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三、中国合作金融的发展模式及实施步骤
社会主义市场经济对合作金融服务的需要，合作金融机构功能异化的矛盾以及防范和化解金融风险的紧迫性都要求重新构造我国的新型合作金融体系，按照国情和国外合作金融的成功经验来重构中国的合作金融体系已是势在必行。
（一）国外合作金融发展模式和发展趋势
国外合作金融特别是发达资本主义国家的合作金融已有几百年的历史，在其发展过程中形成了各自不同的模式和风格。
注：本表根据《信用合作大全》有关资料整理而成。
从上表中可看出世界合作金融主要有以下特点：
1.服务对象上。主要面向农林渔业和城市中小工商业，尤其是广大的农村经济是合作金融的主要的生存和发展领域。
2.体制类型上。主要分为单一型和复合型。单一型是指一个国家的合作金融机构体系由几个不同层次的合作机构组成。体系框架为金字塔型。因此又称为单一金字塔型。这种模式为多数国家所采用。复合型与单一型相对应，表现为形式上的多元化，虽然各个单元可能有自己的中央机构，每个单元的组织形式与单一型相类似，但从整体上没有明确的中央机构。日本也应归类为复合型，但因其特殊性，实为日本农业合作组织下的一个独立的子系统，因而称为混合型。
3.管理体制上。主要有民主管理、协会管理、依法管理。民主管理是指各级合作金融机构基本上是法人制，都是依法注册的独立经济实体，其内部按合作制的原则进行严格的民主管理。协会管理是指合作金融体系中有自己单独的协会组织，对合作组织进行审计，起到了自我保护、自我约束、自我管理的作用。依法管理是国家银行法中对合作金融机构的设立、管理都有明确而详细的规定，甚至还专门设有合作金融方面的法律。
4.政策取向上。对合作金融，各国政府均给予了大力的扶持。主要表现为：设立专门的管理部门解决其发展中存在的问题；在税收、财务和利率方面给予优惠。
近年来，由于经济发展日益规模化和金融业竞争的加剧，各国合作金融在以上基本特点的基础上开始出现了一些新的发展趋势。它们主要是：(1)合作金融的地位和作用正日益增强，各国的合作金融体系不论在业务量、资产规模、营业机构和人数等方面，均在各国金融体系中占据了前列地位。(2)业务范围扩大化。合作金融的贷款对象已不仅限于社员，所有符合条件的客户均可成为银行的贷款对象。同时，合作金融的业务范围也日益综合化，除经营传统存贷款外，还将业务延伸到租赁、代理融资、代发股票、投资、保险、外汇交易等领域。(3)活动领域国际化。适应合作经济体系发展国际化的趋势，各国合作金融的活动领域也出现国际化的发展趋势。(4)股份制的合理内核正逐步被吸收到合作金融体系中来，使合作金融的原则和宗旨逐步异化。表现为：合作金融已由单纯的互助互利转为强调互利性和盈利性并重。民主管理削弱。一人一票原则在实际执行过程中在逐渐被削弱和腐蚀。互助精神淡化、竞争意识增强。
世界合作金融的发展趋势使我们明显地认识到一个问题：即是合作金融与商业金融正日益趋同化。这种趋同化是合作制发展到一定阶段的一种自然反映。从合作金融组织形态的动态发展中可看出正是由于合作制原则的作用才使合作金融组织从弱到强不断发展壮大起来。合作金融首先是作为支持城乡中小经济而存在的，随着中小经济规模的扩大，合作金融联合的规模、合作经营的方式也将相应调整并与商业金融不断融合。这表明合作金融与商业金融是适应不同的经济层次而存在的，具有不同的功能和生存空间。在某一社会经济发展阶段，经济发展的不平衡性和多层次性是客观存在的，作为合作金融组织的组建主体和需要其提供服务的对象也是一直存在的。而坚持合作制的原则是合作经济和合作金融组织不断发展壮大的根本所在。我国正处于社会主义初级阶段，生产力落后，广大的农村经济和城市中小经济的发展，需要通过资金的合作来寻求发展与壮大。中国的合作金融体系要发展壮大也只能依托这些中小经济，坚持合作制的原则，走真正的合作金融之路。
