公司治理结构的国际比较与选择，本文主要内容关键词为：公司治理结构论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有企业的类型与现实
国有企业在国际上一般分成三类：
1.国有国营企业。也叫“政府现业”、“政府企业”或“国家企业”。这类企业的特点是企业财务帐目至少部分的与政府（中央或地方）预算有直接联系，或直接隶属特定政府机构，由政府机构直接或委派政府官员进行管理。因此，这类企业不具备法人地位。
2.特殊法人企业。也叫“特殊公法人企业”、“公共法人企业”、“公社”、“公团”或“公库”，有时也叫“特殊公司”。这类企业的特点是依照特殊法律（不是《公司法》）创立或经营，可以完全归政府所有或部分所有，或者政府以特殊方式对其进行管制。这类企业具备“法人”地位，但属于“特殊法人”，并有独立的组织机构和财务帐目。
必须强调，特殊公法人企业应是国有企业的主要组织形式。
3.股份公司企业。与一般的股份有限公司没有多大差别，也是依照普通《公司法》创立和经营的企业，具有同非国有公司制企业类似的经营自主权，差别只在于政府拥有公司一定的股份。有的国家在统计时不把这类企业视为国有企业。
本来，基本的企业组织形式有业主制、合伙制和公司制三种。此外，还有一些其他特殊的企业组织形式，如特殊法人企业。业主制适合于一家一户的个体企业；合伙制适合于会计师事务所、律师事务所等合作性企业。这两种企业组织形式都是规模较小并且采取无限责任制的。显然，业主制、合伙制不适合国有企业。至于公司制，根据各国一般的公司法规，公司是由众多股东出资组成的法人企业，大多采取有限责任形式，在管理上则实行以纵向委托代理关系为特色的治理结构。中国现实条件下数以万计的国有企业各自应划归哪种企业组织形式，这本身就是一个很难回答的问题。人们常说的“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”，其实并不是公司制这种现代企业制度的典型特征，而是对一般企业的共同要求。大型或特大型的国有企业（尤其是国有独资企业）属特殊企业，一般说不适合于现有的（在其他国家属私法范畴）的《公司法》，理应而且急需出台特殊的专门法规来规范和调整。或者说，中国现在试图用其他国家本属于私法（或民法、商法）的《公司法》来解决大中型国有企业的改革问题，在逻辑上是讲不通的。正确的做法是根据国有企业的类别分门立法，区别对待。
二、国有独资公司不是典型的企业制度
《公司法》第二章第三节用了较大篇幅对国有独资公司的有关事项做出了规定。现在人们越来越清楚地认识到，国有独资公司不是一种典型的现代企业制度，大范围实行不利于企业制度创新。
《公司法》第64条规定：“国有独资公司是指国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司。”并且规定了其实行的范围是“国务院确定的生产特殊产品的公司或者属于特定行业的公司”。这里所指的“生产特殊产品”和“特定行业”，主要是指宇航、兵器工业、供水、供电、电信、城市公共交通等。这些行业实行国家独资经营是为了保证国民经济的稳定增长，也是为了保障国家安全和保护消费者利益。
但是，国有独资公司作为一种特殊的、不规范的企业形式，它与规范的有限责任公司和股份有限公司相比，存在极大的局限性：
（1）国有独资公司不可能真正实行“政企分开”。在国有独资公司的制度下，旧体制中政府和企业间的父子关系，政府对企业的干预不可能割断，政企不分的弊端不可能消除。
（2）国有独资公司不可能真正做到“产权清晰”和“责权明确”。国家授权机构委托给董事会的权利和责任不够明确，难以保证董事长真正负起国有资产产权代表的责任。实行的结果，必然造成“内部人控制”，即企业的经理和职工事实上有对投资、利润使用等方面的控制权。这样，国有资产流失、内部预算软约束等损害所有者利益的事情，都是不可避免的。
（3）由于独资公司的性质所决定，这种企业形式不利于在更大范围内融资，尤其是不利于吸收和利用非国有成分和国外资金。
国有大中型企业改造为独资公司，之所以受到青睐，原因主要有三：
（1）国有独资公司与原有的国有企业在体制上没有多大区别，改造起来比较容易，可以避开很多难题；（2）独资公司董事会成员由国家授权机构委派和更换，而行政官员正需要和习惯于使用这种权力；（3）原国有企业主要领导在改制中多数将自然转为公司中的董事会成员，引起的震动较小。
三、企业集团不是独立法人
