消解行政伦理困境：基于四种道德律令的考量，本文主要内容关键词为：律令论文,四种论文,伦理论文,困境论文,道德论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：B82-051
文献标识码：A
文章编号：1000-2359(2012)03-0001-04
美国伦理学家哈特认为：“在复杂的情形下面临一个基本的问题时需要怎么做和如何去做，而且在某种程度上能将比较价值观和决策性假设应用在这种情形下，就可以断言一个人进入了伦理困境的世界。”[1]困境往往要比困难的外延性宽泛而苛求。而行政伦理困境是指行政人员在从事行政活动过程中，在道德伦理方面所产生的两难情境。这种困境通常发生在综合性的组织中，而其中的行政人员往往难以及时有效地消解它们从而使组织陷入混乱和困窘之中。因此，为了消解组织中的行政伦理困境，笔者认为可以从以下四种道德律令进行考量，它们分别是责任性律令、合法性律令、正直性律令及回应性律令。
消解行政伦理困境的四种道德律令的先验假设是基于帕森斯的“社会演化论”(evolutionary universals in society)。作为一种社会价值理念，社会演化论意味着社会在不断地进步，社会将变得越来越“好”，社会发展的未来是充满希望的，这实际上是对社会发展过程的一种价值判断[2]。四种道德律令则预先假定人类政府必将走向善治，而善治的政府将是民主法治，在解决公共事务上是有效率和有效果的，并且能对公民社会的诉求作出及时的回应。四种道德律令是相互依赖、相互依存的整体，它们与能被具体衡量和评价的组织标准相异，只作为具有指示性的“理想典型”标准，通常为分析和解释性之目的而使用。
一、责任性律令：公共行政的首要原则
1887年威尔逊提出政治—行政二分法，不仅造成了政治与行政在结构和功能上的分野，并且使得行政从属于政治。因此在一个民主社会中决定了政治党魁而不是行政首脑掌控着行政机器。行政人员对于政治家的忠诚是基于部门首长对国会有所负责。在这种意义上可以说占有行政机构的代表将对民众和大众利益负责。正因为部门首长仅对国会而不是公务员负责，导致了后者需要忠实地执行前者的命令，即便不同意其命令的具体内容。处于从属地位的公务员和民选代表遵循立法者和政策制定者的模式，构成了西方社会民主政治的先决条件。除非行政官僚通过权力的异化进入到政治领域并且破坏了民主代表制而使政治屈从于自己的意愿和命令，否则这一模式将不会得到改变。
在这种模式下，一个基本的道德义务便是公务员忠贞不渝地完成民选或者政治任命的政治家所给予的任务。因此从表象上可以得出结论，民主德性作为公共部门核心价值的准则性规范，就是让行政人员对政府和国会负责，而无视公务员自身的意愿；反之，如果行政人员的自我意愿过于强烈并要求得到充分释放，就必然导致其行政方式脱离政治目标，不再追求实现民众利益而是追求自身的利益，在过去许多国家，其行政部门腐败的蔓延正是产生于这种情境之中。相比之下，现代政府治理的理念认为，政治和行政之间的角色和功能只有与民众的利益一致，才能相互增进二者的质量和潜能。由此，敢于对权威说真话，对民众负责任便成为行政伦理必不可少的一个重要成分。
二、合法性律令：政府治道的不二法则
合法性律令作为社会演化论的一个基本组成部分，对于行政学来说属于一个具体的和重要的方面。对合法性律令的尊重和坚持表明了宪法立国的精神，并且是国家行动和权威实践的一个先决条件。因此，马克斯·韦伯把它作为合法性权威三种类型克里斯玛型、传统型、合理—合法型中的第三种类。
尊重和应用法治原则需要对行政管理作出一种特殊种类的控制，就是让行政管理被掌控在一个由立法机构制定法律的情境中。当今民主社会的许多国家在宪法中明确表示政府的一切权力资源来自人民，因此权力的运行必须普惠人民大众。而政府部门作为国家机构的一个执行分支就必须尊重法律，它同时也是国家意愿的表达。从法国大革命层面的意义上说，能为自己建立政府和治理机构的机制即为国家。国家行政事务应该被有效地领导而不是被专断地运行，而这一指导原则应该通过法治精神明确地表达出来。合法性律令被行政部门和执法机构艺术性地应用则体现了法治原则的精髓。
