课程政策执行过程中的障碍性因素分析与消解，本文主要内容关键词为：过程中论文,障碍论文,因素论文,课程论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G423.07 文献标志码：A 文章编号：1000-0186(2010)01-0014-06
一、我国课程政策执行过程中存在的问题
课程政策执行是一项复杂的社会实践活动，在政策的执行过程中，政策执行的有效性常常受到各种因素的影响而出现执行活动“偏离”政策目标。如果政策“偏离”是政策规避，或许是部分实现了课程政策目标，或者完全背离了课程政策目标，就会出现政策“过度偏离”与政策目标实现形成对立、冲突。在此只讨论在课程政策执行过程中“过度偏离”现象，主要体现在以下几个方面。
（一）政策扩大化
课程政策在执行过程中附加不当的内容，使政策的调控对象、范围、目标、内容等超越政策原来的意图和要求。有研究者对我国实施义务教育课程方案的情况调查发现：国家课程改革方案中规定，国家课程1～2年级5～6门，3～6年级8～9门，初中9～12门，此外再加上一定比例的地方课程和校本课程。而各地的实际情况却是：1～2年级8～9门，3～6年级10～11门，初中11～12门。两相比较可看出，在小学阶段实际开设的课程门类明显多于国家规定，存在随意增加现象。[1]
（二）政策分解化
经过合法化过程确立的课程政策的合理性在执行过程中被截留，课程政策的精神实质和内容层层递减，也就是说，课程政策执行主体在执行过程中，把一个有机完整的课程政策加以随意分解、随意更改，实行“实用主义”的原则，将对自己有利的部分加以贯彻执行，对自己不利的部分则置之不理。《全日制义务教育体育与健康课程标准（实验稿）》规定：体育与健康的课时，1～2年级相当于每周4学时，3～6年级和7～9年级相当于每周3学时。教育部印发的《义务教育课程设置实验方案》也规定体育与健康课程占九年总课时数的10%～11%，艺术课程占九年总课时数的9%～11%。在国家课程方案中，整个义务教育阶段虽然对艺术课、体育课都有统一规定，要开足课时，要严格保证。但事实上，我国实施义务教育课程方案过程中整体呈现的却是随年级逐步下降的趋势，到初三时艺术课每周平均只有1.29节，体育课只有1.9节，只为国家规定的一半。[1]而把截留的课时增加到一些升学考试科目、统考课程中去，对国家课程政策进行分解，使国家课程方案在执行中走样。
（三）政策表面化
课程政策在执行过程中仅停留在表面上，课程政策执行主体有意或变相不执行，有的只是采取象征性的执行措施，甚至抗拒执行，使课程政策不能落到实处。有研究者通过对25个省、自治区、直辖市的调查，绝大多数地区对综合实践活动课程和校本课程持认可态度，但在内容和数量上却与国家方案存在差异。表面上看，大部分学校、年级都有一些综合实践活动，但大多停留在过去信息课或劳技课的基础上，真正开设研究性学习课程的很少，还有一些学校、一些年级，则根本没有开设。[1]
（四）政策异化
课程政策在执行过程中表面上与原政策具有一致性而实际背离课程政策精神与部分内容的异化现象，主要表现为课程政策的选择性执行和替换性执行。课程政策执行主体在执行政策的过程中，为了自身的部门、组织、地方或学校的利益，故意曲解课程政策原来的精神实质或部分内容，对政策做出符合自身利益的诠释与利用的选择性执行，导致课程政策无法真正得到贯彻落实，甚至出现与初衷相悖的结果。我国课程政策执行过程中存在着对课程政策的机械忠实执行和断章取义、随意解读两种极端的做法。当课程政策执行主体执行的课程政策对其不利时，他们还会采取与上级政策表面上一致，实际却相背离的课程政策执行方案，使上级的课程政策难以得到贯彻落实。这是严重的政策异化行为。在对25个省、自治区、直辖市的调查中，同时发现校本课程同样难以保证。校本课程不仅课时难以保证，而且开设内容也非常单一，要么是所有年级共上相同的心理、法制等课程，要么变成班、团队活动和传统的文体活动。调查中还发现，在小学六年级，竟然很多学校把奥数也当作地方课程和校本课程来开设。[1]
