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一、或有债务的主要表现及其特点
或有债务是一种可能变为现实的债务。我国的或有债务是指预算外的债务，它们性质上不是政府的债务，但是一旦出现支付缺口，必然最后由政府承担一部分偿债责任，从而构成隐性的财政风险。
我国目前存在着大量的或有债务，它们具体的表现形式及特点如下：
1.金融机构的不良资产和支付缺口。
目前银行、信托、信用社等金融机构的或有债务首先表现为不良资产，不仅数额大、比例高，而且企业欠息不断增加，并呈上升趋势。银行研究机构非正式估计银行不良贷款率（不良贷款／贷款总额）为20-29%。官方正式公布的国有银行不良贷款率数字只包括逾期贷款中的呆滞贷款和呆账贷款，1998年年末呆滞贷款和呆账贷款占全部贷款的比率分别为5%和2.9%，合计为7.9%。其中，特别是国有商业银行不良贷款和政策性银行的呆坏账比例过大，且呈增长趋势。现阶段我国国有商业银行的不良资产损失超过1100亿元。其次，或有债务表现为企业、个人对银行债务的逃废。改革过程中，企业、个人对自身的银行债务，不是通过改善经营，提高效益，积极努力地去偿还，而是采取不正当的手段，钻政策、法律的空子，达到逃废债的目的，如采取“金蝉脱壳”，“另起炉灶”，“假破产，真逃债”，“分光吃光”等手段甩掉银行债务。在企业改制中，通过合并、兼并、收购、分解等方式使银行资产潜在损失严重。还有，地方金融机构的支付缺口也非常严重。这些金融机构的不良资产形式上表现为金融机构的经营风险，但是这种风险总是处在一个不断累积的过程，其中，可能会因为银行经营转好而化解，但在突破某一临界点后，就会由银行经营风险转化为财政风险。
2.各类公共社会基金的支付缺口。
公共社会基金包括社会保障基金、价格调节基金、教育基金。国家因各项改革措施的出台，为防止个人生活水平受到影响，采取了各种财政补贴以及健全社会保障制度，财政补贴逐年增长使国家财政不堪重负。社会保障支出增长过快，支付压力大，支出上刚性增长，加上我国面临人口老龄化和退休高峰、劳动用工制度改革、就业压力加大，社会保障基金支出缺口大。支付缺口表现为教育基金的政策性缺口（即支出与国家经济发展计划的缺口）、价格调节基金的超预算和社会保障基金国家承担部分扩张。各类公共社会基金的支付缺口转化为现实的财政支出风险的可能性极大。
3.政府投资失误而出现的债务负担。
政府投资主要指政府对公益性企业和部分营利性企业的投资，在政府承担无限责任的情况下，该类企业债务向财政转移。政府投资失误而出现的债务负担在形式上体现为一种企业的债务，实质上与国有企业的组织形式、制度密切相关，表现为一种财政支出的损失或债务的连带责任。
4.政府的财政担保。
政府的财政担保是指以政府名义在借贷、发行债券中的担保，担保就是一种潜在的负债。当债务人不能履行偿还义务时，国家财政负担全部责任。
我国或有债务的规模，因对其界定及统计来源的不同而不同，据世界银行报告估计，到1998年底，我国或有债务占GDP的比例在50%以上，我国学者中有的估计为41%，有的估计为36470亿元。
二、或有债务的成因与传导
或有债务是国民经济深层次矛盾累积的结果，它通过企业—银行—财政各个渠道传递为财政风险、国家的风险。
1.体制制度的缺陷是主要原因。
(1)银行体制的问题。我国银行体制在改革中还存在与市场经济不相适应的方面，首先是金融产权关系不明晰、边界模糊导致权责利不对称，信贷约束软化。国有银行与国有企业的关系属于同一公有产权内部的关系，对信贷资金的经营管理是一种权责利脱节的体制，造成信贷资金直接或间接用于财政性支出。其次改革过程中企业、地方、个人利益得到了明确和强化，而责任与约束则出现了弱化，没有形成金融自身的约束机制。还有金融机构微观运行机制不健全，造成遗留风险没化解，新的风险无法分散、控制和防范，内控机制没有形成，运作不规范，商业银行与政策性银行未完全分开运行，存在交叉、真空及多头管理。
