对改进我国缓刑制度的两点思考，本文主要内容关键词为：两点论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、缓刑条件的衡量——缓刑决定权有待改善
就我国缓刑适用的现状看，缓刑决定的社会化工作做得还很不够。据我看来，这种不够主要表现在以下三个方面：
（一）缓刑适用只有法官裁量权而没有检察官裁量权（求刑权）
从实践情况看，目前对犯罪分子适用缓刑，主要限于法官的自由裁量权在起作用。例如，刑法上规定对缓刑适用的条件之一是“确实不致再危害社会”。这主要就是法官依据自己的自由裁量权作出判断。换言之，是否适用缓刑是基于法官的主观性判断。而在检察机关方面，当前检察机关比较关注的是自己提起公诉的案件是否得到人民法院的有罪判决，是否对被告人判处了实刑，而几乎没有在提起公诉的同时要求对被告人宣告缓刑，并且也极少就人民法院对某个案件的判缓刑发表不同意见。在实践中，检察机关对人民法院因为对某个犯罪分子不恰当地宣告了缓刑而提起抗诉的案件非常罕见。
（二）只有实体性条件而没有程序性条件
刑法规定了适用缓刑的三个实体性条件，即：犯罪分子被判处3年以下有期徒刑或者拘役；根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，认为适用缓刑不致再危害社会；犯罪分子不是累犯。由于“不致再危害社会”的主观判断性很强，容易造成很大的差异性。所以，刑法理论界与实务界有许多人主张对“不致再危害社会”由司法解释设置量化标准，以限制法官在考量适用缓刑上的任意性，避免各地人民法院之间在适用缓刑上的不平衡。个别地方人民法院基于这一思路也制定了一定的量化标准，试图达到适用缓刑上的平衡。另一方面，虽然刑法上没有对适用缓刑设置特定的程序性限制，但是，在某些地方的省高级人民法院内部制定了下级人民法院对数额超过一定标准的经济犯罪案件，如果拟适用缓刑的，应当上报到上一级人民法院乃至省高级人民法院平衡的程序规则。
（三）只有法官的裁量权而无社会（或群众）的参与权
目前在司法实践中对犯罪分子适用缓刑时，尽管在作出缓刑宣告之前法官也要考虑社会有关方面的意见与影响，但这种意见与影响一都是背靠背收集的，二所收集的意见可能并不全面，三群众与社会对这一过程看不见，他们无法对各方面的意见与影响作出自己的评判，因而难以使缓刑的决定置于社会的监督之下。实际上，既然缓刑是把犯罪分子放在社会上改造，那么，社会各方面的意见也都应当公开化，要让各种不同的或者相同的意见公开化。也就是说，在决定适用缓刑时，既要扩大社会各方面的参与权，又要给群众以充分的知情权。这样做有几个好处：第一，可以使法院在作出缓刑宣告之前能够充分地公开收集与听取社会各方面的意见和建议，从而使缓刑宣告更为准确而恰当；第二，可以使法院作出的缓刑宣告自始至终受到社会的监督，尽可能杜绝法官在缓刑决定的问题上搞徇私舞弊与枉法裁判，使缓刑宣告更加公正；第三，由于缓刑的决定充分听取了社会各方面的意见，就使缓刑监督考察的社会化有了广泛的群众基础，可以使法院的缓刑宣告更加容易为群众所接受，有利于调动社会各方面都关注缓刑考验期间的犯罪分子的改造表现；第四，可以让被宣告缓刑的犯罪分子时刻感受到所在单位及所居住的社区监督的压力与影响，从而自学地接受社会与群众的监督，以取得更好的缓刑考验效果。
我认为，要改进缓刑制度，应当针对上述三个方面的不足来改进缓刑适用的司法裁量权。其主要的改进思路是：一要对缓刑宣告的权力进行重新配置，扩大检察机关与公安机关的发言权，增加社会参与权，做到彼此分权，相互制约，以实现缓刑宣告的公正与公平；二要对缓刑宣告的程序予以公开化，把人民法院的缓刑裁量权、检察机关与公安机关的发言权、社会的参与权都置于阳光之下，尽可能杜绝缓刑适用中的腐败与不公。在不突破现行刑法所规定的缓刑制度的大框架下，我的具体想法是，可以在审判阶段设置一个缓刑听证程序。其具体内容包括以下几点：
1.在开庭审理之后，合议庭讨论决定对犯罪分子拟判3年以下有期徒刑或者拘役的，并且可以考虑对其适用缓刑的，应当举行缓刑听证。
