《东南欧稳定公约》——新区域主义的一个积极尝试，本文主要内容关键词为：公约论文,主义论文,区域论文,稳定论文,东南欧论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在20世纪的最后10年，东南欧爆发了第二次世界大战以来欧洲最残酷的战争——波黑 战争，它导致20万人丧生，200万人流离失所。在20世纪的最后一年，科索沃危机又引 发了以美国为首的北约对南联盟的78天狂轰滥炸。新世纪伊始，马其顿又响起了枪声。 目前，尽管东南欧地区的战火已暂时熄灭，但冲突依然存在。从历史上看，这一地区的 冲突往往会演变成整个欧洲的冲突，甚至整个欧洲的战争。因此，如何保持和发展东南 欧的稳定，是欧洲面临的一个最迫切和最棘手的重大问题。
1999年6月10日，在欧盟的倡议下，在科隆召开了巴尔干国际会议。参加会议的除欧盟 各国和美国的外长外，还有俄罗斯和八国集团其他国家的外长、部分巴尔干国家的外长 ，联合国、北约、欧洲合作与发展组织、西欧联盟、国际货币基金组织、世界银行、欧 洲复兴与开发银行等组织和机构的代表。会议经多方协商，通过了一个《东南欧稳定公 约》。接着，在7月30日，欧盟、八国集团和巴尔干国家的首脑在波黑首都萨拉热窝集 会，研讨实施《东南欧稳定公约》的问题。看来，欧盟倡导的这个《东南欧稳定公约》 就是为实现东南欧的稳定与发展所开的一个药方，其基本目的就是试图通过区域一体化 把东南欧吸纳到欧盟的框架之内，在统一的政治、经济、安全体系内解决东南欧的政治 稳定、经济发展和地区安全问题。现在，两年半过去了，公约的实施情况如何，应如何 从理论和实践两个方面对其作出评价，这就是本文所要探索的问题。为便于对公约的实 施前景进行较深入的探讨，本文也将对巴尔干地区的冲突渊源和新区域主义的发展略加 论述。
一 《东南欧稳定公约》出台的背景
自1992年波黑战争爆发以来，北约及欧盟对东南欧地区进行了包括军事行动在内的强 力干预，战火此起彼伏，冲突连绵不断。实际上，这个地区的稳定与发展问题始终没有 得到解决。有些学者推断，未来的巴尔干可能有3种前景：第一，冲突持续下去，整个 地区长期陷入混乱；第二，出现强大的地区力量(如塞尔维亚的重新崛起)，从而对该地 区实行新的控制；第三，国际维和部队长期驻扎，以保持那里的基本秩序。显然，前两 种前景不符合美国和欧盟的利益。第三种解决办法既不是长远之计，也不符合欧盟的心 愿。面对这样的前景，欧盟提出了一个新的药方，即以《东南欧稳定公约》为名的药方 ，它既不是简单的“脱身”，也不是单纯依靠武装“维和”来实现该地区的稳定。这个 药方实际上就是以欧洲一体化和欧盟东扩为依托，通过外部制约与内部改革双管齐下的 方法来解决巴尔干火药桶的问题。这是一条迄今为止的全新的解决途径，它有可能为东 南欧的稳定与发展提供一次历史性的机遇。
就西欧国家来说，它们希望欧洲能彻底从战争的阴影下走出来，并顺利地沿着欧洲一 体化的道路实现整个欧洲的稳定与发展。对深受战争和经济衰退之苦的东南欧国家和那 里的各族人民来说，他们希望能迅速加入欧盟，通过欧盟的“新马歇尔计划”和“保护 伞”实现经济复苏和政治安全。这两方面的意愿也就导致了《东南欧稳定公约》得以迅 速签订，并构成了公约实施的有力保障。
二 《东南欧稳定公约》的基本内容和实施机制
公约称，此约的目的就在于促进东南欧国家和平、民主、尊重人权的进程，促进该地 区的经济繁荣，以达到整个地区的稳定(注：此处和以下有关公约的内容，参阅《东南 欧稳定公约》，见：http://seerecon.org.)。根据《东南欧稳定公约》特别协调员博 多·洪巴赫的说法，《东南欧稳定公约》是一个维护该地区和平的政治经济框架，是欧 盟试图通过一项全面的预防性外交政策来解决东南欧各国政治和经济上的机构性缺陷， 并最终将这些国家纳入欧洲和欧洲—大西洋结构。他特别指出：和平与稳定要求经济复 苏，而经济复苏要求和平与稳定。为实现上述目标，1999年9月16日，在布鲁塞尔通过 了《东南欧稳定公约》的工作日程，确定了3个工作时间表：关于民主化和人权；关于 经济重建、发展与合作；关于安全问题。