(2)财政支出体制问题。财政体制改革相对滞后，造成财政收入较快增长，但占GDP比重下降，财政支出刚性较强，支出预算软约束。造成的原因有多方面：例如现行分税制财政体制和过渡期转移支付制度尚不规范，事权财权范围不明，转移支付制度主观随意性较强；支出范围也有待规范，“缺位”与“越位”严重，影响市场机制的有效运行和资源配置，支出缺乏有效的制度规范。
(3)社会保障制度问题。社会保障资金的筹集和支付直接影响国家财政分配状况，国家财政是社会保障风险的最后承担者，我国社会保障筹资渠道来自法定的企业交费、劳动者个人交费及政府的财政拨款，筹资方式是社会统筹和个人账户相结合，造成比例不一，难以合并。其次管理体制分散，成本过高，缺乏约束机制，拖欠严重，支付标准不统一，社会保障覆盖面也有较大局限。
(4)企业体制问题。企业既是投资者，又是金融的财务筹资者和金融资产的使用者，企业经营好坏和信用程度如何，直接决定金融风险的大小。一旦企业出现资金周转不畅，效率低下，甚至资不抵债，财政也直接受损。尽管企业这些问题可能与历史欠账、宏观经济政策、经营管理、国民收入分配体制有关，但无不与企业体制密切相关。国有企业的投资过去靠财政，利润归政府，其风险转嫁于政府。改革后，投资转向国家银行，投资决策权始终集中在政府手中，内部人控制既不是产权主体，也不是托管经营主体，因此行为短期化，既无动力也无压力形成自我积累和自我约束的机制，其风险转嫁给了金融机构和政府，缺少企业的风险约束机制。
(5)投融资体制问题。财政投融资是政府配置资源的有效实现途径，但是现行投融资运行中融资状况和投资结果容易与运作目标偏离，缺乏必要的动作制度，运作机构也不健全，融资主要依靠财政预算的转化资金。同时中央和地方投融资极不平衡，地方投融资超出财力发展很快。财政投融资至今没有从财政预算内活动中脱离出来，它不能完全按照其自身业务要求独立地进行运营，仅仅是依附于财政预算的有偿性财政。财政投融资没有形成自身的体系，行为不规范和整体功能无法发挥。
2.政府行为是直接原因。
(1)体制改革中政府应负的责任——改革成本。财政活动是政府行为，财政职能要体现政府在市场经济体制下的活动范围和方向。财政体制的安排及变迁要适应经济体制改革的要求，财政要承担体制改革中政府应负的责任，负担改革成本从体制结构上讲，我国经济体制改革中权利与风险严重扭曲或错位，存在高财政风险。传统体制下国家权力集中，风险也集中。随着改革开放的深化，国家权利削弱，地方和部门利益相对澎胀，收益与风险不对称。从政策因素来看，传统体制以公平为目标，以分配政策为中心，改革中以效率为目标，多种政策相配合，但由于经济运行机制不健全，多种政策互相矛盾，增大了政府在政策实施过程中的风险和成本。
(2)政府的行为动机。从一般的逻辑而言，市场经济以追求个人利益为动力机制，公共政治以保障公共利益为动力机制，即政府是社会公共利益的代表，但是经济体制改革中政府的行为目标与社会公共利益存在差异，政府也有自身的利益随着改革的发展，政府干预减少，对社会出让权力是市场经济发展的必然，但政府作为改革的倡导者和发起者，必然在宏观调控中加强自己的能力，以保障整个社会经济的良性运行，在政府与市场职能界限的变动中，经济体制改革形成了不同的利益关系和利益格局，使不同政治主体的国内政府间的关系变得更加复杂，产生了中央与地方的关系问题。
(3)政府失灵。我国改革开放中，政府职能转换严重滞后，“市场失灵”与“政府失灵”同时并存，导致信用非理性行为快速蔓延。现代经济中私人产品领域由市场调控，公共产品领域由政府供给，才能实现资源的有效配置。如果政府干预进入私人产品领域就会“政府失灵”，市场机制进入公共领域就会“市场失灵”，政府引入市场而忽视了产权关系则出现“体制性”失灵。