一般认为，相对于参与国际市场的竞争和规模经济的客观要求，我国目前的企业规模普遍过小。因此，有必要实施大企业战略，发展企业集团，并把这项工作作为今后一段时期的重点任务。
一般说，公司制适合于大型企业。但严格起来，公司制中的有限责任公司只适合于稍大规模的企业，只有股份有限公司才适合于特大型企业。所以，大企业战略中的大企业首先应该是指股份有限公司。至于类似于“国有独资公司”的大型企业，无论是按国际惯例还是考虑到中国国情，都应是一种受特殊的“公团法”而非普通的《公司法》调整和规范的“特殊法人企业”。
至于企业集团，它是一种特殊的（或非典型的）企业间组织形式，其本身并不是企业。企业集团不具备独立的法人地位，更不能依法登记注册。企业集团不可能设置集团董事长或总裁，当然也不存在什么“法人代表”。欧美国家一般不存在什么企业集团，与我们所说的企业集团类似的是财团或控股公司。在企业集团比较盛行的日本，最典型的三菱、三井、富士等“六大企业集团”，其内部协调靠的是定期召开的“总裁聚会”。
企业集团内部的组织结构十分复杂。
大企业具有较强的竞争能力，关键是规模经济在发挥作用，即企业规模与规模经济有直接联系，规模经济可分为产品规模经济、工厂规模经济、多厂（或企业）规模经济和多企业（或集团）规模经济等多种。多厂（或企业）规模经济可以是指生产经营同类产品的若干个工厂（或生产线）实现横向一体化，或处于生产经营过程不同阶段的工厂（或生产线）实现纵向一体化，以及生产经营多样化这样三种途径所产生的规模效益，也可称“大船效应”。这里所说的工厂（或生产线）原先可以是独立的企业，但经过横向兼并、纵向兼并或混合兼并后失去了独立性。多企业（或集团）规模经济是指独立核算、自负盈亏的多个独立法人企业以某种方式组织成协调行动的群体所形成的规模效益，也可称“舰队效应”。企业集团中的企业在加入集团前后，都是独立企业，但不排除加入集团后相对失去一些独立性。显然，大公司可利用的是多厂规模经济，企业集团可利用的是多企业规模经济。
企业也不是都可以成为法人企业，企业集团也不应是独立的法人企业。例如业主制和合伙制企业在世界各国都是非法人的自然人企业。顾名思义，公司经理是“代理经营”他人资产的管理人员，他们只有经授权才能担任法人企业的“法人代表”（通常情况下，董事长自动成为法人代表）。由于理论和法规上的混乱，我国现实中存在许多奇怪现象。如个体企业和事实上的合伙企业也能领取法人营业执照，甚至有的工厂制企业下面还设立所谓的法人公司。正确的说法是，大公司无论多大，仍还是一个具有法人资格的企业，而企业集团无论多小，也是由若干个具有法人资格的企业组成的企业群体。
四、董事会与监事会的关系
《公司法》在关于股份有限公司的有关条款中，要求同时设立董事会和监事会。这里的问题是董事会与监事会在权力上是平行的，难免出现责权不清或越位争权的现象。
出现权力平行的“双重委员会”的原因在于中国的立法者想要借鉴英美公司法和德国公司法的成功经验。但将各国公司法特点拼在一起，则会不伦不类。什么是各国公司法的共同内涵呢？就董事会与监事会的关系而言，就是公司的最高权力委员会或最高执行机构只能有一个，而不是同时设两个。举例来说：
（1）《美国标准公司法》规定，公司不设监事会，只设董事会；由股东大会或股东特别会议选举董事会或撤换董事；董事会行使或授权行使公司法人权力。董事会向股东大会负责。
（2）《德国公司法》规定，在有限责任公司中通常不设监事会。在股份有限公司中实行“双重委员会”制，即同时设监事会和董事会（准确应称管理委员会）。董事会管理公司日常业务，必须定期向监事会报告关于公司的经营方针、营利能力、营业过程、资金周转的状况和对公司或其子公司十分重大的交易等情况。简言之，就是董事会对监事会负责，监事会对股东大会负责。
（3）《法国公司法》规定，股份有限公司的治理结构有两种，即“单一委员会”制和“双重委员会”制。实行“单一委员会”制时，只设董事会，不设监事会；在实行“双重委员会”制时，同时设董事会和监事会，董事会负责公司的业务经营，监事会监督董事会所进行的公司管理活动。董事会每三个月应向监事会报告一次，董事会的重要决定必须经监事会同意。简单说，就是董事会对监事会负责，监事会对股东大会负责。
（4）日本的公司中设监事，而不是监事会。
从比较中可以看出，大体上说，德国的监事会相当于美国的董事会，德国的董事会相当于美国的经理人员。法国的“单一委员会”制与美国的情况相似，而“双重委员会”制与德国的情况相似。一句话，董事会与监事会不应权力平行，而是一方对另一方负责，然后由最高权力执行机构再向股东大会负责。
