WTO体制下劳工权益保护的未来之路——以WTO争端解决机制为视角，本文主要内容关键词为：之路论文,劳工论文,争端论文,视角论文,权益保护论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从WTO诞生之日起，如同GAT的时代一样，各种利益群体对于是否将国际劳工标准引入到自由贸易体制中争论不休。发达国家希望通过WTO的平台和争端解决机制促使更多的国家保护劳工权益，为此在新加坡部长会议、西雅图和多哈部长会议中不懈努力，并抨击WTO对劳工权益视而不见。而发展中国家认为劳工权益保护是发达国家推行贸易保护主义的借口，目的是削弱发展中国家低工资的竞争优势。同时也认为工作条件的改善和劳工权利保护程度的提高必须以经济增长为基础，如果对采取低劳工标准的国家的经济制裁恰恰使这些国家更贫穷和延迟工作条件的改善①。
一、WTO体制下的自由贸易和劳工权益保护
一个很有意思的现象是，WTO本身对劳工问题是否应当与国际贸易相挂钩也存在争议。1996年《新加坡部长宣言》中，该宣言一方面认可国际劳工组织是处理和制订劳工标准的合适机构，反对将劳工标准问题作为新的保护贸易措施，同意不应以任何方式怀疑各国的比较优势，特别是低收入发展中国家的比较优势。另一方面重申关于遵守国际公认基本劳工标准的承诺，注意到世贸组织将与国际劳工组织在这一问题上进行合作②。2001年的多哈会议上，WTO成员强调他们不愿意在WTO系统内处理劳工标准问题，认为在劳工问题方面应和国际劳工组织保持分离③。WTO对抨击其忽视劳工和人权问题的回应是，“既没有一个国家向WTO提出劳工标准构成对自由贸易的障碍诉讼，也没有国家就童工等问题要求WTO做出裁决”。WTO对于质疑其阻碍其成员对缅甸(缅甸有较严重的强迫劳动的问题)采取行动的巧妙回答是，“GATT1994第21条规定，成员国应履行联合国的决定，如同对南非因种族隔离而导致的经济制裁”④。
在WTO法律体系内涉及劳工权益保护的最直接的规定，是GATT1994第20条“一般例外”下第5款，允许各国采取措施抵制劳改犯产品进口。当然这种规定应当符合第20条序言的要求“不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制”。迄今为止，还没有因抵制劳改犯产品而导致的贸易争端。此外，在《服务贸易总协定》第5条第2款的“劳动力市场一体化协定”以及附件中“提供服务的自然人流动”方面的规定牵涉劳工权益的部分问题。
总体来看，目前WTO的法律框架内并没有直接规范劳工权益保护的规定。对于WTO这个经济型的国际组织而言，也不可能直接处理国际劳工保护问题的纠纷。但是目前国际社会将劳工权益保护问题和贸易挂钩似乎成了一个潮流。发达国家如美国、欧盟在寻求WTO框架内贸易与劳工挂钩不果的情况下，通过在区域贸易协定、双边贸易协定以及国内的单边措施中加入劳工权益保护的规定来实现其目的。区别于保护环境为借口的“绿色贸易壁垒”，这些措施被称为“蓝色贸易壁垒”。在区域协议中，《北美自由贸易协定》是第一个明确涉及劳工权益的贸易协议，其附加的《劳工合作协定》实质上提供了一个争端机制以保护工人权利不受公司和政府的侵犯⑤。而美国和柬埔寨、约旦、智利等国签署的自由贸易协议专门规定了劳工问题⑥。各国的国内立法和政策中也有将人权和贸易挂钩的种种措施，可能被诉诸WTO 争端解决。
