中国地方政府总体财力不均等程度及其分解：1997-2005，本文主要内容关键词为：均等论文,财力论文,地方政府论文,中国论文,分解论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
JEL分类：H71 中图分类号：C812 文献标识码：A 文章编号：1000-6249(2010)08-0003-014
一 引言及文献回顾
1994年中国实行了分税制改革，中央政府对政府间财政关系重新进行了调整，在政府间支出责任分配维持原有格局的情况下，中央政府重新集中大部分税收收入，分税制改革有效的提高了财政收入的“两个比重”，增强了中央政府的宏观调控能力，但是分税制改革也直接对地区间财力差异变化产生了影响。在目前财政支出分权化体制下，地方政府提供了绝大多数的基本公共服务，地方财力差距过大所导致的基本公共服务非均等化是学界和政府关注焦点之一，并引起了中央政府的担忧，党的十七大报告也明确提出：“要围绕推进基本公共服务均等化……，来完善公共财政体系”，中央政府的转移支付立法工作目前也在紧锣密鼓的进行。这些政策的制定和分税制财政体制改革的进一步推进，有赖于我们清晰、准确的回答：“分税制改革后政府间收入的重新划分和政府间转移支付制度到底对我国地区间财力不均等产生何种效应？”
围绕这一问题，学界已有一些研究，曾军平(2000)测度了1994-1997年转移支付前后的省际间人均财政收入和支出的基尼系数和变异系数，发现转移支付后的不均等指标扩大了；刘溶沧和焦国华(2002)运用1988-1999年省级数据，测算了变异系数后，认为各省得到中央转移支付后，地区间财力没有明显变化；曹俊文和罗良清(2006)计算了1996-2003年省级财政收入和支出变异系数，认为转移支付具有一定作用；上述研究方法都是通过比较转移支付前后的财力不平等指标变化的传统思路，这种方法具有内在缺陷，因为引入某项收入来源后的不平等指标，不仅受该项目收入和其他收入各自的分布的影响，也依赖于两个收入分布之间的关系，因此据此得出结论可能存在误导(尹恒等，2007)。王磊(2006)分析了转移支付在实现公共服务均等化过程中的作用，发现税收返还扩大了地方公共服务不均等的程度；一般转移支付作用微弱；专项拨款基本上起到作用。欧阳华生(2007)运用基尼系数计量模型对1992-2005年省际间财政收支差异进行了分析，认为转移支付在调节地区财力上发挥一定作用。由于选择的指标、样本、方法不同，上述研究结论也不尽相同。并且都是考察总体转移支付效应，没有细分转移支付分项目均等化效应，也没有考虑分税制后税收收入重新划分所带来的影响。根据2005年我国政府收支预算科目，“一般预算补助支出”科目下面共有19项子科目，这些转移支付项目分配方法、政策目标都有所不同，因此将所有项目合并考察总体效应显然会掩盖各子项目间的差异。上述研究结论有其意义，但还不足以判断出到底是那种收入来源对总体不均等产生了影响。
判断总体收入来源(子集)对总体不平等的影响是自20世纪70年代以来研究收入分配领域的经济学家一直在研究的课题，由Theil(1967)，Shorrocks(1982，1984)，Cowell(1980，1995)，Bourguignon(1979)，Fei，Ranis and Kuo(1978)，Lerman and Yitzhaki(1985)等国外学者提出的分解方法已经基本解决了上述分解难题，国内学者也在广泛运用该种方法分析居民收入分配差距，但是运用该种方法对地方财力不平等进行收入来源详细分解的文献还很少，代表性的有：Tsui(2005)运用广义熵指数(以下称GE指数)对1994年-2000年间的我国县级财政不均等研究发现我国县级财政不均等呈扩大趋势，政府间转移支付和分税制后收入的重新划分是地方财政不平等主要因素；尹恒等(2007)的研究也发现上级政府的转移支付不但没有起到均等化效应，反而拉大了财力差异。
Tsui and Yu(2005)、尹恒等(2007)的研究提供了关于县级财力差异的丰富信息，具有重要参考价值，不过他们的研究仅仅局限于预算内收支，而没有考虑地方政府的预算外收支。众所周知，中国地方政府除预算内收入以外，还拥有规模庞大的预算外收入。预算外收入也是地方政府可支配的财力之一，以1997年为例，该年地方政府预算外总收入占地方政府本级财政收入高达85％，虽然随后地方政府预算外收入增幅低于本级收入增幅，但是1997-2005年间地方政府预算外收入占地方政府本级收入比重仍达50％左右。因此，仅仅以预算内收入分析地方政府财力不能反映出其真实情况。由于目前还没有省级转移支付分项目公开统计数据，而只有对地方的总量数据，因此尚没有详细的中央对各省级转移支付分项目的均等化效应的研究，由于中央政府直接打交道是省级，绝大多数中央转移支付从政策制定到下拨都是直接针对省级政府，因此对中央政府而言，转移支付的均等化直接目标是省级辖区均等化，因此运用省级数据可以衡量中央政府转移支付政策的直接意图是否得到有效实现。
