法律实施的概念、评价标准及影响因素分析，本文主要内容关键词为：评价标准论文,因素论文,概念论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
法的实施是实现立法者的目的、实现法律的作用的前提，是实现法的价值的必由之路。法的实施更是建立法治国家的必要条件。制定好的法律，并严格实施这种法律，被古希腊思想家亚里士多德认为是法治的两个重要条件之一（注：[古希腊]亚里士多德著：《政治学》，商务印书馆1965年版，第199页。）。美国当代法学家博登海默也指出：“如果包含在法律规定部分中的‘应当是这样’的内容仍停留在纸上，而不影响人的行为，那么法律只是一种神话，而非现实。另一方面，如果私人与政府官员的所作所为不受符合社会需要的行为规则、原则或准则的指导，那么是专制而不是法律，会成为社会中的统治力量。因此，遵守规范制度而且是严格遵守规范制度，乃是法治社会的一个必备条件。”（注：[美]E.博登海默著：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来等译，华夏出版社1987年版，第232页。）
一、有关描述法律实施的几个概念
（一）法律实效
法律实效(Efficacy of law)，是指人们实际上按照法律规定的行为模式去行为，法律被人们实际遵守、执行或适用。法律实效与法律实施的意思相近。它们的区别在于：法律实施侧重过程及人的活动，即人们实际施行法律的过程或活动；法律实效侧重状态，即法律被人们实际施行的状态、程度。
法律实效与法律效力(Validity of law)是两个不同的概念。法律的效力表明法律自身的存在及其约束力，属于“应然”的范畴；法律实效则表明法律在实际生活中的状况，属于“实然”的范畴。法律实效与法律效力又有着重要的联系。法律规范只能在属于一个整体上有实效的规范体系的条件下，才被认为是有效力的。所以，实效是效力的一个条件（注：[奥]凯尔森著：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社1996年版，第44-45页。）。奥地利法学家凯尔森曾在其著作中对法律实效与法律效力作过专门分析。但是，他认为法律实效是人们实际行为的一种特性，与法律效力作为法律的一种特性相对（注：[奥]凯尔森著：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社1996年版，第134-136、42页。）。他认为，法律实效只是表明人们的特性，即人们是否按照法律的规定去行为，而不表明法律的特性，即法律是否被人们实际上遵守、执行或适用。这与我们的理解和使用不完全相同。
从法律实效的角度研究法律，可以帮助我们从更广泛的空间和时间上去观察法律，进而更充分地发挥法律的社会功能。瞿同祖指出：“研究法律自离不开条文的分析，这是研究的根据。但仅仅研究条文是不够的，我们也应注意法律的实效问题。条文的规定是一回事，法律的实施又是一回事。某一法律不一定能执行，成为具文。社会现实与法律条文之间，往往存在着一定的差距。如果只注重条文，不注意实施情况，只能说是条文的、形式的、表面的研究，而不是活动的、功能的研究。我们应该知道法律在社会上的实施情况，是否有效，推行的程度如何，对人民的生活有什么影响等等。”（注：瞿同祖著：《中国法律与中国社会》，中华书局1981年版，第2页。）
某些法律缺乏实效，只是一纸空文，是中国古代法律史的一个重要现象。日本学者浅井虎夫指出：“法典所规定者，非必现行法也。盖中国法典率以理想之法典为的，苟认为良法虽非现制，亦必采入法典之中，……此外记载过去之事例，或虽非现行法，而留备参考；或以祖宗成宪不可易，而死法亦敬谨保存者……”。王世杰也指出：“中国法典所记载律文，就在当时也并不都是现行法，这更是中国历代法典的一种奇特现象。”（注：转引自杨鸿烈著：《中国法律发达史》（上），上海书店1930年版，第3、5页。）王亚南曾经尖锐地指出这一现象的原因：“一切官僚社会都是讲形式的，许多法律往往不是为了实行，而是为了装饰或掩饰。”（注：王亚南著：《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社1981年版，第126页。）
