江西农村贫困群体及社会救助状况的调查与分析，本文主要内容关键词为：江西论文,贫困论文,群体论文,社会救助论文,状况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、江西农村贫困群体基本量的判断
从现实的社会经济结构看和社会影响角度考察，江西的贫困特征主要表现在贫困人口较多、规模较大、贫困程度较高，并不是个案问题，而是一种以区域为主要特征的贫困。目前，从整体上讲，农村贫困主要不是绝对贫困，而是具有相对贫困和绝对贫困的双重性。根据江西省2002统计年鉴中2001年农村贫困人口分布情况的数字表明，江西农村贫困人口的数量为88.4万人，比率接近于全国3%的平均水平，占农业人口总数的2.7%。
表一：江西农村贫困人群分布统计
（单位：人）
设区市人数
设区市
人数
南昌市26931
九江市
143148
赣州市243575
宜春市
30906
景德镇市
10880
新余市
5268
吉安市132070
上饶市196043
萍乡市15422
鹰潭市
8678
抚州市71168
合计884089
有专家指出，现在还没有解决温饱的贫困人口主要由两部分人构成：一部分是丧失劳动能力的残疾人和社会保障对象，这在任何情况下都会存在。另外一部分人是生活在一方水土养不了一方人，生产生活条件非常恶劣，资源条件非常贫乏的地方。调查者认为，在江西因自然灾害导致的社会救助人数同样不可忽视。这部分人的大多数在灾害当年即使解决了温饱问题，也很不稳定，极容易返贫，这是江西农村贫困人口的第三部分。
关于第一部分贫困对象，发表在“中国扶贫网”上的一份专家报告指出：这部分人由于年龄、疾病或残疾等原因失去了劳动能力或者丧失了其它生产要素，需要家庭、集体或国家的直接救济。这部分人如果不予救助（主要是定期救助），将无法生存。2001年江西省民政厅计财手册对此列举了这部分（分市）数据。
表二：2001年江西农村社会救济对象一览表
（单位：人）
设区市
低保对象
散居孤老残幼
特殊救济对象
南昌市
54420
15014
47683
景德镇市
50206
3468
46
萍乡市
18082
5421
1672
九江市
117087
12902
1300
新余市
7283
5010
20010
鹰潭市
14173
3672
1642
赣州市
242220
29612
28298
宜春市
44938
18566
26933
上饶市
75456
25154
3517
吉安市
81725
31230
14223
抚州市
119940
10474
1612
合计
825530
160523
146936
关于第二部分贫困对象，“中国扶贫网”同一份 专家报告认为：大多数绝对贫困人口居住在……山区、边远地区或生态环境恶劣的地区。这部分人由于客观因素影响到基本生活没有保证，温饱没有解决，简单再生产不能维持或难于维持，个人或家庭的生活水平达不到一种社会可以接受的最低标准，即生存贫困。这部分人，在江西地域上又大多集中在赣州、吉安、上饶和九江等地区。2000年的统计表明，上述地区的贫困人口为73万人，占90万贫困人口的81%，贫困发生率也是最高的，为3.83%。
专家报告也特别提到，“自然灾害也会引发或加剧贫困”。很多贫困地区经常发生自然灾害，对贫困户、临近贫困线的农户以及经受不了收入损失和牲畜损失的农民而言，这已经成为一个重要的难题。从有关资料看，江西每年因各种自然灾害造成的在当年冬令和次年春荒期间需要救助的灾民达300万人以上。从余江个案可以看出，因灾害救助的人次数远远多于常年困难户（见表三）。需要明确的是，灾民大多是临时救助。
表三：余江县1999～2001常年困难户和灾民救助情况对比
年份
常年困难户救助灾民救助
户数 人数
受灾人口 成灾人口
救助数量
（万人） （万人）
（万人次）
1999
2525 7268
21.414.7
12.4
2000
2432 6935
16.812.6
4.4
2001
2403 6541
12.37.8
12.3
（表格由余江县民政局提供的数据制作而成）
二、农村贫困群体形成的原因分析
调查者随机对三县中的3个乡的特困对象进行分类解析，得出如下结果：
表四：农村贫困群体贫困原因量化表
（单位：人）
贫困原因
合计
上饶县 余江县
永丰县
四十八镇
春涛乡
上固乡
无劳动能力（主劳力
306
26130 15
病故、主劳力久病、
主劳力多病、劳力重