（二）中国合作金融事业的发展方向
中国合作金融体系正面临着一个大的发展时期。按照全国金融工作会议精神，要用近3年的时间建立起与社会主义市场发展相适应的金融机构组织体系、金融市场体系、金融调控和监管体系。具体而言，从层次上包括全国性的大型商业银行和股份制银行、区域性的股份制商业银行和以商业化的城乡信用社为基础组建的地方性的商业银行、城乡信用社等这几个部分。从这几个层次的金融服务领域来看，今后的发展方向是：全国性的大型国有商业银行主要集中于大中城市，服务于大中型企业，力求发展成为国际化、现代化的大银行；地方性银行主要服务于地方小型企业和个体经营者；城乡信用社则对县及其以下的集镇和广大农村、广大农户和其他小生产者、个体私营经济、乡镇企业、合作经济组织提供服务。对县以上大中城市的居民、个体、私营经济等也可通过组建真正意义的合作制的城市信用社为其提供服务。
由此，中国目前合作金融体系的发展方向就存在着三种可能：一是改造为城市商业银行。二是按合作制的原则进行规范。三是进行按合作制原则因地制宜组建一些城乡信用社的探索。
从我国目前的国情来看，我们主张将三者结合。对大中城市的城信社和经济一体化程度较高的城乡结合部的农信社，由于其经营已商业化，因此对其主要是按《公司法》和《商业银行法》的要求组建城市商业银行。而对绝大部分的农村信用社和县级城信社则主要是按合作制原则进行规范，确保真正意义上的合作金融得以运转；在规范整顿的基础上再根据区域经济发展的实际需要重新组建一些新的信用合作社，充实我国的合作金融体系。
由于合作金融所具有的特殊性质，故而从远期来看，我国的合作金融体系将是在机构组织上以众多、独立、小型、分散的城乡信用社为基础以及在管理制度上集民主管理、行业自律管理和中央银行的监督管理为一体的有机整体。
（三）我国合作金融体系改革发展的具体步骤
第一，制定信用合作法，明确合作金融组织的法律地位。
这是我国合作金融体系健康发展的保证，也是重塑合作金融体系的前提。比照合作金融的基本特点，考虑我国的实际情况，我国的《信用合作法》应在以下几个方面对合作金融组织加以定位和规范：服务宗旨、组织形态、市场准入、社员资格审查、管理方式、业务种类和范围、经济核算、分配方式、内部审计、政策扶持、政府中央银行合作金融之间的合理关系的界定、同业协会的组建规则和职责等。
第二，重塑合作金融体系的基层组织。
这主要包括以下几方面的工作：
1.按经济核算、方便社员、集约经营、合理布局的原则调整现有机构网点。
我国的信用合作体系尤其是农村信用体系以前主要是按照行政区划设置的，从目前的情况来看，大多数社处于微利或亏损状态，在对它们进行规范之前，应首先按经济核算、方便社员、集约经营、合理布局的原则调整信用社的网点设置，在对信用社进行全面调查摸底的基础上，分别对各个信用社测算其盈亏保本点，对经营规模达不到保本点的信用社以及经济条件差、长期亏损、资不抵债、风险较大的信用社应并入条件较好的信用社或降格为信用站等办法，减少法人机构、合理布局网点，集中人、财、物到经济较发达的地区拓展业务。通过调整机构布局一方面减少资不抵债社的数量，另一方面也可解决亏损社、微利社规范难的问题。
2.按合作制原则规范现有信用社。