2.举行缓刑听证，应当有检察机关的公诉人、公安机关辖区派出所的管片警察、被告人的家属、被告人所在的单位代表、被告人居住的社区基层组织代表、被告人本人及其辩护人参加。其他群众都可以参加旁听。
3.在缓刑听证中，主要应就被告人的悔罪表现、犯罪情节、再犯可能、社区改造环境、家庭责任、配合考察单位或者基层组织的责任、缓刑考察期间的义务能否得到切实履行等进行核实，并听取检察机关、公安机关、被告人家庭、被告人所在单位或者社区、被告人本人及辩护人等多方面的意见，并考量对犯罪分子缓刑考察期间的监督考察责任能否落实。检察机关的公诉人依法可以对缓刑听证实施法律监督。
4.在缓刑听证会后，经合议庭讨论，综合考虑各方面关于是否可以宣告缓刑的意见，认为符合缓刑条件的，可以宣告缓刑：认为不符合缓刑条件的，则宣告实刑。
我认为，设置缓刑听证程序有这样几个好处：第一，它将现在的人民法院决定宣告缓刑由暗箱操作变成了阳光下的操作，将缓刑的决定过程置于社会与群众的监督之下；第二，它将现在的缓刑决定由纯粹的法官裁量变成了起诉机关即检察机关、考察机关即公安机关的参与决策，再加上有其他相关单位或者社区组织的参与，体现了分权与制衡的原则；第三，由于在缓刑决定作出之前充分听取了多方面的意见，使得缓刑在作出宣告之后更容易得到各方面的遵守与执行；第四，以缓刑听证程序的设置取代上报平衡程序的设置，从追求形式的公正转向追求实质的公正，可以使缓刑的宣告更加准确而恰当。
二、缓刑的监督考察——缓刑考察权有待改善
从实践的情况看，当前缓刑适用存在的另一个重大问题在于：缓刑考察形同虚设。在许多老百姓的眼里，缓刑宣告如同无罪宣告；在许多地方，公安机关为日趋上升的恶性犯罪率所累，无力顾及对辖区内缓刑犯的考察与监督，致使不少缓刑犯长达数年在外打工或者做生意而无人过问；而缓刑犯所在的单位或者社区基层组织，由于缺乏明确的规范规定，也不知该对缓刑犯如何进行“配合”考察。这种种问题的存在，都涉及到对缓刑考察权的改进问题。以我的分析，目前存在的这种状况是由于我国刑法设置的缓刑考察权本身的先天缺陷所造成的。
1979年刑法所规定的缓刑考察制度，其考察主体是“由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察”。仔细研究该条文，可以发现，公安机关只是名义上的缓刑考察机关，实际上的考察主体是缓刑犯所在的单位或者基层组织。这种缓刑考察制度，是与传统的计划经济社会结构相适应的一种法律制度。在我国传统的计划经济模式下，是一个二元的社会结构，即城市与农村的二元体制。城市居民约有大部分归属于各种公有制的机关、企业与事业单位，极少数无单位归属的无业人员或者手工业者则归属于城市的居民委员会；而在农村，农村居民则为人民公社、生产大队与生产队等各级公有制的经济组织所管理。在这种社会结构中，强调国家利益至上，个人利益与小团体利益没有立锥之地，因此，每个公民的自由度很小。一方面，公民对其所在的单位或者经济组织具有很强的人身依附性，一个人的生老病死都由所在的单位或者经济组织管；另一方面，在二元体制的社会结构下，各类经济组织具有很强的泛政治化色彩，它们基本不考虑或者完全不考虑自己的经济利益，而是唯政治论，政治第一，政治挂帅，成为政府的附庸。因此，在这种社会结构中，各种单位或者经济组织承担了过多的政治功能而不能发展经济的功能。1979年刑法所规定的缓刑犯由“公安机关交所在单位或者基层组织予以考察”，公安机关作为执法机关只是个“二传手”，它履行的是“交”其他主体考察的职能；而作为非执法机关的犯罪分子所在的单位或者基层组织则成了实际的考察主体。由于公民个人对所在单位或者基层组织所具有的人身依附性以及泛政治化的影响，使得所在单位或者基层组织能够担当由执法机关所交付或委托的考察缓刑犯的执法功能和任务。这种情况，正是二元体制社会结构在当时法律制度上的必然反映。