现根据公约的条款、工作日程表和有关的论述，按政治、经济和安全3个方面对公约的 主要内容作一简要的论述：
1.在政治方面，公约规定参加国要承诺进行民主和经济改革。在公约的第10条中进一 步说明了政治改革的要求。它包括发展民主、促进人权、尊重少数民族权利、认同欧盟 的政治制度和价值观以及引进欧盟法律制度等内容。关于民主和人权，公约称，只有当 民主原则和民主的价值观在东南欧国家真正实行了的时候，持久的和平和稳定才能在那 里扎根。有关文件称，民主和人权包括对个人的少数民族权利的确认，媒体的独立和自 由的权利，法律规则及法律的独立实施，有效的管理机构的建立和公正的治理，以及公 民社会的建立等。
2.在经济方面，除规定提供经济援助外，还规定了向市场经济转轨的要求以及市场经 济规则的实施等。有关文件强调，经济改革和建立一个健康的商业环境是经济发展、实 现一体化和创造就业机会的必要条件。与此同时，必须促进地区内和该地区与欧洲、世 界其他地区间的经济合作，鼓励发展自由贸易区、跨国界运输和能源供应以及加强环境 保护等。
3.在安全方面，规定了一些政策和措施，以结束紧张局势、强化地区安全氛围、增强 在安全事务方面的共同合作，使该地区逐渐实现非军事化，并逐步把东南欧国家纳入欧 洲—大西洋框架之中。值得注意的是，公约特别强调维护这一地区各个国家的多民族和 多种族的特点，反对建立单一民族国家。有关文件还指出，根据欧洲模式，划定许多民 族边界的做法已没有现实意义了，单个民族的主权是战争的起源之一，实现单一性的企 图将导致暴行和灾难。此外，文件还提出根据欧洲模式重建前南斯拉夫地区与逐步使整 个地区纳入欧洲结构的问题。这实际上改变了欧盟国家过去支持一些地区的主体民族建 立独立国家的做法，这不仅曾导致原南联邦的解体，而且也加剧了一些新独立国家内的 民族冲突，甚至爆发了旷日持久的波黑战争。
关于实施机制，稳定公约在其第四部分作了原则和具体的规定。文件首先指出，稳定 公约的前提是东南欧国家应与国际社会合作，设计出一项共同的政策以保证这一地区的 稳定和发展。同时，这些国家要相互合作，互相提供帮助来实施这项政策。文件称，稳 定公约的机制是制定出一套东南欧区域日程表。该日程表将评估稳定公约的执行进度， 推进公约的执行并为达到目标而提供指导。文件同时规定，由欧盟任命一个特别协调人 主持区域日程的执行，对促进稳定公约在各个国家间进行实施负责，公约的实施也将由 根据需要而设计的相应的结构所支持，协调人应该与各国政府和各国的相关机构紧密合 作，特别是与欧盟和其他对此关注的国家合作，与相关的国际组织和机构合作。协调人 应定期根据程序，代表东南欧区域日程向欧安组织提供报告。
稳定公约还提出，欧盟将努力使这一地区完全加入欧洲一体化的框架。对于那些还没 有与欧盟签订联系协定的国家来说，一旦符合了哥本哈根标准，将在阿姆斯特丹条约的 基础上，通过新形式的协约关系，考虑各国的申请。欧盟非常希望把完成公约的目标( 特别是发展区域合作)看成是评价这个政策好坏的重要因素。因此，在加入欧盟问题上 ，东南欧国家与中东欧国家均站在一条起跑线上。
从上述规定来看，所谓实施机制就是利用东南欧国家加入欧盟的迫切要求，在欧盟的 主导下制订出一整套关于政治民主化、经济重建和安全保证的日程，并由欧盟任命的特 别协调人和相应机构主持日程表的执行，日程表的执行情况将是欧盟评估和考虑吸收东 南欧国家入盟的依据。
三 《东南欧稳定公约》的理论基础——新区域主义
从理论和基本思路方面来看，《东南欧稳定公约》渊源于新区域主义，而新区域主义 则是在欧盟发展的实践中从传统的区域主义演变和丰富起来的一种理论思想，它也是当 代国际关系理论中的一支新秀。
(一)区域主义的发展