多数国家的法律规定，公司设1～3名监事，但不设监事会。我国公司的监事会是否是一个议决机构，并没有规定。在科学的公司治理结构中，监事的职责主要是对董事会或董事的行为的监督。监督有两层含义：一是董事的行为是否符合法律标准，有无违法行为；二是看董事的行为是否符合公司章程。至于企业决策是否是最佳的，是否有利于公司利益最大化，那是董事会的职责，不是监事的职责。
另外，监事应以个人为单位独立地行动，不能由于多数议决制而淡化自己的责任。如果监事认为董事长或董事会有违法或违背股东利益的行为，监事可以代表公司法人向法院提出起诉。这时，董事长就失去了公司法人代表的资格。从这一点说，我国《公司法》授予监事的权力又过小。
五、两种监事会的差异
国务院（国有资产监督机构）已经着手向100家国有大企业委派监事会，还准备对1000家大型国有企业派出监事会。
这里所说的大型国有企业（一般指如前所述的国有国营企业和特殊法人企业，不是指一般性的公司制企业）的监事会与《公司法》中所说的监事会之间存在重大区别。另外，这种作法仍是不太规范的过渡措施，将来建立“公团法”和修改现有的《公司法》后，法律依据才会更加清晰，职责才会更加明确。
这两种监事会的区别主要是：
1.法律依据不同。国有资产监事会依据的是国有资产监督管理条例；公司监事会依据的是公司法。
2.监督对象不同。国有资产监事会监督的是还没有进行公司化改造的国有企业；公司监事会监督的是依据公司法设立的公司。
3.内外有别。国有企业监事会是根据国务院行政法规专门设立的，由监督机构外派到企业的外部监督组织；而公司内部监事会则是依据《公司法》设立的内部专门机构。
4.组织机构的性质和职责不同。国有企业监事会作为监督机构派出的监督组织，必须接受监督机构的领导，对监督机构负责。其主要职责是代表国家监督企业财产保值增值状况，在外部对经营者的经营业绩进行监督、评价和记录，向派出该监事会的监督机构提出任免或奖惩经营者的建议；而公司内部监事会则是企业的内设机构，它向股东大会负责。其职责主要是从内部经常性地监督公司董事和经理的活动，审查有关帐表，维护企业、全体股东和职工的合法权益。特殊情况下，监事还有权代表公司进行起诉和应诉等活动。
5.组成人员及任免程序不同。国有企业监事会由企业外部代表和企业内部代表共同组成，既包括有关政府委派的代表，也包括外聘的专家和被监督企业的代表。国有企业的监事均为兼职，其报酬和必要的开支由监督机构支付；而公司内部监事则是由股东会选举出来的，其报酬由公司支付。
六、“党管干部”原则与企业家市场
多年来，到底国有企业的管理者或经营者应如何选择，争议较多，模糊认识也很多。比如说，有的人认为，现代企业没有上级，企业领导人不应由政府部门来任命。有的人则认为，我国的国有企业是社会主义制度的基石，其领导者不由党委组织部门任命怎么能行。其实，即使在目前条件下，许多问题也是可以说清的。政府机构、党委的组织部门和政府的人事部门可“各司其职”。
在业主制企业中，业主既是所有者，又是管理者。在合伙制企业中，管理者由全体合伙人从中选出，而且多数情况下都是“集体决策”。以上这两种企业都不涉及企业家市场问题。而在公司制企业中，是由股东大会选举董事会，再由董事会按“双向选择”的原则，通过企业家市场（严格地说应是经理市场，因为传统意义上的企业家集所有者与管理者于一身，不是现代企业中所指的管理者）择优聘任经理人员。各国严格按《公司法》设立并运行的公司制企业中，经理人员不是干部（或公务员），不能由政府任命，也没有行政级别。
但是，国有企业有其特殊性。国有企业的典型特征就是“政企不分”。因此，国有企业选择管理者不可能完全交给市场。
（1）“国有国营企业”不独立核算，追求的是社会目标，不是利润最大化，往往附属于某个政府部门。这类企业的主要领导人当然可以由政府官员兼任或由权力机关委任，不涉及企业家市场问题。
（2）“特殊法人企业”兼有“公共性”与“盈利性”，多由中央或地方政府独资，一般没有股东大会，不按《公司法》设立并经营，而是经特殊批准，按特殊的法律授予“法人”资格。按道理说，“国有独资公司”应属此列。这类企业的管理者可由政府委任，也可从企业家市场择优聘任。
（3）在“股份公司企业”中，如果国有经济不参股或控股，则与一般的按《公司法》建立并运营的公司制企业没有区别。在政府参股或控股的公司制企业中，政府可按相应股份派遣董事或监事人员，但经理人员，包括总经理应从企业家市场中选择，不应再由政府任命。
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