对于以上贸易和劳工、人权挂钩的做法，学者认为必然导致贸易纠纷走向WTO争端解决程序。如Joel·Trachtman提出某些具有人权性质的立法，如与人权有关而做出法律区分的国内规章(需要分析GATT第3条和相关的生产和工艺方法)；基于人权考虑设立的边境限制(需要进行是否符合GATT第20条、第21条以及GATS第14条和第14条之二的评估)；基于人权考虑设定的政府采购标准(需要进行是否符合《政府采购协议》的评估)，带有人权考虑的授权条款、毕业制度和附条件的普惠制。Frank·Garcia 则讨论了带有人权考虑的区域贸易协定和GATT第24条以及GATS第5条规定的相容性问题。Krista·Schefer认为从WTO争端解决的角度说，带有人权考虑的有贸易因素的双边或多边协定都是可以被质疑的。除了已经列出的以外，也许可以增加具有人权因素的标签要求(涉及TBT、GATT和GATS相关条款的执行)；其他适用于服务贸易的法律区分(涉及对GATS第6条、第16条和第17条的审查)；在投资规则的人权考虑(引起是否符合TRIMs、SCM、GATT第1条和第3条以及GATS有关规定的争议)；以及原产地规则中的人权考虑(涉及相关规则)⑦。
发达国家通过多种渠道意图并成功地将贸易和劳工挂钩已经成为现实。固然，目前的WTO体制对将劳工权益保护纳入到自由贸易体制持不积极的立场，但由于贸易和劳工权益保护的广泛互动，矛盾在WTO的成员之间必然会产生。即使从现有的WTO几个案例中，也可以推导这类贸易争端发生的极高可能性。
二、从案例实证评析WTO可能面临的劳工权益保护的贸易争端
在WTO的争端解决历史上，曾经勉强避免了一次直接与国际劳工权益保护有关的贸易争端。长期以来，美国认为缅甸严重违反了国际劳工标准，尤其是在本国国内推行强迫劳动。1996年美国马萨诸塞州颁布法律规定，要求其州内凡与缅甸有贸易关系的公司或法人限制与缅甸的贸易往来。1998年，欧共体和日本向WTO提起申诉，要求对美国此类相关限制措施对欧共体和日本的不利贸易影响作出裁决。同年10月，WTO成立了专家组。但是，在本次对贸易和劳工权益保护关系挑战成功后，欧共体和日本撤回了申诉。到了2001年1月，美国商务部宣布，美国正式暂停考虑对缅甸实施贸易制裁的办法⑧。尽管本案不了了之，但是恰恰说明了将来WTO极有可能遭遇涉及劳工权益保护的贸易争端。
(一)欧共体诉美国“301条款”⑨
劳工问题和贸易相挂钩的国内法代表就是美国赫赫有名的“301条款”。当外国的法律、政策和做法违反了任一贸易协议的规定，或与贸易协议的规定不一致，或否定了美国依据贸易协议所享有的权力或是不公正的，并对美国商业造成负担和限制时，赋予美国贸易代表对外国不合理的立法、政策或做法进行报复的权利。涉及劳工问题的做法有：(1)否认工人结社权利；(2)否认工人组织工会和集体谈判的权利；(3)允许任何形式的强迫劳动；(4)未能规定雇佣儿童的最低年龄；(5)未能规定最低工资、工作时间、工作安全和工人健康的标准。⑩
1998年11月25日，欧共体根据GATT第22.1条和《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第4条请求与美国就美国的《1974年贸易法》第3编第1章(第301—310节)即“301”条款进行磋商。多米尼加共和国、巴拿马、危地马拉、墨西哥、牙买加、洪都拉斯、日本和厄瓜多尔作为有利害关系的第三方参加磋商。
欧共体认为DSU第23条禁止在WTO争端解决程序下实施单边主义行为，而美国的“301条款”却要求美国贸易代表确认其他成员方是否损害了美国的利益。美国则认为其“301”条款从未要求美国政府采取违反WTO的单方行动。既然欧共体承认这是针对一项法律而非针对具体措施的指控，所以欧共体必须证明其法律本身不允许美国政府遵照WTO义务行事。
1999年12月22日，专家组做出报告裁定：虽然认定第304节的法律条文构成了对DSU第23条的初步违反，但此初步违反已被美国的《政府行政证明》和美国对专家组所作的陈述有效地消除，因此第304节没有违反美国依DSU第23条承担的义务。根据同一的方法和推理，专家组认定第305、306节亦未违反美国的WTO义务，以上结论建立在美国所作承诺的基础上。换言之，只有在“附条件”的情况下，“301条款”这一单边主义才能与多边体制“和平相处”(11)。