鉴于此，本文研究任务是将预算外收入纳入地方政府总体财力范围，来研究分税制改革后中央与地方政府税收收入的重新划分，以及政府间转移支付项目对地方政府总体财力不均等产生的效应，并分析影响地方政府财力不均的具体因素。论文采用的数据是1997-2005年31个省级财政数据和最新收集到的1995-2005年中央对各省转移支付分项目数据，①运用GE指数分解法进行财力差异的地区分解，同时运用基尼系数分解法分析各税种、预算外收入以及转移支付分项目的均等化效应。论文第二部分介绍本文的分析方法和数据；第三部分对全国省级总体财力不均等进行地区分解和收入来源分解；第四部分为基本结论和政策建议。
二 分析方法和数据描述
本文的方法是衡量收入分配均等文献中发展出来测度指标及其分解方法，具体而言，包括两个方面：一是运用GE指数进行地区分解；二是运用基尼系数进行收入来源分解。
(一)地区分解
GE指数的计算公式(Shorrocks，1980，1984；Cowell，1995，2000)：
GE指数可将总体差距分解为组间差距和组内差距，分解公式为：
(三)数据描述
本文将省级政府的总体财力定义为省级地方政府本级财政收入、地方政府净转移支付、预算外收入三者之和，其中净转移支付是中央向地方转移支付与地方向中央上解收入之差。文中1997-2005年省级财政数据来源于相应年份的《中国财政年鉴》，各省的净转移支付数据来源于相应年份的《中国财政年鉴》中各省的财政收支预决算平衡表，它是各省接受中央补助与地方上解收入两者之差；中央对各省级政府转移支付分项目数据提取于财政部向全国人大财经委所做的《关于政府间转移支付制度有关情况的汇报》电子版，②其中中央对各省的税收返还数据，是作者将各级地方政府财政收支平衡表中中央对各省级税收返还补助数额扣除各省获得的所有转移支付后所得。文中所有的财政变量均采取人均形式，合计起来每年的样本数据为620个。
本文的数据没有采取地区价格指数调整，基于以下考虑：一是关于是否应该运用地区价格指数消除价格因素计算基尼系数或者GE指数本身在国内富有争议，如果认为应该运用地区价格指数调整名义财力，意味着其前提假定是地方财政只能在本地区购买，而实际上地方财政是跨区域消费，很难找到反映出这种跨区消费一揽子商品的价格指数，直接用各省价格指数调整极有可能存在误导。二是通货膨胀不影响泰尔指数和变异系数。
表1列示了1997-2005年省级政府总体财力的描述性统计，可以看出省际间人均总体财力差距最大省份和最小省份差距一直维持在7～8倍之间，最大的1998年高达8.8倍，最小的2001年为7.3倍，这种差距总体而言基本稳定，并没有明显扩大或者缩小趋势。
三 实证结果
(一)地区分解
表2列示了1997-2005年的省际间人均总体财力差距的5个不平等指数，从结果看，5个不平等指数均呈现小幅波动状态，以基尼系数指标为例，从1997年的0.3014(最小值)上升至1999年的0.3156，2000年下降至0.3018，2002年达到最大值0.3250，随后呈下降趋势，2005年降至0.3025，总体而言，省际间人均总体财力差距并没有明显的扩大趋势，但也没有明显缩小的迹象。
表2报告了省际间人均总体财力差距地区分解结果，③GE(0)、GE(1)、GE(2)的测度的结果都显示出总体财力不平等超过一半由地区内部贡献，地区内部差距主要来源于东部地区，其次是西部地区，中部地区的不平等贡献率最小；地区间对总体不平等的贡献率呈现缩小趋势，地区内部贡献率呈现扩大趋势，以GE(1)为例，由1997年的62％扩大至2005年77.7％，扩大的主要原因在于西部地区贡献率呈现上升趋势，从1997年的12.4％上升至2005年的27.2％，东部和中部地区的不平等贡献率相对保持稳定，地区间不平等贡献则从1997年38％缩小到2005年22.3％。
图1 省际间人均财力差距发展趋势
(二)收入来源分解
1.本级收入、预算外收入与净转移支付对总体财力不平等的贡献及边际效应