改革开放20年来，我国的社会结构发生了巨大的变化。今天的中国，正在从昔日传统体制下的二元社会结构逐渐发展演变为现代体制下的多元社会结构。在这种社会结构下，社会的各个群体、阶层、社区、团体利益分化趋势明显，在不危害国家利益的前提下，个人利益与小团体利益受到日益尊重与重视，公民的自由度较过去有了很大的提高。随之而来的是，一方面每个公民的人身依附性弱化，人身独立性加强，有了较以往更大的自由度；另一方面相对应的是各类经济单位、社会组织逐渐褪去泛政治化的外色，还其本来面目，特别是经济单位日益受自身利益的驱动，表现出追求最大经济利益的取向，从而导致对个人约束的不断弱化。1997年刑法在一定程度上考虑到了社会结构变化的这一新特点，将1979年刑法中原规定的“由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察”改为“由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合”。这种立法上的修改从发展趋势上说是正确的。因为，它将缓刑考察权回归到作为执法机关的公安机关，而犯罪分子所在的单位或者基层组织只是起“配合”的作用。
但是，仔细研究起来，实际上犯罪分子所在的单位或者基层组织对于其缓刑考察还是很难配合。主要的原因是：由1997年刑法第75条所规定的在缓刑考察期间的义务，缓刑犯所在的单位或者基层组织“插不上手”。因为，第一，刑法第75条第（一）项所规定的“遵守法律、行政法规，服从监督”的义务中，前面的“遵守法律、行政法规”义务是每一个公民都必须做到的，对缓刑犯来说，没有什么特殊的意义；而“服从监督”则主要是指该条第（二）、（三）与（四）项规定的义务。但对后三项义务来说，由于它们分别是“按照考察机关的规定报告自己的活动情况”，“遵守考察机关关于会客的规定”与“离开所居住的市、县或者迁居，应当报经考察机关批准”，其监督的主体显然是公安机关而不是缓刑犯所在的单位或者基层组织。因此，对它们而言，很难让其履行“配合”的任务。由于1997年刑法第75条所规定的上述四项义务，均不具有公开性与公示性，老百姓看不到，所在单位或者基层组织管不到，使得缓刑的考察义务无法做到社会化，也使得法定的“配合”任务无法得到落实。以我的看法，如果能对缓刑犯施加某些老百姓看得到、所在单位或者基层组织管得到的义务，则刑法上所规定的“配合”将能够得以落实。我设想，在不突破现行刑法关于缓刑制度框架的前提下，可以作如下的改进：
1.对缓刑考察配合权的改进
要对缓刑考察配合权进行改进，就应当让缓刑犯所在单位或者基层组织有事可做。在这方面，可以尝试做以下三个方面的改进：
(1)对缓刑考察期间的犯罪分子施加一定的单位公益性或者社区公益性义务。具体地说，就是由犯罪分子在缓刑听证会中，根据力所能及的原则，自愿地表示定期地承担某项或者某几项公益性事务，并在听证会上或者会后与其所在的单位或者基层组织签订自愿承担公益性事务的承诺书。是否签订有自愿承担公益性事务的承诺书，将是人民法院考虑宣告缓刑的一个重要因素。
(2)缓刑犯所在的单位或者基层组织，可以就对缓刑犯考察期间履行义务（包括法定的义务与自愿承担公益性事务的义务）情况，与考察机关签订配合考察责任书。在责任书中，所在单位或者基层组织应当承诺：对缓刑犯有违法犯罪行为应当举报；对缓刑犯有违反考察义务行为的应当及时向考察机关报告；对缓刑犯参加公益性事务情况的，定期向考察机关进行通报。是否签订有配合考察责任书，也将是人民法院考虑宣告缓刑的一个重要因素。
(3)缓刑犯应当将自己的活动情况、遵守义务情况定期写成书面报告，呈交考察机关，并抄送所在单位或者基层组织。考察机关应当委托缓刑犯所在单位或者基层组织将该书面报告公开张贴，以接受群众的监督与异议。根据缓刑考验期长短，可以将定期的间隔期间设定为半年或一年。缓刑考验期满，也同样应当公开告示。只有让群众享有知情权，才可能有完善的监督权。