“上有政策，下有对策”现象产生的主要原因无非是“利益”的驱动，从某种程度上说都遵循博弈论的基本原则。[2]《学校课程管理指南》明确规定：“学校要严格执行上级颁发的基础教育课程文件，确保国家课程计划与课程标准的严肃性，杜绝随意增减科目或课时、随意提高难度或降低要求的现象”。但课程方案在实际执行中却仍然出现课程门类明显偏多、规定课程开设不全、教学时间严重超标（最多比最少高出一半）、语数英占绝对优势（初一英语高出规定一倍）、综合实践活动课程难以保证、校本课程内容单一等具体问题。这些现象并不是孤立存在的，而是几种现象相互交织的，是课程政策执行过程中的异化现象。
二、我国课程政策执行过程中的障碍性因素分析
课程政策作为一项社会公共政策，其执行是一个复杂的系统过程。课程政策执行过程中存在的诸多问题，是由于多种障碍性因素干扰和影响作用的结果。分析这些障碍性因素的构成及其作用方式，有助于在课程政策执行过程中消解其障碍性，保证课程政策的有效执行。本文建立在课程政策本身具有合理性与合法性地位的前提下，探讨课程政策执行过程中的障碍性因素，对课程政策本身不予讨论。
（一）主体因素
课程政策执行主体就是指直接或间接地参与课程政策执行的个人、团体或组织，在课程政策执行过程中发挥着重要作用。课程政策执行主体是课程政策执行过程中的关键性因素。课程政策执行主体基于不同的课程价值理念、利益诉求等，对课程政策的理解与认知有可能具有不一致性。课程政策的有效执行首先建立在课程政策执行主体对课程政策的认同上（包括在认知和理解基础上形成的课程信念）。课程政策执行主体如果不能准确地把握课程政策的内涵与精神实质，无法理解课程政策的目标、内容、原则和界限，以及政策之间的相互关系，就会在课程政策传递和执行过程中发生偏差与偏离，使课程政策难以达到预期的理想效果。课程政策执行主体的专业素质决定其在执行过程中对课程政策的解释权，在一定程度上有能力和有权决定做什么和怎样做，在课程政策预留的弹性空间内发挥自己的专业自主权，避免在课程政策执行过程中偏离课程政策目标，避免“失范”行为的发生，课程政策执行主体的水平就显得十分重要。但是在课程政策执行过程中，课程政策执行主体也会有自己特定的利益诉求。课程政策在一定程度上就是课程价值、利益与资源的再分配。如果在课程政策执行过程中会危及课程政策执行主体的既得利益，课程政策会遭受到他们或多或少、或明或暗的抵制和歪曲，预留的课程政策弹性空间就会成为他们谋求和保护自身利益提供方便的“庇护所”。当课程政策执行过程中出现国家、地方和学校的利益同课程政策执行主体的利益发生矛盾时，就会影响课程政策的有效执行。这样，课程政策执行主体问题就容易成为课程政策执行过程中的首要障碍性因素。
（二）资源因素
课程政策执行需要丰富充足的资源作为保障支撑，这主要包括课程政策执行需要的物质资源、人力资源、信息资源和权威资源等。必要的经费和人力是课程政策执行的物质基础，课程政策的执行，应遵循以最小的投入获得最大的产出为原则，因为其中还有许多课程政策管理等方面的问题需要解决。信息资源是作为课程政策执行活动的必要条件。课程政策执行方案要保证政策执行主体有畅通的信息渠道和足够的信息来源，否则，政策执行主体就无法制定出切实可行的行动计划，也无法对政策执行过程实施必要的控制。实践证明，课程政策执行过程中的某些失误或困难，常常是因为政策执行主体缺乏必要的信息和信息不对称所导致的。权威资源是课程政策有效执行的一项特殊而重要的资源，是课程政策执行的根本保证。课程政策执行活动需要很多人的共同活动，需要一个能起支配作用的意志。这个意志就是权威。没有课程政策权威，就不可能有人们共同的、相互协作的课程活动；在各自为政、各行其是的情况下，是无法实现课程政策目标的。建立课程政策的权威，就是使课程政策成为国家意志的体现，使每一个课程政策执行主体遵循它和服从它，否则，课程政策就无法执行，或在政策执行过程中出现偏离、走样。不同的资源在课程政策执行过程中所起的作用各不相同，但是缺一不可。这些资源一旦缺乏，课程政策目标就很难实现。
（三）环境因素