专家组报告散发后，欧共体和美国都没有对此案提起上诉。时任欧共体贸易委员会委员、现任WTO总干事的拉米指出：这是一个公平的结论，是一个复杂案件的平衡结果，但总的来说，这是多边体制的胜利；双方都不能说获胜了，因为“301条款”可以留在书本上，但专家组明确说明，只有在严格遵循WTO规则的情况下才能用于其他WTO成员，美国在这方面作出了承诺(12)。
本案是仅仅针对“301条款”法律本身而不是针对根据“301条款”而采取措施的诉讼。在美国承诺的基础上，专家组最后得出了“301条款”不违背WTO规则的结论。虽然美国在专家组审理时自身承认“301”条款是个“不得人心”的条款，但是不代表美国不会挥舞这个大棒行贸易保护主义之实。也就是说美国事实上是有权依据其“301条款”的劳工权益保护方面的规定来制裁其他国家的。一旦出现了此种纠纷，不难想象WTO争端解决机构(DSB)也有可能偏向美国，接受美国关于其措施是符合WTO规则的争辩。
在“301条款”不会很快寿终正寝的现实前，对中国而言，尤其要警惕其危害。2004年3月16日美国劳工联盟、国会产业组织向美国贸易代表提起以劳工权利为主要内容的投诉。此后，美国劳工联盟、产业工会联合会于2006年6月8日也向美国贸易代表提出了投诉。这两次投诉都认为中国政府的某些有关国内工人的法令、政策以及做法是不合理的，违反了美国贸易法301条款，限制了美国的商业，加重了美国贸易的负担，要求进行调查并采取措施。理由是类似的：多年来，美中在保护劳工权益方面进行了大量的合作，今后双方将继续致力于这种合作。尽管美国贸易代表最终驳回了投诉，但是这种情况一旦发生，中国应当积累国际经验诉诸于WTO争端解决程序。
(二)印度诉欧共体普惠制案(13)
欧盟实施的劳工壁垒主要体现在其普惠制方案上。欧盟委员会从1994年通过的欧盟理事会规则有关普惠制的条款中规定：在存在强迫劳动的行为或者出口劳工产品的情况下，就可以完全暂停或部分暂停实施普惠制标准。于1999年1月1日起实施的普惠制方案，将工人权利、环境保护等问题与额外享受欧盟的关税优惠紧密联系起来。否则，就不能享受此种优惠，甚至被削减乃至取消普惠制待遇。欧盟曾根据上述规定，取消了缅甸的普惠制待遇(14)。
印度诉欧共体普惠制案的争议源于欧盟理事会2501/2001号关于普惠制的决议，该决议于2002年1月1日起生效，适用到2005年12月31日。欧洲理事会对于“普遍税率优惠制度”(普惠制)规定了五个制度，分为“一般安排”和“特殊激励安排”两类。“一般安排”中规定的关税优惠适用于附件一所列的所有国家。而“特殊优惠安排”涉及反毒品、环境保护和劳工权益。在该案件中，印度即将矛头对准了欧盟的“特殊激励安排”部分中的“反毒品激励措施”。这项激励措施适用于玻利维亚、哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、巴基斯坦、巴拿马、秘鲁、委内瑞拉。如果这12个国家配合欧盟的反毒品生产及运输，减少对欧洲的毒品流入量，达到了欧盟的要求，则欧盟给予这些国家比“总体安排”中给予发展中国家的优惠关税更低的关税待遇。印度认为，这项措施违反了GATT1994第1条的最惠国待遇，也不符合1979年授权条款第2(a)条注释3的“非歧视”要求。而欧共体则认为“反毒品激励措施”符合授权条款，倘若专家组认为违反GATT最惠国条款，则该措施属于GATT第20条(b)条“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必须的措施”的例外规定。
专家组的报告裁定被诉措施不符合GATT最惠国待遇的规定，同时裁定欧共体未成功证明其措施符合授权条款。欧共体对此提起上诉。上诉机构报告虽然不认同专家组部分观点，即授权条款要求应无差别向所有发展中国家提供相同关税优惠。但裁定由于欧共体的激励措施只给了12个国家，这是一个封闭的名单，没有为“反毒品激励措施”规定享受优惠的准入条件，因而欧共体没能证明这个措施是“非歧视”的。