（二）法律效果
效果，是由行为产生的有效的结果、成果（注：《辞海》，上海辞书出版社1979年版，第1468页。）。法律效果是指法律通过实施而实现自己的社会目的、价值或社会功能及其程度（注：参见沈宗灵主编：《法理学研究》，上海人民出版社1990年版，第260-261页。）。法律效果表明法律的社会目的得以实现，法律实现了立法者所追求的价值。比如贯彻《产品质量法》的法律效果是：人们的产品质量意识不断提高，产品质量水平不断提高。又比如，实施《税收征收管理法》的效果是：确保了税收收入持续稳定增长，税务机关的执法手段得到加强，打击了偷逃税等税收违法犯罪行为，纳税人的合法权益得到有效保护，税务机关逐级设立稽查机构，查处违法行为的力度加大等。因此，法律效果的内容是多方面的。它既可以体现为法定权利的行使、义务的履行，或者法定利益的实现，也可以体现为经济、政治、社会关系的改变，或者社会经济、政治、文化事业的发展，或者安全、秩序、自由、公正、公共福利等价值的实现。
法律效果与法律实施是两个既有联系又有区别的概念。从法律效果包括法定权利与义务的实现来说，法律效果包括法律实效。一般来说，法律实效是法律效果的前提。只有首先实现法律实效，才有可能实现法律效果。但是，法律效果与法律实效并不完全相同。在有些情况下，某些法律虽然有实效，即法律设定的权利义务得以实现，但却没有实现应有的法律效果，或者收效甚微，或者甚至事与愿违，法律实施的结果有悖该法的社会目的以及立法者的初衷。比如某大城市关于向毕业留市工作者或调入本市工作者等征收“城市增容费”的地方性法规。该法的目的是要促进城市的发展，但是由于这种收费不尽合理，因而限制了人才的流入，反倒会影响城市的发展。这种虽有实效但效果不佳的法律，在经过一定时间的实施后，就会在法律上被废止，即法律效力被终止；或者在形式上被废止之前，首先失去了实效，人们事实上不再实施它了。
（三）法律效益
法律效益是近年来许多学者热心研究的一个问题。但是大家对此尚无一个统一的界定。从对这个词的用法上看，学者们大体上在两种含义上使用法律效益。第一种含义，也叫法律实行的社会效益，指法律通过其实行而实现自己的社会目的和社会功能及其程度（注：参见沈宗灵主编：《法理学研究》，上海人民出版社1990年版，第260-261页；公丕祥：《法律效益的概念分析》，《南京社会科学》1993年第2期，第73页。）。这个含义与本文上面所讲的法律效果的含义基本上是相同的。第二种含义，指法律在现实生活作用结果中合乎目的的有效部分。这个含义反映了人们运用经济分析方法对法律在社会生活中作用效果的度量（注：李晓安、曾敬：《法律效益探析》，《中国法学》1994年第6期，第46页。）。为了从更广泛的角度更充分地研究法律实施，我们在这里基本上是以上述第二种含义来使用法律效益。因为，任何一项立法，一件法律决定，总会消耗一定的社会资源，总有一定的成本，包括在立法、守法、执法、司法方面人员、时间、装备、金钱等的投入。在资源有限的情况下，如果将一笔资金用于甲领域，就不能用于乙领域。因此，应当将资源用于最需要的地方，并实现法律活动的社会投入的最大社会产出。当然在这里，法律效益不仅仅指法律的经济效益。法律效益除了包括法律的经济效益，还包括法律的政治效益、伦理效益和社会效益，是各种效益的统一。