3.市场化方面的缺陷是微观原因。
(1)主体的不成熟。传统体制下是以国家为主体，市场经济下，要求企业为主体。改革开放中，企业生产经营自主权不断落实，但是投资领域的自主权落实不够，形成了投资的计划模式和生产经营的市场模式，两者的矛盾日益突出。企业自主权、经营体制、企业家的选择机制、所有制形式的自主选择等方面都存在缺陷，没有形成自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体。
(2)市场对计划有较强的依赖性。虽然我国目前处于市场化的进程中，但从根本上来讲，我国经济仍然具有很强的计划性，当市场化改革中出现障碍或出现失误时，最后基本上是通过计划的方式来解决的。国有银行的呆坏账、国有企业的过度负债、亏损都与我国市场化改革密切相关，当最终由计划方式来解决时，就必然转化为财政的一种责任。
(3)市场化改革中法律法规的缺陷。法律法规等社会经济正式制度不健全，造成财政安全性保障弱化。制度作为市场规则，其基本内容包括制度设计和制度执行，法规作为有形制度是否健全，通常包括制度是否缺位、有效和实施。目前存在的问题一是部分法规制度缺位，导致市场活动无章可循，市场秩序混乱。二是部分法规不尽合理或有效，导致某些市场活动相互矛盾和不公平竞争。三是制度执行不力，有的尽管科学有效，但实施时容易走样。
三、或有债务对财政风险的影响
1.或有债务潜在压力大，对财政政策构成极大的掣肘。
(1)制约财政支出政策。在每年的财政支出中，需要拿出相当的一块来解决由或有债务转化而来的现实债务，并要求在财政预算中给予充分的考虑。这样会使本来紧张的财政更趋紧张，并进而影响到其他财政支出的顺利实施。
(2)制约财政收入政策。在财政预算收入中，有一部分可能会因对国有企业财务的财政性冲抵、弥补而产生财政收入缺口。
(3)如果或有债务的年度转化集中而且规模较大，必然加大财政赤字压力，严重时甚至会影响到财政无力清偿公债或违约。
2.债务化解中如果处理不当，会形成恶性循环。
一方面，对银行不良债务、企业不良债务等引起的或有债务，如果不从源头上根治，单纯采取财政一揽子解决的方式，必然会使国有商业银行和国有企业对财政的依赖性加强，新的不良债务以更快的速度产生。
另一方面，财政对必须要解决的债务如果缺乏必要的计划和准备，只有当或有债务转化为现实债务才采取对应措施，必然打乱财政支出计划，减少其他方面的支出，这样，又会产生新的或有债务。
3.风险的消化所需时日长，将会使财政支出在较长时间内出现紧张局面。
或有债务规模大，形成的原因复杂，而且其数量在不断的增长。根据我国目前的财力状况，要一次性一揽子解决是不可能的，因此，需要相当长一段时间来逐年按轻重缓急加以解决。这也就决定了在5-10年时间内，我国的财政支出将一直维持比较紧张的状况。
四、财政风险的防范与化解
财政风险是处于体制变迁中的风险，是市场经济的必然现象，风险程度高是由中国的国情财情决定的，财政风险的防范与化解也是与体制改革和市场经济的发展良性互动的。
1.财政风险的防范与化解的根本点在于加快改革进程，以减少风险累积量。
或有债务主要不是来自财政自身的债务负担和压力，而是来自于经济生活中的其他领域，是其他领域改革滞后和不到位引起的。防范和化解这种隐性的财政风险，必须从根本上深化各个领域的经济体制改革，特别是加快投融资体制和国有企业改革，尽快建立健全适应社会主义市场经济原则的社会保障体制，逐年提高财政两个比重，增强财政实力，同时从根本上杜绝或减少金融机构不良资产和社会保障基金缺口等或有债务的产生。
按照或有债务的成因和传导机制，关键在于三个方面的改革：