病、主劳力体力差、
主劳力残疾、劳力
疾病（家庭长期有病
142
108
20 14
人、突发重病）
孤老（儿）
107
62
40
5
残疾
80
58
18
4
弱智（包括痴呆）
246 9 9
其他（自然灾害、
105
73 4 28
经营不善、丧失配
偶、突发事故、家
庭成员死亡）
合计 764
568121 75
（本表格：1.所有数据由相关县民政部门提供；2.贫困原因分类标准并不十分严格，存在交叉现象，如夫妻残疾者，既残疾又无劳力。）
农村贫困的深层原因，可作以下归类：
1、人力资本不足。人力资本通常包括健康、教育和劳动力。在调查和与村民的讨论中，家庭成员健康不佳（疾病和残疾）被视为农户致贫的重要原因。理由很简单，家庭成员残疾或患有严重疾病，不仅会导致家庭劳动力的丧失，医疗费用也可能使家庭陷入沉重的债务，将一个家庭推向贫困的恶性循环之中。好身体被村民看作是特别重要的资产。因为贫困家庭大多缺少其他资产，只能依赖劳动力获得收入。教育对贫困家庭的影响也为村民所强调。这不仅是因为，家庭主要劳动力文化素质低会影响他们应用新技术和新方法，限制他们外出打工的机会。更为重要的是，为保证孩子（尤其是数个孩子）的教育投资——通常视作为摆脱贫困的最重要的途径，贫困父母只能节衣缩食，变卖家庭财产，甚至借债度日。
2、收入欠多样化。多样性经济来源，有助于缓解贫困家庭因遭遇各种自然和人为的突然打击而导致的脆弱性。在调查中发现，过分依赖农业，没有人外出打工，不会或没有本钱做生意，收入来源少，是描述贫困家庭的重要表征。这种有限的经济收入，使得贫困家庭在天灾人祸面前显得极为脆弱。
3、缺乏社会资本。社会资本是指某一社会网络中成员的福利。通过社会关系（亲友、邻里、单位和社团组织）取得额外的资源能帮助穷人克服一些日常困难。在村民的眼里，孤寡老人、没有劳动力或丧失劳动力者、长期有病和伤残的人、没有子女或孩子不愿意赡养的年迈夫妇等，经常被视为是社区最弱势的一群。他们不能养活自己或者无法给家庭带来充足的产品，他们继续依赖于他人的帮助，同时也给所依赖的人增添负担。而比较富裕的家庭又往往是那些拥有较多社会资本的家庭。
4、物质财产贫乏。调查中，在物质财产的贫乏方面，老百姓特别强调的是食物保障和住房条件。这不足为奇。因为，饥饿、不充足的食物和食物营养不充分（很少有肉吃），始终是衡量物质贫困的主要标准。而住房质量与贫困有着很强的关联。住房既是村民家中的一项重要资产，也可能成为他们家庭负债的主要原因。对农户住房质量的评定，通常可将穷人从非穷人中区分开来。如在潭头村，相对富裕的家庭，大多居住在砖房、楼房。而最贫困者，只能栖身在破烂、严重渗漏、甚至危险的上辈留下来的祖屋中。
三、农村贫困群体社会救助的大体描述
社会救助是协调公平与效率关系的基本途径，目标是实现社会起码的公平，为提高效率创造必备的条件。江西农村的社会救助同样遵循着社会救助的基本原理，保障救助对象的基本生存或生活权利。通过调查，当前江西农村社会救助的基本方式主要有以下几种：
1、建立农村低保制度。开始于1996年的农村最低生活保障制度建设，永丰县是两个试点县之一。1997年初省政府批准在赣州、宜春、抚州、吉安、上饶选择2个县（市、区），南昌、九江、新余、鹰潭、景德镇、萍乡选择1个县（市、区）开展建立农村最低生活保障制度。目前该项工作呈以下两个特点：一是开展农村低保工作的县市在逐年增加；二是保障的标准与当地经济发展水平大体上呈正相关性。
表五：全省农村低保制度进展情况（个）
（图表来源于《跨世纪的中国民政事业·江西卷》）
目前，全省农村低保年标准最低为余干县360元，最高为上饶县960元，其次是吉安县、昌江区900元，一般为500元左右。到2001年底，全省纳入低保制度的人数为12.3万人，支出保障资金1231.1万元。
表六：江西省农村最低生活保障年标准图
（图表来源于《跨世纪的中国民政事业·江西卷》）
2、灾民救助。江西是一个自然灾害频繁的省份，上世纪90年代以来，几乎年年有灾，又是一年内局部多次受灾，不少地方连年受灾，救灾一直以来是民政部门的重要工作。据调查，20世纪90年代以来，江西每年都有近千万人受灾，需要政府救济的人数在300万以上。从1994年到2001年仅省级民政部门就下拨救灾款13.57亿元，使绝大部分灾民得到了基本的生活救助或临时救助。
表七：1994～2001年江西发放救灾款示意图
（图表来源于《跨世纪的中国民政事业·江西卷》）