从我国目前城乡信用社的现状来看，并非要将所有的信用社都按合作制来规范。经济发达地区的城市信用社和城乡一体化较高的地方的农村信用社已经是完全商业化的小商业银行，把它们拉回合作金融体系既无必要，也无可能，应顺应合作金融与商业金融趋同趋势，帮助它们发展成地方性商业银行。而对广大欠发达地区的农村信用社和县级城信社则需要按合作制来规范，对它们的生存空间加以适当的定位，使它们在促进个体、合作经济发展的同时不断地发展壮大自己。
要把信用社规范成为真正的合作金融组织，目前首先应从股权设置、民主管理、服务方向、财务分配等几个方面进行规范。
(1)股权设置方面。为体现信用社的合作性，股权的设置是至关重要的一环。股权的存在决定了谁是信用社的社员，也决定了由谁管理信用社以及谁更能享受到信用社的优惠服务。因此，规范信用社的首要工作是对信用社现有的股权进行清理和调整。主要有以下几个需要注意的问题：一是信用社现有股金的清理调整。信用社目前的股金有两种，建社初期和信用社管理体制改革初期的股金（每股2-5元）；前几年吸收的大额保息分红股金。对这两种股金要区别性质分别进行清理。对建社初期和改革初期吸收的股金要考虑货币的时间价值，按规定增加股金额度，存款化的股金则应转入储蓄存款进行核算。二是在清理股金的同时还应不失时机地进行扩股工作。要提高信用社的社员的入股起点，但入股起点应视各地经济和社员收入状况而定，以达到既能调动社员积极性又不超过社员经济承受能力的目的；信用社的职工应该入股，成为信用社的社员；要适应经济发展和服务对象的变化吸纳新的社员，建立起灵活的股权配置机制。当前信用社在扩股问题上处于两难境地，一方面希望扩股增加信用社发展后劲，另一方面又怕承担过高的股金分红率。在处理这个问题时，应对社员进行宣传，讲明股金的性质和红利分配的原则，信用社应主要通过提高服务质量，服务优先等来提高社员入股的积极性。三是信用社公共积累的产权归属问题。信用社历年的公共积累从政策上讲应归全体入股社员集体所有，但事实上，在我国农村信用社的管理过程中，社员群众基本上没有也无法真正介入。我们认为解决这个问题，既要坚持信用社的“合作性”，又要考虑其历史性和现实状况，应按照“明确产权，用于发展”的原则进行处理。明确产权是指社员股东按入股资金进行产权分配，员工按照“劳动力”的投入进行折算分配，“用于发展”是指信用社还处于原始积累阶段，需要更多的积累。按这种方式处理，一方面可调动社员和员工的积极性，另一方面又可防止信用社资产的流失。
(2)民主管理方面。信用社的民主管理集中体现为社员代表大会以及由此选举产生的理事会和监事会这三种民主管理形式与组织，同时还辅之以其他民主管理形式，如社员意见收集制度、贷款公开制度等。在三会的产生及人员的任职资格上要严格按“城市和农村信用社管理规定”的要求，尤其是农信社的理事长、副理事长、主任、副主任及其他主要管理人员不得在党政机关任职，否则将不可避免地使信用社的业务受到地方行政的干预。不能以入股资金的多少决定管理权限的大小，一律实行一人一票。要使信用社真正成为群众的互助性组织，这一条必须引起高度重视。
(3)服务方向上。信用社应坚持主要为入股社员服务的方针，体现合作者之间的资金互助。信用社的业务要保障社员享有优惠、优先的权利。主要体现在贷款方面：一是信用社的社员可凭股金证享受贷款优先权；二是信用社的社员在贷款的利率上应当得到适当的照顾和优惠；三是社员的小额贷款之需也应及时得到满足。
(4)利润分配方面。为了达到让社员关心信用社经营好坏的目的和符合合作制原则，信用社应改变目前的保息分红制度，把按股金分配盈利和按交易量即按社员活期存款月平均余额分配盈利有机结合起来。这种方式不仅可密切社员与信用社的关系，从经济利益上促使他们把信用社当作自己的银行，而且也有利于增强信用社的资金实力，促进信用社存贷业务的稳定发展和服务水平的提高。