研究法律效益的意义主要有两点：首先，通过对法律效益的分析，发现影响法律效益的各个因素，包括常量和变量，甚至其中数量化的对应关系，以便人们通过控制和调整这些因素和变量，达到对法律实施结果与立法目的的相互校正。一方面，根据立法目的调整法律实施过程，避免实施结果背离立法目的；另一方面，根据实施结果检验、调整或改变某一特定立法目的，实现动机与效果相统一。其次，通过对有关法律效益的成本收益分析(Cost-benefit analysis)，实现法律效益的最大化，避免社会资源的浪费。
法律效益与法律效果的概念内涵的侧重是不一样的。但二者之间的区别并非泾渭分明。法律实效、法律效果和法律效益三者之间在概念上有所重叠，分别从不同角度描述法律实施的状况，为人们充分发挥法律的社会功能、实现法律的社会目的提供尽可能全面的信息。
二、法律实施的评价标准
我们研究法律实施，就要对法律实施的状况作出评价，说明法律有实效或者没有实效，实效较好或者实效较差；法律效果较好或者较差，没有效果，或者甚至负效果；效益高或者效益低，甚至无效益。法律实施的评价标准就是我们对法律进行上述评价时所使用的标准。
法律实施的评价标准由于评价对象不同而有所不同。比如，评价法律实效的标准与评价法律效果的标准就不完全相同。同时，法律实施的评价标准还由于评价对象的范围不同而有所不同。对某一特定的法律规范进行评价是微观评价；对某一件特定的法律或法规、某一特定的法律制度的评价是中观评价；对一个国家的法律整体的评价是宏观评价。法律实施的评价标准因此具有复杂性。对法律实效进行微观评价或中观评价可能是相对简单的，但是如果对法律效果、法律效益进行评价，或者对法律实效进行宏观评价，就要涉及很多因素，而且不仅需要定性分析，还需要定量分析。下面，我们综合对法律实效、法律效果和法律效益的评价标准以及微观、中观和宏观的评价标准一并进行考察、分析：
（一）人们按照法律规定的行为模式行为的程度，是否能够按照授权性规范行使权利，按照义务性规范履行义务；是否能够根据法律设定的法律后果追究违法者的法律责任。人们的行为不会绝对地符合法律所设定的行为模式。正如凯尔森所说：“在规范秩序和该秩序规范所指的人们的实际行为之间的某种对立一定是可能的。没有这样一个可能性，规范秩序也就会成为完全没有意义。”（注：[奥]凯尔森著：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社1996年版，第136页。）破坏权利行使或不履行义务的违法行为总是存在的，问题在于能否适用法律排除违法，恢复合法。如果社会上的多数人们能够按照法律的规定行为，出现违法后能够比较及时地追究，救济权利、恢复秩序，法律实效就是好的，反之，就不好。
（二）刑事案件的发案率、案件种类、破案率及犯罪分子的制裁情况。刑事犯罪行为是对法律秩序的蔑视和挑战，刑事案件的下降及犯罪分子的被制裁表明法律有实效、实效好或比较好。反之则实效不好，甚至没有实效。
（三）各类合同的履约率与违约率，各种民事或经济纠纷的发案率及结案率，行政诉讼的立案数及其审结情况。这里的一些数量指标具有两面性。一方面，案件的增加可能表明违法或违约数量的增加，说明法律实效不好，另一方面，案件的增加又表明人们通过法律解决争端意识和能力的加强，说明法律有实效或实效较好。因此，对有关这一标准的统计数字，要具体问题具体分析，不能一概而论。
（四）普通公民和国家公职人员对法律的了解程度，他们的法律意识及法治观念的提高或提高的程度。人们的法律知识、法律意识及法治观念的提高，既是法律实施的条件，也是法律实效和法治建设的结果。
（五）与其他国家或地区的法律实施情况进行可比性研究。在进行这种研究时要注意：“这种比较，即使统计数或可观察到的事实相当精确，也往往仅有相对意义，因为不同时期、不同地区，特别是不同国家之间，在实行法律方面的背景是不同的。”（注：沈宗灵主编：《法理学研究》，上海人民出版社1990年版，第264页。）