3、五保供养。五保是指由农村集体负责保证无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和孤儿基本生活需求的社会援助，即对农村中有公民权、无依无靠、基本丧失劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人和未成年的孤儿，通称五保户。五保内容为保吃、保穿、保住、保医、保葬（幼儿保教）。目前的“五保”供养方式主要有两种基本形式：即分散供养和集中供养。江西从1986年始逐步推行以乡（镇）为单位统筹五保金，至1990年，基本形成制度，五保对象供给经费有了可靠来源。2001年底，按照“不应低于当地村民的一般生活水平”的标准，全省15.39万五保对象的基本生活得到了保障。
4、扶贫。江西扶持农村贫困户（下称扶贫）工作始于70年代中期。“八七”扶贫攻坚计划开始实施时的1994年，江西有贫困对象300万人，经过几年的扶持，2001年底有贫困对象80.4万人，应该说，取得了巨大的成就。扶贫形式有资金扶持、政策和思想扶持、科技和信息扶持以及其他相应的配套措施，如组织扶贫经济实体、建立干部包户扶贫责任制、资金由无偿扶持改为有偿扶持、建立扶贫周转基金、多渠道扩大扶贫资金来源等等，按照农民年人均纯收入625元的标准测算，农村贫困人口仍有88.4万人，但贫困发生率下降到2.7%多一点。表八是一组关于1985～2001年江西农村贫困人口变化的情况表。
表八：1985～2001年江西农村贫困人口变化情况
年份
贫困人口
贫困发生率
年份
贫困人口
贫困发生率
（万人） (%) （万人）(%)
1985 620 22.05
1997
140 4.36
1992
450 14.29
1998
217 6.86
1993
354 11.2
1999
126 3.96
1994
300 9.44
2000
90
2.8
1995 246 7.68
2001
88.4
2.7
1996 183 5.62
资料来源：江西省统计局、江西省扶贫办编辑的《丰碑》
5、社会救济。社会救济分为定期定量救济和临时救济两种。享受定期定量救济的对象主要有三种人：无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的常年困难户；部分符合救济条件的精减退职老职工（在江西有2.74万人）以及符合党中央、国务院有关文件规定的需要特别给予救济的人员。根据现行政策法规规定：对于第一种对象，农村为每人每月十几元。对于第二种对象，救济标准为原工资的40%。对于第三种对象，救济标准由地方政府根据当地群众一般生活水平酌定。对于其他特殊困难户，除了由政府给予定期救济之外，他们所在的社区，包括乡镇、村委会，通过各种形式来帮助他们，使他们的生活水平接近当地群众一般水平。
表九：2001年江西农村社会救济实施情况（单位：人）
设区市 临时救济 定期救济 散居孤老 居家集体 精简退职
残幼
供养
老职工人
南昌市
19543 2432
1698
6415
1751
景德镇市 2785 1375
1270
2984
1246
萍乡市
11631 1054
620
3246
1557
九江市
32450 2158
515
10081
2556
新余市
7500 3440
1659
4191
647
鹰潭市
846
2984
758
3077
381
赣州市
70101 32600
32509
17449
6985
宜春市
14462 9304
9202
16417
3532
上饶市
10858213740
5189
15133
3130
吉安市
47884 10383
4172
8672
2969
抚州市
49675 5804
1440
7299
2656
合计
365459
85274
59032
94964
27410
经过调查和分析发现，当前农村社会救助存在两大缺陷。一方面涉及到具体的工作过程，即业务操作上存在的缺陷。主要是，贫困程度评估的不科学性；救助款物发放的不规范性；救助措施的不适用性。另一方面表现在制度建设或体系构建上，缺乏系统性和整体性。具体地说，一是社会救助经费没有能够与国民经济的发展同步增长，社会救助资金的投入与社会救助的实际需求不相适应；二是救助标准偏低，社会救助对象的生存权依然是第一位的，未能与农村居民生活水平的实际增幅保持大体一致；三是救助手段单一，救助内容单一，救助形式单一，没有考虑不同救助对象之间的特殊需要；四是政出多门，各自为政，甚至出现政策交叉，存在重复救助与应助未助的不协调现象，导致社会救助工作缺乏合力，有限的救助资源难于发挥最大的效益，社会救助愿望难于实现。