3.适应经济需要因地制宜新设信用社。
在重构合作金融基层组织时，在对现有体系进行机构网点的调整和按合作制规范之后，考虑到城乡经济发展对合作金融服务的需要；我们还应按城乡信用社管理办法的要求因地制宜地组建一批城乡信用社。主要将建在有合作金融服务的客观需要而该区域又没有设立信用社机构的地方。
第三，建立健全法人治理结构，完善内部控制机制。
长期以来信用社无论是国家银行的行政管理还是县联社的行业管理，其法人治理结构和内部控制制度都未得到很好的确立。
从城乡信用社的管理办法来看，合作金融的法人治理结构主要包括“社员代表大会、理事会、监事会”以及此三会的相应职责和活动方式。为了使其法人治理结构真正发挥作用，避免“三会”流于形式，关键要对“三会”各自的人员组成、活动规则方式、职能划分、议事程序、活动的时间距离等作出明文规定。要对“三会”成员的职责作出具体规定，切实杜绝以往理事会和监事会普遍存在的形式上共同负责而实质上却无人负责的情况发生。
作为金融企业，内部控制制度主要包括资产负债管理制度，贷款的审贷分离制度，贷款抵押担保制度，信贷资产质量管理，内部授权、授信制度，信贷风险、资金交易风险管理制度，以及钱帐分管，多种复核，印、押、证分管和电子计算机等一系列业务控制制度。除此之外，为加强管理，信用社还应建立健全财务、人事、工资、考核等一系列管理制度。
第四，重构合作金融管理体系，构建灵活稳健的管理模式。
信用社的性质决定了它的组织形式只能是众多的、分散的独立法人，它不需要像国家银行一样设立层层的管理体系。从世界各国的经验来看，合作金融管理体制普遍采取以基层合作组织的民主管理为基础，金融管理当局的金融监管和合作金融体系的行业自律管理相结合的模式。这一管理模式值得我国借鉴。
从信用社的行业自律管理来看，各信用社对此呼吁较强烈，这里主要有两个需要讨论的问题。一是建立什么类型的自律组织。从国外的经验来看，主要有自下而上的系统管理、协会管理。从我国的实情来看，具有经营管理职能的法人型自律组织只应建立至县一级，而县以上则应采取“同业协会”的形式。这是因为如果建立信用社从乡镇到中央的垂直系统会产生“多级管理、一级经营”的问题，发生上级社抽调基层社资金的现象，使各级社只服从上级社而不听从社员的意见，社员无法参与管理，这样就又走回到国家银行管理模式的老框架中去了。二是城乡是否纳入统一管理体系的问题。我们应坚持城乡统筹，共同发展的原则。这一方面是由城乡低层次经济的共性使然，另一方面也能节约成本、加强管理。因此对县级城信社建议纳入农信社自律体系一并管理。因此我国的信用合作体系应由基层城乡信用社、信用联社、同业协会等几个层次组成。在处理几者的关系时，主要应注意以下两个问题：一是基层社和县联社的关系。基层社和联社不是上级对下级的领导与被领导关系，二者都是独立的企业法人，都要增强民主管理、法人自主经营和为社员服务的意识。但信用联社同时担负着行业管理和协调的职能，一方面信用社要支持，服从联社的管理，另一方面县联社要注意兼顾和保护基层社的利益，防止因自身的经营而损害基层信用社的利益。在目前，联社应主要发挥管理中心、结算中心、现金供应中心、融资中心几大中心的作用。二是要注意适当发挥同业协会的作用。同业协会是由信用社自发组成的一个自我管理、自我服务、自我约束的民间组织，其成员是由基层信用社和联社推举代表组成。其主要职能就包括：作为信用社的代言人，维护信用社的政策利益；制定合作金融的相关规章制度加强自我约束；为基层社提供信息交流服务；组织基层社进行培训，提高社员素质；解决更大范围的资金调剂；帮助其成员完善通汇结算功能等。