在本案之后，欧盟理事会于2005年6月27日通过980/2005号决议，从2006年1月1日实行到2008年12月31日。新决议简化了原先的“特殊激励安排”，规定只要受惠国批准并执行了16个关于人权和劳工核心公约和关于良好治理以及环境保护11个公约中的7个就可以享受额外的优惠待遇，但要求受惠国必须是易受损害的经济脆弱国家。而从2009年1月1日起施行的732/2008号决议第8条要求享受特殊激励安排的适合发展中国家必须批准和有效执行了附件3中所列的所有16个人权和劳工核心公约和所有11个环境公约(15)。
一个值得注意的问题是，印度开始对欧盟实行的“反毒品激励措施”以及“保护劳工权激励措施”、“保护环境激励措施”都提出了磋商请求，认为这些措施只对符合条件的发展中国家适用，是一种歧视做法。但是后来印度又撤回了对“保护劳工权激励措施”、“保护环境激励措施”的请求。可以想象，如果在本案中印度没有撤回诉讼请求，劳工权益和自由贸易关系的诉讼则可能展开。
对于采取普惠制的国家而言，今后利用普惠制而推进其人权、劳工权益保护政策完全有了法律依据，只要符合WTO上诉机构报告中所称的证明其措施是非歧视的，是有一定获得条件和标准的，并有名单变化的可行性标准，则极有可能在类似的诉讼中获得胜利。
(三)美国对中国彩电实施反倾销措施
中国在世界被采取反倾销措施的名单上高居榜首。固然提起反倾销的理由形形色色，但其中一个重要的因素是发达国家认为中国实行了“劳动力倾销”。“劳动力倾销理论”认为，一个高工资的工业化国家进口价格相对低廉的外国产品，而这些产品的价格之所以低廉是因为劳工的工资、利益以及对劳工其他方面的保护在该出口产品的生产成本中所占的比例相对较低；或者，由于其他国家国内廉价的劳动力和劳工的低水平保护，吸引工业化国家的跨国公司转移资金和生产工厂，导致本国国内劳工失业、工资下降以及劳工的低水平保护，而且还使本国国内生产的产品在贸易竞争中处于不利地位，由此造成的出口或者贸易竞争优势。因此，当进口国发现其进口产品是由不能享有或者不能完全享有公认的国际核心劳工标准的劳工所生产，进口国有权对该国的产品采取反倾销措施，甚至是对该产品的生产国进行贸易制裁，包括中止关税减让以及贸易报复等行为，从而保证公平的贸易竞争(16)。
2004年5月美国国际贸易委员会认定中国出口到美国的彩电对美国生产商构成损害，确定中国彩电在美国的倾销成立。虽然此案并未诉诸WTO争端解决程序，但是引起学者对WTO规则的广泛讨论。国内学者在讨论这个问题时主要将目光放在中国“非市场经济”的地位上。国人哀叹，如果中国彩电行业都不被认为采用市场经济法则，其他行业更无可能被确认。但本文认为该案中所明确提出的劳工权益保护和WTO倾销规则之间的关系更值得关注。
本案起诉人认为受到由于不公平的贸易进口，美国劳工的工作机会减少。反倾销的目的就是要反对损害产业生存、增加失业人口的产品销售(17)。倾销是一产品出口到另一国的出口价格低于正常价值。而对“正常价值”的认定其中一种确认方法就是“原产国的生产成本加合理金额的管理、销售和一般费用及利润”，在这些成本和费用中，主张劳工权益保护的国家认为必须要考虑劳工保护的因素和必要的费用。这是一种对WTO反倾销规则的相关含义的扩张性解释，即将人权和劳工的公约的某些规定用以解释WTO的具体的规定，从而指导WTO规则的具体适用问题。就人权和劳工的公约在WTO中适用的问题，本文将在下一部分作进一步讨论。
三、WTO争端解决机制和劳工权益保护
如本文前两部分所分析的，在贸易和劳工标准密切挂钩的今天，在现有的相关案例下，DSB可能被要求解决与劳工权益保护相关的贸易纠纷。因此，WTO必须解决以下问题：WTO是否有权管辖此类案件？相关劳工公约能否在WTO适用？
(一)DSB的管辖权