(1)深化国有银行改革，有效地防止和化解不良资产。银行是或有债务转化为财政风险的中介，因此要改善银行经营环境，改革国有银行的经营机制，促进银行企业化，减少政府其它部门对国有银行的行政干预，强化出资人监管，强化政策性银行的财政管理。
(2)深化和推进国有企业改革，建立起与市场信贷制度相适应的产权明晰约束有力的企业体制。国有企业是或有债务与隐性财政风险最主要的来源，因此要建立产权明晰、权责分明、政企分开、科学管理的现代企业制度，要建立企业的风险约束机制。
(3)深化财政体制改革，按照市场经济要求建立公共财政体制。财政是或有债务转化为财政风险的最后承担者，因此财政要明确政府的事权和财权，财政资金应逐步转移到基础设施、社会保障、科学教育、文化卫生环境保护等公共领域，严格控制政府投资，加强预算外资金管理，调整中央与地方的关系，提高财政管理的科学化。这些改革都离不开市场化的发展，因此要完善银行和企业的市场退出制度和建立市场信用体系。
2.对债务转化可能性要有一个科学度量，对可能性较大的，要提前进行防范。
从财政特定范围和具有可操作性的要求来看，防范风险亟待建立或有债务转变为财政风险的监控预警机制。或有债务监测预警，应该按债务客观性及其相关性设计相应的指标体系和经验目标参数经目标值与预测值比较来决定风险行为的事先预警，它的内容包括：风险识别、风险监测和风险度量。或有债务与经济增长、财政赤字有密切的关系，监控预警要注意三者之间的关系及变化。监测预警机制是对潜在风险显现化或潜伏性财政危机的事先控制。
3.转换政府经济职能，规范政府投资行为。
转换政府经济职能要把政府服务和政府决策分开，提高决策能力和服务效率，并引入市场机制。
(1)政府投资职能的更新。市场经济下政府介入生产私人品领域是无效率的，导致社会经济资源的低效配置或错误，所以政府投资要从竞争领域退出，从事公共产品的生产，政府从投资与经营主体变为财政主体。
(2)政府间控职能的更新。市场经济是一种法治经济，政府宏观调控职能包括实现市场经济体系与社会政治和行政体系的结合，创造市场经济得以运行的经济制度与社会政治条件；生产市场经济正常运行必不可少的公共产品，求得社会经济资源在公共产品与私人产品生产之间的均衡配合；纠正市场失灵现象，保持市场经济的有效运转与国民经济的稳定增长。
(3)把企业家精神引入到政府部门。提高政府部门配置资源的效率，就要把竞争机制引入到政府部门，并且在政府公营部门内重组市场，引入市场供求法则和竞争法则。
4.建立财政风险准备基金。
深化改革有助于对隐藏性财政风险的事中控制，建立财政风险准备基金有助于对已经发生的风险损失，为保全资产所进行的损失化解与弥补。一是对业已存在的巨额金融不良资产的化解，二是对可能出现的支付与倒闭风险造成的损失的弥补，三是加强各方的配合协调，运用破产冲债、豁免冲销、财政注资、拍卖债权和债务重组等方式化解风险。风险损失的止损与弥补需要建立足够的财政风险准备基金，一旦出现危机，用于抑制债务，缓解风险。加之某些或有债务是历史上积累下来的银行代行财政职能造成的，对这种经济代价的补偿，最终只能由国家财政核销解决。
5.拓展财政筹资、增资渠道，增强抗风险能力。
财政收入是政府履行职能的重要保证，财政归根到底取决于经济状况，如果经济增长持续下降，必然导致财源枯竭，因此，提高财政两个比重是政府长期的战略任务。增加财政收入，必须规范国民收入分配秩序，将所有政府性收入都纳入预算管理，增强负债资金来源使用的约束性和有效性。
为了避免债务负担成为财政拖累，必须降低财政筹资成本，发展资本市场，特别是发展政府国债市场，拓展财政筹资、增资渠道。
总之，隐性财政风险的防范与化解在于加强事前、事中、事后的预报、监管与拯救，根本在于改革的深化及市场经济的发展。
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