（六）社会大众对社会生活中安全、秩序、自由、公正、公共福利等法的价值的切身感受。一般而言，安全、秩序、自由、公正、公共福利是人们通过法律所追求的价值。人们在社会生活中对这些价值的实际感受水平和程度，也在一定程度上表明法律的实效和效果。如果人们的安全感增强，社会更有秩序，或人们享有更大程度的自由，感受到更大程度的社会公正，法律实效和法律效益就是比较好的；反之，法律实效和法律效果就可能不太好。当然，上述价值之间也可能会发生矛盾，比如，安全感增强的同时，人们享受的自由减少了，反之亦然。但是，人们仍然可以从物质和文化生活水平的提高以及生活质量的提高，感受到法律的实效和效果。
（七）法律的社会功能和社会目的是否有效实现及其程度。其中包括：对国家和社会利益、公民和社会组织的合法利益的维护及维护程度；经济、政治、社会关系的改变；社会经济、政治、文化事业的发展、社会生产力的发展等。
（八）有关法律活动的成本与收益的比率。这是指在立法、守法、执法、司法方面人员、时间、装备、金钱等的投入与人们从该项法律中所得到的经济、政治、文化和社会收益之比。这种比较有时是困难的、复杂的，有些因素甚至是很难进行比较的。但是这种比较仍然是有意义的。效率不仅对经济建设是重要的，对法治建设也同样有意义。它可以帮助我们将有限的资源用在最需要的地方，增加法律决策的可行性和有效性。
三、影响法律实施的因素分析
法律实施成为一个问题，从法律分类上看，主要存在于制定法中。习惯法几乎不存在法律实施的问题，因为它原本就从人们的生活习惯和商业习惯中脱胎而来，人们会比较自然地遵从这些习惯法。判例法的实施，通常也不是一个严重的问题，虽然在有些情况下依判例法制作的判决或裁定也有一个执行的问题。在中国这样一个主要以制定法为法律渊源、而又缺乏民主法治传统的国家，法律的实施就成为一个突出的问题。为什么人们不守法？为什么法律不起作用？围绕这些问题，许多学者对影响法律实施的因素进行了认真的分析和考察（注：比如前页注②，第267-271页；第285-292页；王洪：《论法律中的不可操作性》，《比较法研究》1994年第1期，第13-23页；胡旭晟：《守法论纲》，《比较法研究》1994年第1期，第1-12页。）。影响法律实施的因素，概括起来，主要有个人、体制、环境、法律本身等四个方面。
（一）个人方面的因素，即行为受法律调整和负有执法、司法职责的个人的法律意识和法治观念水平及其理想、道德、文化、纪律等综合素质水平。人们的法律意识、法治观念直接决定了他们是否懂法，是否具有积极、正确地守法、执法、司法的动机和愿望，能否积极、主动地用法、护法；一般来讲，人们的理想、道德、文化、纪律等综合素质与人们的法律意识和法治观念成正比。
（二）体制方面的因素，是指有关法律执行、适用、监督机关的组织、机构是否健全、合理、有效。健全包括人员、装备齐全，经费充足，法律设定的职责有特定的组织部门去完成（注：经费不足，甚至没有工作经费，是影响执法机关、司法机关公正执法、司法的一个重要因素。有些执法机关靠罚款解决办公经费甚至工资问题，因此导致不能公正执法、严格依法办事的事情，已经不止一次被媒体披露。有关的理论分析还可参见宋迎军：《论法律实施》，《河北法学》1995年第5期。第19页。）；合理包括机构设置的职责、权限分工合理，没有互相矛盾或互相掣肘，作到各司其职、分工合作，而不至于出现一方面人浮于事，另一方面工作无人去做的局面；有效意味着有效率，执法、司法机关掌握必要的权力及执法和司法手段，可以为执行、适用法律作出必要的、有权威、有约束力的决定。