我认为，上述三点改进可以有这样几方面的好处：第一，可以使缓刑犯本人与周围的群众在其缓刑考察期间，保持对其犯罪分子身份的认知。现在有的缓刑犯，可能是国家机关工作人员，也可能是某个企业的老总。一旦被宣告缓刑，在缓刑考察期间，他们照样当干部，做老总，坐着高档的轿车，吃着豪华酒宴，他们忘记了自己仍是罪犯的身份，群众对此也十分不满，以致于认为缓刑就是无罪。如果到某个公益活动日，责令缓刑犯必须参加单位或者社区组织的公益活动；或者通过定期公开报告自己的活动情况或遵守义务情况，可以使他们自己清醒地认识到自己仍是戴罪之身；也使周围群众明白尽管他们可能平日里衣冠楚楚，但仍是犯罪之人。第二，可以使缓刑犯所参加的公益性活动或者其他日常活动受到所在单位或者社区群众的监督。因为，他们所参加的这类公益活动以及其他活动，是群众看得见，听得到的。他们的表现，是可以得到群众的评价的。群众如果对他们在考察期间的表现有异议的，可以通过正常途径向考察机关反映，从而使所在单位或者基层组织“配合”考察与群众的监督相互并存，彼止能够制约，避免所在单位或者基层组织对缓刑犯放任不管。第三，这种做法是我国新中国建立以来的法制发展史所证明是行之有效的。法制的现代化并不等于就是法制的西化，我们不能也不应对自己的法律制度史妄自菲薄，全盘否定。新中国建立50年来，尽管我国的法制建设走过许多弯路，但并不都是糟粕，其中不乏精华上品。以我之见，原来我们所倡导的“专门机关与群众路线相结合”的方针是正确的，在这一方针指导下所采取的由群众对某些违法犯罪分子进行监督管教的做法也是有相当的可取之处的。让缓刑犯承担一定的公益性义务，公开向社会与群众报告自己的表现，并接受社区或者单位内的群众进行监督。历史的经验表明这完全是可行的与合适的。这样的考察方式，既是给缓刑犯一个“将功补过”的表现机会，求得社会与群众对他或她的过去的犯罪行为的原谅，也是对缓刑犯在考察期间从法律上与道德上所作的一种持续的否定评价，同时也是一种为被害人与群众提供渲泻憎恶与报复情绪、情感的必要形式。通过这种公开与公示的履行考察义务与报告活动情况，可以很好地实现对缓刑犯执法上的公正与公平。
2.对缓刑考察执行权的改进
我认为，可以将缓刑考察的执行权逐步向司法行政机关转移。公安机关的刑事执法职能，决定了它的主要任务在于预防和打击现行的刑事犯罪活动。因此，以其现有的人力资源与物力资源，要应付当前社会转型期日益严重的刑事犯罪活动，已经疲于奔命，不胜重负。如果再将其确定为缓刑考察机关，确实难以胜任。目前缓刑考察流于形式的问题多出于此。将缓刑考察的执行权逐步向司法行政机关转移的想法，主要基于这样几方面的考虑：第一，司法行政机关随着律师业务管理与公证业务管理的行业化，其传统的行政管理职能较以往有了较大的萎缩；第二，司法行政机关尚保留的基层司法工作的职能正在不断增强，并且其所属的基层乡镇司法所（办）的网络分布较公安派出所更为健全、密布，使司法行政机关有能力来从事社会治安的综合治理与管理（包括对两劳人员释放后的继续教育与管理）；第三，目前刑罚的执行权在司法行政机关，从刑罚执行权与缓刑考察权宜相一致的角度考虑，从长远的角度看，应当将缓刑考察权从公安机关剥离出来，交给司法行政机关来统一行使。我设想，在目前不对1997年刑法作修改的情况下，可以将刑法第76条所规定的“基层组织”由有关机关解释为包括基层司法机构，也就是由基层司法所（办）作为配合公安机关考察缓刑犯的主要职能机构，让基层司法机关介入对缓刑犯的考察活动，再辅之以在单位或者社区组织的参与，将缓刑考察工作落实。将来待时机成熟时，再通过正式修改刑法，将缓刑的考察机关确定为司法行政机关。
总之，对上述两种权力的改进，实际上是对两种权力社会化缺陷的弥补与完善。从上文的分析与论证不难看出，缓刑决定的社会化不够，影响了缓刑考察执行的社会化效果；而缓刑考察执行的社会化不够，又反过来影响了缓刑决定的社会化不够。这种彼此社会化不够的缺陷决定了现行缓刑制度面临的困境及挑战。因此，要改进缓刑制度，就必须“双管齐下”，一方面对缓刑决定的司法裁量权予以改进，另一方面对缓刑的考察执行权予以改进。简言之，缓刑制度的改进，归根结底有待于制度的创新。要将缓刑制度从适应以往的计划经济模式的量刑制度逐步转变为适应市场经济模式的量刑制度，这需要我们不断地研究市场经济条件下的新问题，探讨适应这种经济体制的新法律制度，使我们的法律制度能够顺应经济的发展，以发挥其最大的效益。