对于行政部门行动的法律性控制，应起于行政部门自身而止于公正的法律系统，而伴随其中的便是公正、合理及无所偏倚。遵循合法性律令可以增进行政部门的绩效并且避免权力的滥用。治理民众应该是法治而不是人治的理念与一个国家的民主程度和现代性有很大的相关性，也可以说依法治国是行政伦理的最低标准。通常来说，像受贿、监守自盗、任人唯亲、滥用权力这些不道德的行为，其实构成了对法律的违犯，也就是让某人凌驾于法律之上。因此，公正并行之有效的执法在道德改良中便成了首要之义。古希腊的亚里士多德亦认为：“公正的概念，作为最完善的德性，它要求人们认识法律的至上性，而不是人治。”[3]这句话蕴含了法律的制定必须在毫无干扰的情形下制定的深意。在公元前六世纪，梭伦建立了他自己的雅典城邦，当他为雅典城邦制定了一系列规则后便放弃了自己的权力。梭伦自动舍弃权力的例子表明了他对自己所制定的法律的珍视，那就是人应该被法律而不是他们自身所统治，不然的话他将是一个暴君而不是立法者。
三、正直性律令：专业主义的互通准则
正直性律令的提出源于掌握不同专业技术的行政部门的日趋分化。知识和科学在公共事务中的应用与专业主义的出现呈现出历史相关性。历史上专业主义最早在欧洲定型。因此，公共行政往往包含了所有公共服务，使得公共部门在甄选、录用公务员上都有专门的条款约束。正直性律令和职业自治作为职业德性的组成，使得公务员在招聘上必须遵循法律和公众利益，而不是基于党派的偏好。阿吉艾德认为国家的“监护人精英群体”(guardian elite)包括录用和政治任命的部门首长都要对国会负责，特别是公务员要具备相当能力的知识、经验和专业技术，并且这些能力在执行公共政策并给行政长官提供建议时必须独立而且有效地反映公众利益。各国的《公务员法》对此都有不同程度的要求，如《中华人民共和国公务员法》的总则写道：“公务员管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行；国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平。”美国的《文官制度法案》中写道：“文官的录用实行公开竞争考试办法，择优录取；考试项目有笔试、口试、经历评定、实地操作等；政府雇员在培训教育时要将专业和行政作为整体，不仅包括法律执法人员也包括其他领域执行机构的分支，诸如工程师、医生、经济学家等等。”[4]也就是说，在不同领域的行政部门中，知识和专业技术必须上升为一种可以跨部门共通的职业准则，比如预防腐败、提供公共服务等，不然，就是对法治政府先决条件的剥夺。
黑格尔认为：“公共性事务要求行政人员必须超越自身的自私和主观满足的反复无常。通过这种非常的牺牲，使得行政人员追寻自我满足的权限仅仅限制在法律允许的范围。正是这种普遍利益和特殊利益的相互交织才构成了国家和其内在稳定性的观念。”[5]不同部门的职业德性被普遍化并形成放之四海皆有效的伦理准则，正直性律令便成了专业主义的互通准则，它可以增加部门人员士气和增加自我信任。正直性律令作为在行政部门进行内在自我控制的伦理准则和道德标准，应该被专业主义所充斥的行政部门所珍视。例如，预防腐败，从道德文化上来讲，往往反映了行政人员和专家的坦诚和威信。它作为一种道德内化，有别于外在强加的法律规则。因此我们可以说，行政人员必须通过将正直性律令道德内化以指导他们的道德信念并将其外化于行为之上。正如罗马诗人贺瑞斯在颂诗中所写：“生活中的正直可以免于罪恶(integer vitae sclerisque pours)。”我们认为这正是正直性律令作为消解行政伦理困境进路之一的最好定义。
四、回应性律令：公民社会的监守定则
黑格尔将公共职能仅局限于国家的行政人员而将公民社会排除在外，因为前者就已经表达了最广大民众的普遍意志，而后者，在黑格尔看来恰恰仅能作为一种特殊的和不一致的利益聚合体而存在。这样公民社会就成了一种特殊的利益的群体，一群具体的人带着他们自己私有的“需要体系”。他认为国家为整体利益服务，而公民社会仅代表局部利益。黑格尔这种对社会结构的二分法理念，使得个人在参加公民社会的各种活动中实现自己，使自己成为具体而特殊并且界限分明的个体。而国家作为治理的体系并且有法律提供潜在的条件，可以使个人充分实现自己的行动得以可能这就是黑格尔所指的“伦理观念的实现”，也就是说国家是社会和个人的统一体。如果将黑格尔的论题放置到他所生活的时代便能更好地理解他的用意所在。黑格尔时代的德国公民大多是简单地“服从”，缺乏在政府活动中的能动参与，因此，像英国传统的政治生活在德国是几乎不存在的。他的著作试图教育德国民众“超越公民社会来促进政治生活里的民主和自由”。