DSU第7条第2规规定“专家组应处理争端各方引用的任何适用协定的有关规定”。第11条规定也将专家组的管辖权限于WTO下的现有协定。第19条第1款规定，“专家组或上诉机构认定一措施与适用协定不一致，则应建议有关成员使该措施符合该协定。因而，专家组和上诉机构的管辖权是被限定的，即可以解释WTO规则并裁定某一措施是否违背规则，而不能得出任何是否违背其他公约或习惯的法律结论。(18)DSB无权裁定人权、劳工等其他公约是否被侵犯，仅仅只能裁判与WTO规则相关的争端，即纯粹的劳工权利争端不能诉诸于WTO。但是如果某一成员方指称另一成员方劳工保护措施与WTO的规则不符，那么这样的争端即立刻呈现到DSB前。
此外，如果WTO争端解决机构在解释WTO规则的时候适用了劳工保护方面的公约或国际习惯，事实上也就有了间接的管辖权。
(二)劳工保护条约或习惯在WTO中的适用
虽然DSU限制了专家组和上诉机构的管辖权，但是却没有限制它们可以适用的法律(19)。DSU的规定中没有关于可适用法律的明确规定。事实上，DSU第3条第2款规定“各成员认识到争端解决机制适用于保护各成员在适用协定项下的权利和义务，及依照解释国际公法的惯例澄清这些协定的现有规定”，这就为适用某些劳工公约或国际习惯确定了法律基础。同时，DSU第13条规定，“每一专家组有权向其认为适当的个人或机构寻求信息和技术建议”，某些劳工组织如国际劳工组织(ILO)的建议也可能被考虑。
在WTO的法律框架下，某些规定是不够清晰的，专家组或上诉机构完全可以在裁判某些争端时适用某些劳工公约或国际习惯来解释甚至扩张解释某些WTO规则。如在印度诉欧共体普惠制案时，欧共体也提出了其措施符合GATT第20条(b)款“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必须的措施”的例外规定。在这个条款中，某些劳工公约在解释人类的健康问题时也许很有说服力。再如，在解释《反倾销协定》中“原产国的生产成本加合理金额的管理、销售和一般费用”，用以计算正常价值时，生产成本中考虑某些劳工保护的因素也不是完全没有可能。
当然，在适用这些劳工公约或习惯的时候，一个不可打破的原则是“裁决的建议和裁决不能增加或减少适用协定所规定的权利和义务”，既然劳工公约或国际习惯不属于WTO的可适用协定，在如果适用将会给成员方增加或减少WTO协定下的权利或义务的情况下，DSB不能强制执行这些国际公约或习惯。
此外，根据DSU第3条第4款的规定，“DSB所提建议或所作裁决应旨在依照本谅解和适用协定项下的权利和义务，实现问题的满意解决”。这意味着DSB所作出的裁决应当是促使成员方履行WTO协定下的义务而不是其他国际公约或国际习惯的义务，即DSB不能直接迫使某个成员方进行或不进行劳工权益的保护。
四、结论——WTO体制下劳工保护的未来之路
本文无意讨论劳工权益保护的条款是否将被纳入到WTO的体制中去。从目前的趋势看，发展中国家对此持比较坚决的反对态度，而WTO的立场也不积极。然而一个不可回避的问题是，发达国家通过多种渠道将劳工问题和自由贸易相结合，对于具有劳动力竞争优势的发展中国家而言，实际上形成了“蓝色壁垒”。那么，发展中国家是否可以将这些挂钩措施诉诸WTO，而案件的前景又将如何？通过上文的分析，本文可以得出结论，与劳工权益保护相关的贸易争端将极可能被提交到DSB面前。从现有的一些案例看，对于发展中国家，案件的前景并不乐观。尤其应当警惕DSB通过解释WTO规则的方法，间接地达到适用其他公约或习惯的目的。对此，发展中国家应当根据DSU的相关规定，要求DSB考虑“不能增加或减少适用协定所规定的权利和义务”的规定，以及应当主张“裁决应旨在依照本谅解和适用协定项下的权利和义务”，消除DSB可能进行的扩张性解释的危险，维护WTO体制的完整。
注释：
①See http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min99_e/english/misinf_e/031ab_e.htm
②See http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min96_e/wtodec_e.htm