现代课程政策是在一个开放的、非线性的复杂时空中运行的，不可避免地要受一些外部因素的影响和制约，这些客观存在的外部因素构成课程政策执行的环境。课程政策执行的环境包括政策、经济、文化、社会文化心理等各方面的外在影响因素。适宜的政策环境有利于政策的有效推行，环境的压力和阻力过大则不利于政策的推行。课程政策执行的政治状况、经济状况、文化状况、教育状况等对课程政策的执行有着更为直接而重要的影响，深刻影响课程政策执行的范围、程度和效率。所以要实事求是地认识环境、把握环境，并了解课程政策执行环境的各种有利和不利，并据此预测课程政策执行的可行性和运行过程中可能遇到的各种问题。
（四）利益集团因素
在课程政策执行过程中，由于人们存在某种共同的利益倾向、价值需求和共同面对的问题，就会出现企图通过一致的有效行动来影响其他社会群体或个人对课程政策执行的态度和行为，从而形成一些利益集团。利益集团奉行趋利原则，影响课程政策的执行。课程政策的执行，涉及多方利益集团，在一定程度上，课程政策执行是在多个利益集团之间相互博弈的过程，不同的利益集团既具有合作一致性，又具有矛盾对立性。从博弈论的视角分析，如果这种互动关系具有典型的非合作博弈行为特征，有些利益集团就有可能成为课程政策执行的障碍性因素。它们会凭借自身所拥有的多种资源，在课程政策执行过程中讨价还价，甚至无视课程政策的权威性，影响课程政策执行的有效性与公正性。利益集团为了追求利益最大化，当课程政策不利于自身利益时，它们会动用各种手段和方式进行抵制，加大课程政策执行的成本与代价，使课程政策执行结果与课程政策目标出现偏差。
（五）意识形态因素
意识形态作为一种思想、价值、信仰和观念系统，对课程政策执行具有制约作用。课程政策执行都是以一定社会的主流意识形态为背景的。我们所执行的课程政策，若与现行的课程意识形态相吻合或大体一致，意识形态就会对课程政策具有认同基础与凝聚功能，就会对课程政策具有合理的辩护、维护和促进作用。反之，如果课程政策从长远来看具有长效利益，但在当前出现对课程目标群体具有损益的情况，在个人主义、实用主义和极端功利主义等非主流意识形态的支配下，人们就很难认同与支持课程政策的执行，这时，意识形态中非主流意识形态就会成为课程政策顺利执行的障碍性因素。当课程政策执行偏离或与主流意识形态相冲突时，课程政策权威就会受到质疑，其公信力就会遭到损害或降低，课程政策的执行就会失真和流于形式，甚至受到抵制根本无法执行。
此外，除了上述课程政策执行过程中的障碍性因素，社会的文化背景和传统、与课程政策相关的技术手段与水平等有关的其他非制度因素都会直接或间接地制约着课程政策的有效执行。
三、我国课程政策执行过程中障碍性因素的消解策略
（一）规范课程政策执行主体的行为
1.促进课程政策执行主体对课程政策的认知与认同
课程政策的有效执行是以课程政策执行主体对所推行政策的认同和接受为前提的，而课程政策执行主体对课程政策的认同和接受又是以其对课程政策的准确认知为基础的。在课程政策执行过程中，课程政策执行主体执行政策的首要环节就是对课程政策内容的正确认知与认同。课程政策执行主体只有对课程政策的内容和精神实质有正确的认知与认同，才能更好地理解课程政策意图，才能形成正确的课程政策态度，才可能会有符合课程政策目标的执行行动。因此，课程政策执行主体对课程政策的认知与认同，是课程政策有效执行的心理因素，它影响课程政策执行者对课程政策的接受和有效执行。
2.赋予课程政策执行主体一定的课程权力
课程政策的有效推行与课程政策执行主体的课程权力是密不可分的。“课程权力是根据一定目的来影响课程行为的能力，也是一种权威性力量，依靠这种力量可以在课程方面造成某种特定的结果。课程权力的分配问题是课程政策的关键所在。”[3]教育政策法规和课程政策是课程政策执行主体获得课程权力的合法性来源。比如，中小学教师课程权力的合法性就是教育法律的授权与国家课程管理政策的调整。[4]我国新一轮基础教育课程改革，赋予课程政策执行主体更多的课程权力，权力的赋予是课程政策“增能”的必要前提。在国家课程政策允许的范围内，课程政策执行主体可以对课程进行研究、开发与实施，在课程政策推行过程中参与课程变革和课程活动的一切个人、组织与机构都应是课程权力的主体。