表4报告了本级收入、预算外收入与净转移支付对总体财力不均等的绝对(相对)贡献和影响的结构因素。从结果看(见图2)，本级收入对省际间总体财力差距的贡献最大，其次为净转移支付，预算外收入贡献的最小。三者
的值都为正，并呈现出高度正相关，表明三者分配都是非均等化的。从各项目的
、、的值的大小和变化趋势，我们可以清晰的判断出各项目是如何影响总体财力不均的。
本级收入对总体不均等的相对贡献从1997年的50.9％扩大到2005年的60.2％，本级收入的基尼相关系数的值一直保持在0.9左右，表明与总体财力不平等呈现高度正相关，的值并没有缩小的趋势，一直在高位徘徊；本级收入占总体财力比重有所扩大，从1997年的0.4180扩大到2005年0.4637；本级收入基尼系数的值也呈现上升趋势，从1997年的0.3991上升到2005年0.4479，表明省际间本级财政收入不平等度有较大幅度扩大，由此可见，本级收入对总体财力不平等的贡献率上升的主要原因在于和的值的扩大。本级收入对总体财力不平等贡献率最大，这种结果可以预见，由于各地区经济发展程度的巨大差异导致各地区本级财政收入巨大差距，从结果看这种差异没有收敛迹象。
1997年预算外收入对总体不平等贡献率为25.5％，下降至2005年8％，预算外收入的呈现缩小趋势，1997年值为0.8065，2005年降至0.6088，的值大幅缩小，从1997年的0.3159降至2005年0.1308，的值呈现波动状态，1997年和2005年都维持在0.3左右，期间的值在0.3295～0.3553间波动，预算外收入对总体不平等贡献率的缩小主要原因在于和的缩小。预算外收入的比重()降低，表明中央政府在控制预算外收入规模的改革上比较成功，而的减小表明预算外收入分配的非均等性有所降低，意味着对贫穷地区而言预算外收入比以前有所扩大，由于税收约束性较强，贫穷地区在短期内无法扩大预算内税收收入比重，如果上级政府的转移支付不能有效弥补分税制改革后地方政府形成的财政缺口，地方政府就会竭力扩大预算外收入，从分解结果看确有这个迹象。
图2 本级收入、预算外收入和净转移支付贡献率发展趋势
净转移支付对不平等贡献率有所上升，1997年为23.6％，2002年最高达到34.7％，2005年为31.8％，基尼相关系数的值呈现波动，但总体有所缩小，1997年为0.7343，1998年高达0.79，2005年缩小至0.6574；的小幅波动，0997年和2005年都在0.36左右；的值呈现明显扩大，从1997年0.2661扩大到2005年的0.4055，最大为2004年0.4256；净转移支付贡献率上升的主要原因在于其占总财力的比重(S[，k])的大幅上升，这种扩大效应抵消了因的值缩小的效应，使得2005年的贡献率比1997年上升了8.2％。净转移支付没有起到均衡地区财力差距的作用，不平等贡献率反而呈现扩大趋势，虽然净转移支付规模大幅提高，由于转移支付分配的非均等性没有显著降低，使其对总体财力不均等贡献依然很高。
表5报告了本级收入、预算外收入与净转移支付对总体财力不平等的边际影响，前述分析的结果表明预算外收入和净转移支付对总体不平等的直接贡献为正值，表5计算的基尼系数弹性则显示两者为负值，意味着从边际角度看，他们具有一定的均等化效应，以2005年为例，在其他收入来源固定不变的情况下，每增加百分之一净转移支付(预算外收入)，可以减少总体财力基尼系数-0.0876％(-0.0506％)，同理，每增加百分之一的本级财政收入则增加总体财力基尼系数0.1382％。这一结果具有重要的政策意义，对于中央政府而言，可以通过增加转移支付和预算外收入的规模来降低总体财力不平等，不过考虑到目前净转移支付占总体财力的40％，因此不具有太大空间增加转移支付规模，而通过增加预算外收入规模降低总体财力差距更不现实。预算外收入征收和管理一直是多年来财政体制改革治理的难题，扩大预算外收入规模必将使预算外收入膨胀的死灰复燃，这显然是中央政府不愿意看到的。因此对于中央政府而言，通过改革转移支付的拨付机制，使得转移支付更向贫困地区倾斜才是降低总体财力差距现实可行之路。
2.各税种对总体财力不平等的贡献