四、问题讨论
（一）关于贫困群体自身潜力和素质的思考
这一点可以从经济学人力资本投资的若干观点中得到解释。经济学家认为，人力资本是体现在劳动者身上的，以劳动者的数量和质量表示的非物质资本。这里指出了一个十分重要的概念，即人力资本具有质量要素，这是区别于物质资本的本质属性。劳动力的素质提高就是对劳动者的必然要求，对于要摆脱贫困的劳动者就是更迫切的要求。
因此，提高贫困人口的劳动力素质无疑是反贫困的一大目标，而且是根本性的目标。劳动者的劳力卖不出去，就没有了求生之路，贫困就是当然的了。那么，怎样提高素质呢？这就需要投资。通过教育及生产技能培训的人力投资提高劳动力素质。这样，贫困者的劳动力才卖得出去，这些人力才可能形成资本，从而贫困者才真正可能拥有属于自己的资本——人力资本，这是贫困者赖以发展和摆脱贫困的根本要素。
（二）关于社会救助体系的几个问题。
1、社会组织体系。社会救助属于社会保障的重要内容，是国民收入再分配的一个重要方面。在这个体系中，政府是最重要的角色，其次是社会。
从政府角度讲，可分为战略性救助和实用性救助两个层次。战略性救助就是从战略高度进行长远的帮助。这是一种发展性救助。包括发展经济，增加就业机会；制定区域发展计划，对贫困地区实行政策倾斜；完善社会保障机制，扩大社会保障覆盖面，提高社会保障质量；制定公平合理的再分配制度，尽量缩小贫富差距等。实用性救助就是解决困难群体当前最需要解决的问题。包括完善救助制度和机制，保证每一种困难群体都能得到程度不同的救助；建立城市困难群体动态监测体系，准确认定受保人的资格和救助标准；规范社会救助必要的程序，比如规范捐款捐物的收集、分发过程等等。
从社会角度来讲，应采取社会救助社会化的办法，并倡导社会团体与民间组织参与到这项工作中来。国际社会救助的实践经验说明，非政府组织在社会救助领域的作用是政府无法替代的，政府与非政府组织之间的密切合作是实施社会救助的有效途径。政府应当主动改善和创造有利的法律环境，进一步积极鼓励非政府组织和民间团体参与反贫困行动，应着手探索采用竞争性的救助资源使用方式，使更多的非政府组织成为由政府资助的救助项目操作者。政府救助部门则根据非政府组织的业绩和信誉，把资源交给最有效率的竞争者，并依据公开和透明的原则加以监管。
2、社会救助形式。贫困群体对社会救助的需求，是多种多样的。除了现金补助外，更需要提供生活上的服务，特别是社会特困群体，在这一点的需求就更为迫切。也就是说，在对贫困群体救助水平上，随着农村贫困社会成员的食物短缺问题的逐步得到解决，诸如起码的医疗卫生服务和初等教育等基本需求则会成为新的救助领域的同时，对人的精神关怀应该摆上议事日程。以此引导出对农村贫困群体的救助应注意以下两个结合：第一是物质救助与精神慰藉相结合。在这方面，农村社区应成为救助社会贫困群体的有效载体。第二是即时帮助与发展性帮助相结合，发展性帮助主要是指帮助困难人群提高改变生存状况的能力，如通过培训、学习等方法，让他们掌握一定的充分就业、有效创业等技能，以改变他们的生存现状。
3、社会救助资金。可以从以下几个方面努力：一是确保政府救助资金的稳定投入。政府救助所需资金要列入当年各级政府预算，保证年内各项政府救助政策的落实；二是加强社会救助资金的筹措。鼓励社会组织和个人为社会救助提供捐赠、资助，所提供的捐赠资金全部用于社会救助；三是做好社会救助资金的宏观调控和使用监督。有关部门要制定资金管理办法，有效防止救助资金的分散投入和多头使用，同时对各类帮困基金加强监督，切实保证资金用于贫困群体的救助。
4、社会救助管理制度。提高社会救助工作管理和服务水平的有效途径，就是建立与工作性质相配套的工作制度，明确社会救助工作中政府和社会的关系，解决好政府内部的分工问题，合理划分中央和地方的责任，建立救助经费分级负担的制度，规范社会救助体系的途径与方法。加强基层组织建设，充分发挥基层组织在社会救助工作中的重要作用。随着业务的拓宽，势必造成保障对象的不断增加，各种基层组织所承担的工作任务就会越来越重，必须加强基层力量，加大信息化力度，通过积极利用现代信息技术，大力推行信息管理，努力建设统一的社会救助管理网络，为社会救助工作实现完善配套、科学规范、高效运作提供保证。