③克劳斯·皮佩尔.贸易全球化与社会标准全球化[A].常凯.全球化下的劳资关系与劳动政策[C].北京：中国人民大学出版社，2003：94.
④http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min99_e/english/misinf_e/031ab_e.htm
⑤See Lance Compa,(2001).NAFTA Labour Side Agreement and International Labour Solidairty.In P.Waterman & J.Wills(Eds.),Place,Space and the New Labour Internationalisms.Blackwell Publishing.p.149.
⑥协议详细内容见佘云霞，王祎.国际劳工标准[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2007：179-188.
⑦See Gabrielle? Marceau,WTO Dispute Settlement and Human Rights,European Journal of International Law,Vol.13,2002,pp.805-806.
⑧See Elissa Alben,GATT and the Fair Wage:A Historical Perspective on the Labor-Trade Link,Columbia Law Review,Vol.101,2001,note 60,at 1423.转引自李雪平.多边贸易自由化与国际劳工权益保护[M].武汉：武汉大学出版社，2007：126.
⑨案号WT/DS152
⑩At 19 U.S.C.2411(d)(3)(iii)
(11)曾华群，陈辉萍.美国《1974年贸易法》第301—310节案[M].上海：上海人民出版社，2005：1043.
(12)Press Release by the EC,Press Release No.86/99,WTO Report on U.S.Section301 Law:A Good Result for the EU and Multilateral System,at http://www.insidetrade.com.
(13)WT/DS246
(14)杜晓郁.全球化背景下的国际劳工标准分析[M].北京：中国社会科学出版社，2007：140.
(15)http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:211:0001:0039:EN:PDF
(16)余敏友，李雪平.自由贸易和劳工权益保护——对“中美彩电反倾销”案的另一种思考[J].西南民族大学学报，2006，3：62.
(17)See US Commerce Dept,Slaps Anti-Dumping Duties on Chinese Color TVs,http://www.laborresearch.org/story.php?Id=339.
(18)See Gabrielle? Marceau,WTO Dispute Settlement and Human Rights,European Journal of International Law,Vol.13,2002,p.763.
(19)See Joost Pauwelyn,The Role of Public International Law in the WTO:How Far Can We Go? American Journal of International Law,Vol.95,2001,p.561.
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