从我国金融管理当局即中央银行的金融监管来看，应从目前集裁判和运动员为一身转向只行使裁判的职责。应把信用社视同其他金融机构一样来管理，而不具体干预信用社的日常经营，让信用社真正成为自主经营的独立法人。由于信用社点多面广，防范风险的能力弱，中央银行应从机构设置、人员配置、规章制度的制订等方面来有力地加强对信用社的监管。从中央银行改革来看，各级均设置了相应的处科，配备了相应的人员来归口管理信用社，县级支行由于处于农信社监管的第一线，更应把更多的精力放到对农信社的监管上，并责任到人，对高风险社进行跟踪监控，督促帮助农村信用社完善内控制度，防范化解金融风险。同时中央银行还应对信用社机构网点的市场准入和退出，法人任职资格、业务经营的合法合规等方面进行管理和监督，对信用社出现的违规行为要严格进行查处。
至于基层信用社的民主管理，关键是要建立健全信用社的法人治理结构，这在前面已经述及，故此处不再赘述。
民主管理、行业自律管理、中央银行的监督管理，三者必须有机地结合起来。这里，信用社内部的民主管理是行业自律管理和中央银行监督管理赖以依存的基础。而行业自律管理则是理顺协调合作金融组织之间的资金关系、结算关系等各种关系的关键所在。因此，中央银行应积极帮助支持基层信用社、信用联社、同业协会的民主管理和行业自律管理，以成为合作金融机构防范风险、稳健运行、服务“三农”、服务多种经济成份的有力保障。
第五，重构信用社的运行机制，增强其市场活力。
为了使信用社具有合作金融应有的生机和活力，必须按合作金融的内涵重构其运行机制。
1.要改善其资金组织机制。合作金融组织实质上是社员之间资金相互融通的一种中介形式，它的资金应主要来之于社员，用之于社员，体现互助合作的宗旨。因此合作金融的资金组织机制，不应似一般的金融企业单纯靠拉存款来组织资金，而应立足于社员，依靠广大社员的力量来壮大信用社的规模。因此，改善信用社的资金组织机制，首要的则是壮大信用社的社员基础。随着经济的发展，各种新的经济形式不断产生，信用社应相应改变其社员结构，建立起灵活的股权配置机制。变目前的较为单一的股权结构为复合型的股权结构。当前我国经济发展中除了个体承包户，还出现了大量的各种形式的经济联合体和乡村办企业，信用社应适时把它们吸纳入社员范畴。其次，信用社在广大社员基础之上还应把改善服务质量与组织资金结合起来。诸如要方便客户，开展上门服务，延长服务时间，提高办事效率，为储户排忧解难，开通电脑储蓄等等。
2.要重建其资金运用机制。长期以来，信用社在资金运用上，粗放经营导致效益低下；各种非理性的干预使信用社难以有效配置资源；职能的异化导致了自身优势的丧失。因此，应尽快建立切合农村信用合作自身特点，并能充分发挥其固有优势的资金运用机制。作为合作金融组织，信用社的资金运用应兼顾服务性、安全性和一定的收益性。就服务性而言，应保证社员贷款优先优惠，贷款方式简便快捷，质押贷款随到随办。还可推行贷款证制度，对社员生产费用所需的资金可“一次核定，分次发放”，方便社员。从资金的收益性看，要适应经济增长方式的转变，提高资金的使用效率；支持重点不仅包括原来的单一农户、狭隘农业、个体和私营经济，也应包括合作经济中的高层次如合作企业、民营经济、新联合体等，同时要把支持重点放在农业产业化的建设上。从其资金的安全性看，要实行贷款抵押担保、贷款审贷分离和贷款公开等民主监督管理制度。同时还应建立相应的风险防范机制，逐步改变目前资产结构单一，单户贷款比重过大，经营风险集中的现状，优化资产结构，实现资产多元化，使各类资产在总资产中的比重相对合理。