处于二百多年后的我们知道，如果没有明确且独立的公民社会，一个国家的政治生活甚至民主是很难繁荣和发展的，这就是为什么公民社会在西方国家被认为是自由和民主的先决条件。21世纪的西方主流思想认为国家既不能命令公民社会也不能屈从于它，相反，国家应与公民社会连结起来共同构筑社会资本来使人类团体获益。因此，平衡好国家的回应性和公民社会的活动性，对于增强民主的质量而言是最优的策略选择。在这个层面，回应性律令则要求公共机构对社会要有所回应，并且关注民众的需求，并为民众提供便捷有效的公共服务和创造有利于人类社会可持续发展的生存环境。回应性律令并不局限于市场的力量，它在政府所有层级上要关注公民的参与，此外还要授权给社区的民众。哈贝马斯认为：“回应性律令要求政府在治理中具有协商精神，并且能促进‘交往伦理’的形成。”[6]这种变迁，对于命令权威型政府来说是笨重不堪的，但是在当代社会作为一种社会范式的激进转变，却是极富有理性和交往性的。
在回应性律令的情境下，公民社会不仅滋润国家而且也满足作为个体自然的需求，更重要的是能提供有价值的信息流、批判性反馈以及对政府绩效的评估。因此，秉持这种观点的人将回应性律令应用在政府分权化、去官僚化、公共服务外包和公民参与上，并且作为公民社会和国家进行连结的一个界面。这种做法，不仅使公民作为纳税者和公共服务顾客的声音有所增大，而且也使他们成为政府绩效成败的监督者。正如布坎南所言：“社会不再乞怜于国家权威者的施舍和管控于行政官僚，相反，后者将置于民众眼睛的监守之下。”[7]回应性律令也要求政府为了适应变化的社会价值观，应增加“外部”意识并且随时准备好回应社会的诉求。查普曼则认为，“公共行政的国家观反映了一种潜在的社会哲学”[8]。公共行政作为社会复杂体的一部分政权制度，也是国家的一部分，正好印证了特里·库珀语境中的“责任伦理”[9]。
事实上，回应性律令也反衬了责任性律令。它们的类同之处便在于二者都是作为对公共服务的一种义务，并且用来解释和证明它们对于公共利益的行动。更进一步说，行政管理者要将这些律令时时铭记在心以便更好地服务民众。正如柏拉图在《理想国》(又译《共和国》)中开篇所指一样，“在任何政府里，一个统治者，他不能只顾自己的利益而不顾属下民众的利益，他的一言一行都为了民众的利益。就像舵手照顾的不是自己的利益，而是他部下水手们的利益”[10]。对于特拉西马库的思想“正义不外是对强者有利的东西”，柏拉图并不完全同意。
在上个世纪末期就可以发现国家、政府和公共服务进入了一个转变时期。这是一种范式的转变，涉及公共部门和非公领域。一种新的范式要求在政治、经济、文化和公民社会中作出某种平衡以便再造和重新设计政府提供公共服务的角色。因此，在当代社会如果继续坚持韦伯理想化官僚机构的观念，也许会招致更严厉的批判，尤其是后现代主义要求政策网络从严密控制转向为商榷。在这种转变中，行政伦理的困境便不可避免地形成了，这往往让行政人员在多元化的行政伦理中面临艰难选择。而四种道德律令的提出，恰恰可以成为消解行政伦理困境的利器。但这里需要注意的是，这四种道德律令如果被放大到极致，便不再是小善，而是大恶。亚里士多德认为“过与不及均败坏德性”，而中道(mean)则是亚氏伦理学的核心和灵魂。在四种道德律令中引入正义，则可以有效地防止善转向恶，达至中道。四种道德律令是相互依存、相互影响的，不存在着哪种道德律令具有绝对性，它们只有和谐共生、互为补充并且作为一个整体，方能消解行政伦理中的困境。当然，这四种道德律令在多大程度上能够影响行政人员对于伦理困境的态度，这件事情本身只有在实际的行政生活过程中才能得到说明，它特别需要相应的制度——比如公民问责制度的强大支持[11]，笔者旨在提出一种价值观的假设，希望能够对当代中国行政伦理观的构建有一定的启示。