表6和表7分别列示了1998-2005年构成本级收入的各税种的不平等贡献率及其影响的具体途径。从结果看，营业税的贡献率最大，主要原因是营业税所占比重最大，营业税贡献率在1998-2005年间经历了一个先下降后上升过程，从1998年的21.5％降至2001年18.2％，随后上升至2004年24％。对总体不平等贡献排在第二位的是增值税，增值税占地方财力比重仅次于营业税，2005年其的值为7.89％，基尼相关系数的值也较大，一直维持在0.82以上，1998-2005年营业税的不平等贡献率基本维持在9％左右。增值税和营业税的分配不均等不仅仅与各地区经济发展差异巨大有关联，还与现行流转税课税体制有关，由于流转税的一个重要特点是其可转嫁性，其纳税人和负税人往往不一致。
企业收入和个人所得税也是对总体不平等贡献较大的因素，2005年企业收入贡献了8.4％，其的值呈现扩大趋势，2005年的值比1998年扩大了一倍；个人所得税贡献了4.8％，个人所得税分配呈现高度不均等性，基尼相关系数的值一直维持在0.90左右。农业五税的不平等贡献率呈扩大趋势，从1998年-0.3％扩大至2005年的4％，主要原因在于其自身分配的不均等性()和基尼相关系数()都大幅度增加。2005年其他对总体财力不平等贡献由大到小依次为其他税收(2.8％)、行政收费罚没收入(2.8％)、城市维护建设税(2.4％)、其他收入(0.3％)。
3.各转移支付分项目对总体财力不平等的贡献
表8和表9列示了1997-2005年各项转移支付的不平等贡献率及其影响的途径，从分解结果可以看出，在转移支付项目各分项目里，对总体财力不均等贡献排在首位的是税收返还，虽然税收返还的规模()有所下降，但是和呈现上升趋势，2003年和分别高达0.96和0.41，抵消了下降的影响，导致2003年仍然贡献了近20％。税收返还制度是为了顺利推行分税制改革采取的维护地方既得利益的制度，它虽然有效的推进了分税制改革，不过结果也导致经济越发达省份获得的税收返还额就越多，目前税收返还的一半以上是返还给东部省份，也就不难理解其不均等贡献度最大。
国债补助和专项拨款都属于专项转移支付，是中央政府拨付给地方政府用于特定项目的转移支付。国债补助不均等贡献率仅次于税收返还，并且明显扩大，从1998年贡献1.1％上升到2002年9％，原因是其、和都扩大了；专项拨款贡献率经历一个先上升后下降的过程，从1997年的4.04％上升到1999年5.69％，随后下降到2003年的1.6％，原因在于专项拨款的基尼相关系数大幅下降，从1997年的0.5069降至2003年的0.1373。
1998年实施积极的财政政策后，专项转移支付资金大幅提高，从1994年361亿元增加到了2005年3529亿元。专项转移支付规模过大、项目过多、分配过散，据国家审计署2005年审计报告显示：“2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项转移支付资金总额的20％。按项目分配的专项转移支付有71项(不包括预算内基本建设和国债投资项目)，涉及资金545.55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元。”，过于分散的专项转移支付难以起到均等化作用也就可以理解了。
一般性转移支付是所有转移支付项目中唯一按照规范化的公式并旨在均衡地区间财力差异的转移支付项目，从分解结果看没有起到缩小省级人均财力差异的作用，原因在于我国一般性转移支付规模还很小，2003年一般性转移支付占总财力比重尽管是1993的2.6倍，但也仅为2.5％，目前一般性转移支付在分配过程中主要着眼于维持地方政府正常运转，分配过程主要考虑的是财政供养人口，而不是以辖区总人口来分配，因此也难以起到均等化效果。
1999年-2003年中央四次提高了机关企事业单位和离退休人员的离退休费，配合该政策实施，中央出台了调整工资转移支付政策，从分配结果看1999和2000年时候还具有微弱的均等化效应，但是随后就呈非均等化效应了，2003年时候贡献了1.1％，调整工资转移支付分配同样依据的是各地区的财政供养人口，因此对总人口而言也是非均等化的；2003年结算财力和其他补助解释了总体财力不均等的1.2％。民族地区转移支付是中央政府专门针对少数民族地区出台转移支付项目，它是所有转移支付项目中自身分布最不平等的，2003年自身的基尼系数为0.8126，基尼相关系数()为0.5314，由于规模()不大，2003年仅为0.61％，使得对总财力不均等贡献率较低，2003年为0.7％。
在所有转移支付项目里唯有农村税费改革转移支付起到了均等化地区财力差距的作用，其与总体财力的基尼相关系数一直为负数，由于其所占比重不大，因此均衡效果十分有限,2003年仅为-0.43％。
四 稳健性分析：基本不平等指标分解