3.要扩大业务范围，不断拓展新的业务领域。这是信用社走上良性发展道路的必然。无论是从西方发达国家的经验还是从市场竞争的角度出发，合作金融均需要拓展其业务范围，要由单纯的融资中介业务向大力发展中间业务、推行资产多元化转化。就当前来看，其开拓的重心放在：通过开办代收代付、代保管和信息资询、保险等业务，提高整体收益水平；通过开办通存通兑、电子联行、电脑清算及通讯等，扩大组织资金和新业务的范围，提高整体服务水平和竞争实力；通过提供包括农业技术、咨询、信息等一揽子服务，并通过将业务活动不断扩大到保险、证券、信托等领域来真正实现服务于民的宗旨。
4.要充分发挥信用站便民服务的积极作用。
信用代办站主要存在于我国广大的农村，是农信社最基层的网点，它贴近农民，在组织农村资金、为农户提供资金服务方面有着不可替代的作用。信用站应根据各地经济状况、资金流量等合理设置，一般应设在那些毋需设立信用社但又有众多农户需要服务的偏僻乡村。信用站职工应积极发扬背包下乡，走乡串户的优良传统，搞好流动服务、上门服务，充分发挥信用社方便群众、及时灵活的优势。在发挥信用站积极作用的同时，还必须加强对信用站的管理、监督、检查，加强对信用站人员的培训教育，促其遵纪守法，秉公办事，自觉为农民群众服务。
第六，整顿金融秩序，为信用社的发展创造良好的环境。
面对信用社目前所处的日益复杂的生存环境，金融秩序的整顿已刻不容缓。首先，应对任何形式的集资活动都必须按国家有关规定严格审批，以堵塞一切非法集资渠道。其次，应对各种杂牌基金会进行全面清理整顿，对变相经营金融业务的，人民银行应会同有关部门予以坚决惩处。再次，不能允许农村合作基金会再继续存在下去，应按照中央有关精神采取强有力措施对其全面清理整顿，各地一律不得再新设农村合作基金会，现有农村合作基金会必须停止以任何名义吸收存款，发放贷款的金融活动，对那些资不低债又不能支付到期债务的，必须尽快由当地政府组织机构批设者负责清盘关闭。最后，为帮助信用社尽快走出困境，促进整个合作金融体系的良性发展，对信用社还应有一定的优惠和扶持。这是世界各国合作金融体系发展的普遍经验。中国的合作金融要发展壮大，也应对其在税收、利率、存款准备金、中央银行的资金支持等方面实行一定的扶持政策，并允许信用社代理某些政策性业务以获取一定的手续费收入。
第七，合理界定政府行为，正确处理信用社与地方政府的关系。
信用社是合作金融组织，它是自主经营的独立法人，在人民银行监管下，由县联社和行业自律组织对其进行业务管理。然而，它也有一个无法回避的与地方政府的关系问题，从其信用社的性质看，二者的关系应属政府与特殊金融企业的关系。政府对一般企业所发挥的监管、指导、协调、服务等功能照样对信用社适用。但二者不是一种领导与被领导的关系，因此一切行政命令和不合理的干预都应在克服之列。从我国目前的合作金融实践看，政府应进一步强化金融意识，正确认识合作金融的性质、内涵以及存在的必要性；保障信用社的权益，促进信用社的健康发展，取缔一切非法金融组织，严禁非金融组织变相从事金融业务；要帮助信用社解决工作中的困难和问题，及时协调各方面的关系；对信用社组织资金，收回贷款，应给予积极支持；应按照地方经济的发展规划，引导信用社的资金投向，帮助降低其信贷风险；政府应积极维护信用社的经营自主权，严禁用行政命令方式强制贷款；严禁把信用社办成县乡政府的“小金库”；在企业改制中，对损害信用社的应有权益和各种逃债、废债行为，对用种种名目向信用社摊派、收费、集资以及拉赞助等行为，政府应坚决制止。反之，信用社也应积极主动地争取地方政府的支持，多方宣传金融政策、法规，以便使信用社的改革顺利推进。
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