《基础教育课程改革纲要（试行）》明确提出：“为保障和促进课程对不同地区、学校、学生的要求，实行国家、地方和学校三级课程管理。”改变了原有传统的、单一的、自上而下的课程管理过于集中的模式，创建“自上而下”与“自下而上”相结合的课程管理制度，增强了课程对地方、学校与学生的适应性。并规定国家、地方与学校拥有相应的课程职责与权力，强调中央、地方与学校等拥有一定的课程权力，各司其职，并力求将各方面的力量凝聚起来形成课程政策执行的有效合力，增强课程权力下放与分权背景下的课程政策执行主体的课程参与意识与能力。赋予课程政策执行主体的课程权力，权力的合理分配与作用发挥，是课程政策有力推进的重要前提。赋予课程政策执行主体的课程权力，是为了增强课程政策执行主体的执行能力，即“赋权增能”。
3.增强课程政策执行主体的执行力
课程政策执行力就是指课程政策执行主体（主要指教育行政部门、学校和教师）执行课程政策的能力，是促使课程运行更加合理、有序、有效的课程发展能力。课程政策执行主体的执行能力很大程度上决定课程政策目标的有效达成，影响课程变革的范围和程度。在课程政策执行的过程中，有时会出现的对课程政策抵制、阻挠和被动适应的现象，很多情况下并不是课程政策执行主体主观的态度和愿望所导致的，也不是课程政策执行主体自信心和意志力不强使然，而是课程政策执行主体自身的素质、能力的低下与不足而形成的“心有余而力不足”的局面。好的课程政策执行需要人们的动机支撑，课程政策执行主体的政策执行能力更具有重要意义。我们应该通过多种渠道和方式加强对课程政策执行主体的专业培训，提升其课程政策执行力，使课程政策的执行得到课程政策执行主体的专业素质和能力的有力保障。
（二）营造适宜的课程政策环境
所谓政策环境“就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。”[2]课程政策环境对课程政策执行表现为一种强大的制约力量，很多课程政策并非其政策本身不科学不合理而难以执行，而是缺乏执行的有效环境。课程政策总是处于一定的社会环境之中，适宜的环境有助于课程政策的有效执行，反之，不良的环境必然会有碍于课程政策的顺利实施。影响课程政策执行的政策环境主要包括政治经济环境与社会文化心理环境。适宜的课程政策环境需要营造民主、平等的政治文化，得到民众与大众传媒的广泛支持和经济的强力支撑。经济环境是课程政策执行的出发点，课程政策执行不可能超越经济环境所提供的物质条件和要求。良好的经济状况为课程政策执行提供必需的物质资源，有助于课程政策的执行。经济环境也会影响一般民众和课程政策执行主体对课程政策目标的支持与认同，从而影响课程政策目标的实现。政治环境决定着课程政策执行系统的性质、民主化程度和合法化程度。良好的社会文化心理氛围对课程政策的有效执行提供积极的精神支柱。民众对课程政策的理解与支持程度，与社会文化心理环境有密切关系。因此，应当通过广泛的政策宣传和舆论导向，使社会大众相信课程政策的执行将会提高他们对课程的满意度，并将这种心理转化为课程政策执行的自觉行动。
（三）配置必要的课程政策资源
课程政策资源是课程政策执行的必备条件性资源，是课程政策执行活动能够顺利进行的重要保证。充分的政策资源供给是保证课程政策有效执行的必要条件之一。我们把课程政策资源大致分为：物质资源、人力资源、信息资源和权威资源四个方面。必要的课程政策执行的资金、物资等物质资源和人力资源是最基本的政策资源，是课程政策执行的基础资源，运用它可以获取其他资源。但是，物质资源与人力资源投入的多少与课程政策的效益产出并没有一一对应的关系。物质和人力的投入必须适度，不能片面夸大这些资源的重要性。实际上，比获得充足资源更为关键的是如何使用资源和如何公平、公正地分配资源。因为课程政策执行不是在一个“真空”的世界进行的，现代社会是一个信息社会，必要的信息资源是课程政策执行活动的必要条件。通常，课程政策执行方案能否达到预期效果，在很大程度上取决于实施阶段对信息的有效利用度。权威是课程政策执行活动的一种特殊资源，它可以增强课程政策执行主体的责任心，它是获取和运用其他课程政策资源的基本条件。没有一定的权威，就不可能形成人们共同的课程信念和共同的、相互协作的活动。在各行其是的境况下，是无法实现课程政策目标的。课程政策的权威是采取课程行动、获取资源而执行课程政策方案的权力来源，是课程政策执行的重要保证。但我们在这方面的相关研究是非常缺失的，应引起高度重视。