（三）环境方面的因素，包括有关法律实施的经济环境、政治环境、文化环境和自然环境。经济环境包括基本的社会经济制度、经济体制、某一具体的经济制度的状况以及经济发展水平和经济利益关系格局等。比如，社会主义市场经济的发展和现代企业制度、社会保障制度的建立与完善，就是企业破产法、劳动法等法律实施的必要的经济环境（注：请参见苏力在《法治及其本土资源》（中国政法大学出版社1996年版，第100页）中对1986年试行的破产法的分析。）。政治环境包括执政党的路线、方针和政策，国内的阶级斗争、民族关系和其他社会矛盾，政治局势稳定与否和国际关系等。其中，执政党有关社会发展和法制建设的路线、方针和政策，对于法律实施具有极为重要的意义（注：参见沈宗灵主编：《法理学研究》，第270页。）。文化环境指有关法律实施的文化条件、社会氛围、社会舆论倾向，是否存在一种相信法律的权威，崇尚平等、公正、法治、尊重人权的社会风气。自然环境包括自然资源、人口、地理等自然条件。这些因素对法律实施具有不同程度的制约作用。
（四）法律本身的因素，包括法律内容方面的因素和法律形式方面的因素。法律内容方面的因素包括两个方面。一方面，是指法律是否在本质上反映社会大多数人的根本利益和共同意志，符合社会文明发展趋势。法律反映人民的根本利益和共同意志，符合社会文明的发展趋势，是法律得到人们自觉拥护和遵守的必要条件和重要前提；另一方面，是指法律规定的权利义务是否合理、法律内容是否符合社会实际发展水平。法律形式方面的因素主要指立法质量。它在法律实施中具有特殊重要的意义。明确、完整、和谐应当是立法质量的三个基本要求。
明确，指法律规范的语言清楚、概念明确，法律规则指示清楚、公开，而且没有歧义。在法律规定中使用日常语言的，应当符合日常用法；对借用日常语言而赋予特定含义或特定的“法言法语”，应当有清楚的解释、界定，避免使人“望文生义”之后产生误解，或者使人“丈二和尚摸不着头脑”。法律规定模糊、笼统、可以有他解，都属于不明确。
完整，包括法律规范的逻辑结构完整和法律程序完整。法律规范的逻辑结构完整，指一定的行为模式必须配以相应的法律后果。不依法办事，不严格按照法律所指示的行为规范去行为的情形，原本应当被立法者所预见。对此，立法者应当在法律中规定相应的否定的法律后果，通过追究法律责任，施加法律制裁，来保证法律实施，恢复法律秩序。或者通过设定肯定的法律后果，鼓励人们依法办事，积极实施法律。缺乏法律后果，或者法律后果不适当，都属于法律不完整。比如通常人们所说的“罚不当罪”，或者指处罚太轻，或者指违法行为人或应受处罚人没有受到处罚。程序，“从法律学的角度看，主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系”（注：季卫东：《程序比较论》，《比较法研究》1993年第1期，第6页。）。程序法在法律体系中具有重要的作用，“实体法是通过一环扣一环的程序行为链而逐步充实、发展的”（注：季卫东：《程序比较论》，《比较法研究》1993年第1期，第6页。）。法律程序完整，指法律应当对人们的法律行为、特别是执法、司法行为的顺序、方式和步骤作出足够充分地规定，使人们在依法办事时确实有所依据，而不致出现“找不到依据”的情况。在法律规定中，缺乏必要的程序环节，或者缺少初始环节，或者缺少中间环节，或者缺少终了环节，都给人们实施法律造成困难。法律不完整，既可以出现在一部法律文件中，也可以出现在一个法律制度或法律体系中。
和谐，要求法律部门之间、法律渊源之间、法律制度之间以及实体法与程序法之间协调一致、相互配合，形成统一、有序、和谐的整体。和谐包括两个具体要求：第一，法律、法规之间应当协调、配合。比如，在税收征管方面，《税收征管法》应当和《刑法》相互配合，《征管法》的一些条款是依据原《刑法》和全国人大常委会的补充规定制定的，而新《刑法》已对偷税、逃税、抗税等犯罪行为重新进行了定义，如果不及时修改《征管法》以与新《刑法》相协调，就会造成法律实施的困难，有法难依；第二，法律、法规之间不互相矛盾、互相抵触，当两个以上法律条款指向同一事项时，不会出现如果执行甲条款，就会构成对乙条款或丙条款“违法”的两难局面。
总之，影响法律实施的因素是多方面的。这些因素从不同的方面、在不同的程度上影响着法律的实施，认真研究这些因素，并在实践中有的放矢地切实解决存在的问题，就会改善法律实效，提高法律效果和法律效益。