为检验上述结论的稳健性，这里运用Shorrocks(1982)提出的用方差形式设计的基本不平等指数进行了分解，表10报告了本级收入、预算外收入、净转移支付对总体财力不平等的相对贡献率，表11和表12分别报告了各税种和各项转移支付的不平等贡献率。
从表9的结果可以看出，本级收入的贡献率比基尼系数分解的结果贡献率要大，本级收入仍然是对总体财力不平等贡献最大，并呈现扩大趋势；净转移支付贡献次之，同样呈现扩大趋势；预算外收入贡献率呈现缩小趋势。
表11的结果显示，在各转移支付项目中，税收返还是对总体不平等贡献最大，并呈扩大趋势；国债补助和专项拨款也是贡献较大的项目，2003年专项拨款具有微弱均等化效果，这与基尼系数分解稍有不同；一般性转移支付的贡献率也一直为正数，结算补助和民族地区转移支付贡献也为正数；与基尼系数分解结果相同，调整工资补助在1999年和2000年贡献为负；农村税费改革转移支付不平等贡献率一直为负，是所有转移支付项目中唯一起到均等化效应的项目。表12的分解结果显示，对总体不均等贡献度排在前三位的分别是营业税、增值税和企业收入。
通过比较，可以发现尽管各分项目具体的贡献率与基尼系数分解结果有所偏差，两种分析方法分析的结论基本一致，因此本文的基本结论是稳健的。
五 基本结论
本文依据1997-2005年全国31个省级财政数据，将预算外收入纳入地方政府总财力考察范围，运用收入分配文献中发展出的相关方法，对省际间人均财力差异进行了测度和分解，并得出以下结论：
第一，1997-2005年间省际间人均本级财政收入差距明显扩大，各省的净转移支付和预算外收入的人均总体财力差距没有明显的扩大趋势，但是也没有明显的收敛迹象，而是呈现小幅波动状态。
第二，省际间财力差距的地区分解的结果表明，地区内部差异大于地区之间差异，省际间财力差异的一半以上来源地区内部差异，其中主要由东部贡献，西部贡献次之，贡献最小的是中部地区；从趋势上看，地区内部差异对总体不平等贡献率呈现扩大趋势，地区间贡献率呈缩小趋势。这个结论使得我们有必要审视传统简单按地域将全国划分东、中、西部地区，并据此制定相关政策，而应该细化地区内部乃至省内差别，从而制定更有针对性的政策。
第三，省际间财力差异各收入来源的基尼系数分解结果表明，省级本级财政收入是造成省级人均财力差异最大的因素，净转移支付没有起到有效缩小省级人均财力差异的效果；预算外收入对总体财力不均等起到正面作用，不过贡献率成明显缩小趋势，预算外收入基尼相关系数有较大幅度下降，意味着贫穷地区有扩大预算外收入的倾向，从边际效应看，净转移支付和预算外收入具有一定的均等化效果。
第四，对转移支付分项目的分解结果表明，在转移支付分项目里对总体财力不均等贡献率最大的是税收返还，其他由大到小的分别是国债补助、专项拨款、一般性转移支付、调整工资转移支付、结算财力和其他补助，在所有转移支付项目里唯一起到均等化效果的是农村税费改革转移支付。对各税种分解结果显示，营业税对总体财力不平等贡献率最大，其次是增值税，企业收入和个人所得税也对总体不平等贡献较大，农业五税的不平等贡献率呈扩大趋势。
总而言之，造成目前我国地方财政不均衡主要原因各地区经济发展水平巨大差异，反映在财政上就是各地财力巨大差异，现行的税收分配和征管体制也加剧这种不均衡。分税制改革以来我国实行的“收入集权、支出分权”的这种不对称的政府间财政关系模式，其本身需要政府间转移支付进行矫正，而现有的转移支付项目并没起到有效缩小地区间财力差距的效果。财政作为国民收入再分配主要途径，它是提供基本公共服务主要财源和调节国民收入差距的主要工具，因此财政转移支付资金的分配应该更关注地区间的公平性，因此要缩小地区间财力差距，实现基本公共服务均等化，关键要建立起以基本公共服务均等化为目的的均等化转移支付制度。
注释：
①1997年国家对预算外收入的口径做了较大调整，中央政府规定将13项政府基金统一从预算外划归预算内管理，为保持口径一致，因此在时间选择上以1997年为分析起点。
②该报告由福建省财政厅提供。
③东部地区包括的北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南等11个省(市)；西部地区包括的省级行政区共12个，分别是四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古；中部地区有8个省级行政区，分别是山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南。