（四）走向相互调适的课程政策执行策略
课程政策执行策略是实施课程政策的具体行动方略。课程政策一旦确定下来，便具有强制性，必须得到切实推行，并力求达到预期目标，这是原则的坚定性；但执行课程政策的具体方式、方法，则应根据条件的变化，不时作出适当调整，以利于课程政策目标的达成，这是政策的灵活性。
美国斯坦福大学教育与公共政策教授M·麦克拉夫林提出的相互调适的政策执行理论认为，政策执行是执行者（组织或人员）与受影响者之间就目标和手段做相互调适的一个过程，这是一个动态平衡的过程，政策执行是否有效是取决于二者相互调适的程度。[5]这为我们制定课程政策执行策略提供了一个分析参考框架。相互调适的课程政策执行策略要求政策执行主体和受影响者之间的需求和观点并不完全一致，双方需要基于政策上的共同利益，经过说明、协商、妥协等方式，修正立场，以确定双方都接受的课程政策执行方式。他们之间是一个双向的信息交流过程，而不是“上令下行”的单向流程，在相互调适过程中双方处于平等的主体地位。课程政策执行主体的目标和手段富有弹性，随着环境或受影响者需求和观点的改变而改变。受影响者的利益、价值与观点将反馈到课程上，从而影响课程政策执行主体的利益、价值与观点。相互调适也就是相互适应，既包括政策执行主体改变自己的行为方式，也包括政策设计的具体内容以适应地方具体实际。课程政策执行中的相互调适，是基于良好的沟通与协调之上的。沟通包括执行机构之间、执行机构与相关部门之间、执行人员间、执行机构或执行人员与目标群体间等各种沟通过程，其目的是增进共识与合作。协调则是在沟通基础上，使资源与活动达到最佳配合，以保证政策目标的实现。
（五）加强课程政策执行的制度化建设
1.实施课程政策执行监督制度
执行监督是指对课程政策执行过程的检查、督促，是课程政策执行过程的保障环节。课程政策是众多执行机构、部门、组织与个人共同进行的，由于课程政策执行主体的思想认识、文化素质、工作经验以及个人品质等方面的差异，或者由于课程政策执行主体认识偏差或工作失误，以及由于课程政策执行主体之间利益的差别，往往会导致课程政策执行过程与政策目标的偏离。因为弱化监督就必然导致行为的失控，政策执行受阻也就不可避免。为使这种现象的发生被控制在最低限度，保证执行过程与执行要求相一致，应对课程政策执行过程实施监督，适时评估执行情况，及时纠正执行偏差，确保如期实现政策目标。实施强有力的课程政策执行监督，发挥教育督导的监控功能，赋予其督政的权力，对课程政策执行主体正确执行课程政策形成强有力的威慑和制约，降低课程政策执行的主观偏差行为的风险成本。除利用权力机关的监督系统外，社会公众的监督与舆论监督也是非常重要的。
2.建立和强化课程问责制度
课程问责制度是以提高教育行政效能，履行法定课程责任为依据，由有关机关和部门对课程工作者的失职和渎职行为进行责任追究的一种课程监管机制。建立和强化课程问责制度，就需要中央、地方与学校等多方共同拥有一定课程权力，在课程权力分配内容上要强调各司其职、各尽其责，要以国家赋予的权责作为自己的行为准则。课程政策执行必须建立行之有效的风险预警机制和责任追究制度，对课程政策执行情况及时地追踪评估。对课程政策执行失败而造成损失的政府、教育行政部门或者相关责任人，要依法追究责任。对违反规定的要限期整改，调查结果要在媒体上公布，接受群众和舆论的监督和问责。对一些社会反响强烈、屡禁不止的地区和学校，严格追究相关领导责任。严格的责任意识意味着积极的社会回应，还意味着课程政策执行主体不仅要做正确的事情，还要把正确事情做实做好。然而，长期以来我国现行的课程政策执行体制中普遍存在着“重决策，轻执行”“重考核，轻问责”的弊端。所以要改变这种局面，必须建立完善的责任追究制度，特别是一种“刚性”的责任制度，使课程政策执行过程中的种种“梗阻”行为得到有效遏止和及时纠正。
收稿日期：2008-11-30；修回日期：2009-08-25