模缩小了的公用事业因与市民和地方利益的关系更为密切而调动了地方的积极性，也得到了一定的提高。虽然有些服务职能的下放带来了条块分割的弊端，但总体上新体制在服务业的空间规模的变化方面，利大于弊，新体制优于旧体制。其次，新体制具有很强的灵活性，在两级政府间，公用服务事业可以进行空间规模上的调控。GLC、各市镇建立了不同尺度的公用服务体系，GLC在放权式管理之外，也常常越界进行干预，各市镇之间除了在自己版图内提供分散的服务的同时，还通过组织协调扩大其事业的空间规模，在公共交通、下水道工程、教育、消防等方面建立起了一套服务于都市范围的完整体系，从而保证了都市服务事业能有效地组织起来，不为地方政府条块分割所限制和干扰，也不受复杂的行政界线的制约。随着社会经济的变化和都市的进一步发展，相应的管理组织也有较大的变化余地以适应新的形势。
尽管如此，新体制在某些方面的运转并不良好，这主要源于改革本身的缺陷。另外都市问题千变万化的性质以及伦敦政局的变化因素都影响着都市政府作用的发挥及其地位的巩固。
第一，这次改革建立了强有力的市镇政府，而留给GLC发挥作用的余地则不足，GLC无法理顺其在规划中的地位，因而在发挥宏观控制方面，成效不高。第二，1963年伦敦政府条例中对有些职能在两级政府间作了明确规定，但某些职责则很笼统，如规划、住宅建设、交通等方面，两级政府都负有责任，且市镇一级负主要责任，而这些职能的复杂性决定其不适于分工，这些都市重要职责因分工模糊造成混乱。缺乏责任的清晰界定也使得政府间的协商与合作难以有效进行。第三，新体制强调了地方政府单元的独立性而忽视了政府组织形式的完整性，在新体制下，两级政府间没有隶属关系，这与其它的都市二级体制有着明显的不同。伦敦体制的特殊性加之强大的市镇级地方政府破坏了GLC的权威，削弱了其在总体战略规划方面的效力。以上三个方面给GLC的工作带来了很大的困难，尤其职能共享，又无隶属关系的情况下，造成GLC在交通、规划和住宅建设方面难以采取措施，最终影响了其公众形象，到了80年代早期出现了废除GLC的呼声。
在政治方面，由于党派之争体现到了地方政府的层次上，市镇在工党与保守党之间摇摆不定，造成政策和政治取向上的不连续。在很多问题上，党派争端与矛盾主宰了都市政局。GLC与某些市镇之间、GLC与中央政府之间，一度严重对立，进一步加剧了由体制缺陷所造成的危机。同时都市的社会经济结构发生着争剧的变化，政策关注的中心由住房、交通、规划等相对单一的问题转向了都市整体经济问题，失业、内城衰落成为关注的焦点。从70年代末至80年代，工党与保守党就都市经济方面的新问题产生了重大分歧，此时主要由工党控制的GLC与保守党中央政府在伦敦交通补贴，刺激就业计划，增进福利事业，振兴住宅建设等各种问题上都存在着尖锐的矛盾。中央政府决心削减公共事业投资，压缩地方政府开支以减少财政赤字。1985年撒切尔夫人执政期间，国全通过地方政府条例，于1986年4月1日起废除大伦敦议会以及英格兰其它六大都市郡，原二级市镇政府直属中央——党派斗争最终决定了都市政府的命运。
纵观伦敦都市政府的形成发展与演变，可以归纳出如下几个影响因素：①都市社会经济发展变化、规模的扩大引发了都市行政环境的变化，在都市政府发展过程中起了决定性的作用。伦敦政府的历次改革，都伴随着新问题的不断出现，从早期的下水道、交通、住宅建设到中后期的城市规划、都市整体经济问题，无不反映了都市发展要求都市政府形式、职能以及行政区划等组织结构不断适应新形势的过程。②英国社会地方自治，城市自治根深蒂固的传统是影响都市政府发展进程的另一重要因素。从伦敦都市政府思想的形成和早期的发展以及后来伦敦郡、大伦敦的建立，都围绕着都市政府与都市地方政府矛盾冲突的主题，强大的地方自治力量贯穿始终，历次改革都是都市集权主义与地方主义妥协的结果而伴随着与生俱来的缺陷，不能完成一次较为彻底的改革。③都市政府的改革具有很强的政治敏感性，由此引发的党派政治斗争和政治格局的变化深刻影响着都市政府的改革性质与进程。从MBW期间集权主义与地方主义之间的矛盾，伦敦郡期间改革激进派与温和派间的对峙直至转化为工党与保守党之间白热化的政治斗争，冲突愈演愈烈。大伦敦议会的成立和最后的撤销，两党政治斗争起了至关重要作用。④英国行政管理的传统方式也从侧面影响着伦敦都市政府的职能行使和作用的发挥。英国行政管理有一个重要的特点“按职能划分部门”，即针对某一问题成立专门机构直属中央，而不是交由综合职能的区域性政府管理。伦敦都市警务局，伦敦郡时期成立的交通委员会、港务局、规划委员会等均属此例。这在一定程度上避免了都市政府与地方政府以及地方政府间的矛盾，却也削弱了都市政府的权力，加剧了都市区条条分割，造成行政管理的混乱。
以上几个因素综合影响了伦敦都市政府的发展过程。随着都市规模和地域的日益扩大，都市政府的范围和职能必然要求随之变化，都市的发展变化决定了政府改革的方向；党派斗争影响着行政体制和行政区划格局的建立，决定了改革的性质与作用；都市集权与地方自治的矛盾代表着一种对立和统一的关系，如何协调统一管理与分析管理之间的关系，在伦敦的案例中一直是一个重要的任务；而专门机构的设置更使都市行政管理日益复杂化。所有这些因素代表了伦敦案例的基本特征，也反映了现代都市问题的难度与广度，引人深思。