自20世纪初，尤其在第二次世界大战后，国际关系领域的一个主要关注点就是如何建 造一个和平的世界。欧洲大陆向来是灾难深重的地区，仅两次世界大战就使得欧洲满目 疮痍。二战之后，维持和平就是摆在欧洲人民面前的首要问题。在旧金山起草联合国宪 章时，丘吉尔认为地区性组织能够求得世界秩序，同时，拉美地区的代表也认为地区性 组织能更好地实现国际和平、安全。从那时起，地区性组织在联合国框架下确立了其合 法性。当代国际关系中的区域概念是指：由于地理因素关系，使地区部分如邦或州等得 以相互结合，并同时具备相当程度的相互依赖关系(注：Joseph S.Nye,“Comparative Regional Integration:Concept and Measurement”,International Organization,Au tumn 1968,pp.12～17.)。关于区域主义(Regionalism)的定义则为：在区域的基础上， 邦与邦之间的团体或组织的结构化(注：Andrew Hurrel,“Regionalism in Theoretica l Perspective”,in Louise Fawcett and Andrew Hurrel(eds.)Regional in World P olitics,New York:Oxford University Press,1995,pp.38～73.)。
在随后出现的冷战使联合国维持和平的功能及其全球主义的理想无法实现。同时，在 欧洲经济重建以及快速发展的过程中，人们发现，一个国家需要与其他国家合作才能得 到发展与生存，这是区域主义迅速发展的原因及条件。在60年代，区域主义掀起了第一 次高潮，那时的区域主义是伴随着非殖民化运动而展开的。在冷战时期，区域主义也被 用于建立和发展两个对立世界的实践，成为两个军事集团和两个平行市场的理论依据之 一。到20世纪80年代，由于全球化的影响，区域主义有了长足的发展。苏联解体后，冷 战霸权秩序的终结进一步促进了区域主义的向前发展，并进而成为新区域主义。
与冷战时期相比，新区域主义不再局限于单一的、狭隘的安全和经济目标。它所关注 的内容和要求实现的目标不断增加，涉及建立在区域基础上包括人权、民主、社会公正 和环境保护的跨国社会和文化网络等方面。欧盟的发展历程可以说是新区域主义发展的 最具代表性的过程。
新区域主义与旧区域主义的区别主要在于：
1.旧区域主义是在冷战时期的两极格局情况下形成的，新区域主义是在多极的世界秩 序中开始形成的。
2.旧区域主义是“自上而下”产生的，它由超级大国创造，新区域主义是从区域内部 和“自下而上”发展起来的，它不光包括国家本身，还有其他非国家行为体。
3.从经济一体化角度看，旧区域主义是内向的和保护主义的，而新区域主义则是“开 放”的，不只是在区域内开放，也向世界其他地区开放。因此，它与相互依赖的世界 经济是相容的。
4.旧区域主义客观上说比较具体，有些组织是以安全为条件，有些组织以经济为条件 ，而新区域主义是综合的、多方面的进程。它既包括贸易和经济一体化，同时也包括环 境、社会保障政策、安全和民主，即在深化经济一体化的基础上最终达到政治、安全和 文化的趋同。
5.旧区域主义只注重主权国家，新区域主义构成了全球结构转型的一部分，在这个转 型过程中，非国家行为体非常活跃并在全球体系的不同层面有不同的表现形式。
(二)新区域主义的基本层面
新区域主义是一个复杂的概念。它主要是指某个区域根据不同的层面从相对的差异走 向趋同，其中最重要的方面就是经济政策、政治体制、安全和文化的趋同。经济政策上 的变化主要是更加开放；政治体制的变化核心是民主化，民主虽然不是政治一体化的全 部内容，但它是必需的条件；安全体制的转轨最为紧迫，从安全集合体发展为安全共同 体；而文化趋同则是需要更长时间的、更深层次的一体化。这些层面的融合有可能是一 个自然进程或是一种由政治推动的进程，但更有可能是两个进程的混合。因此，新区域 主义被定义为一体化的多层次的形式，它包括经济、政治、社会和文化层面，而且在建 立以区域为基础的自由贸易体系和安全联盟的目标方面走得更远，同时，以政治为目的 建立区域一致性和认同似乎更为重要。正如国际关系学派对新区域主义所作的定义：“ 一个多层面的区域一体化进程，该进程包括经济、政治、社会和文化方面。”它更强调 的是非经济的方面，而主要指政治和安全层面。它认为区域主义是一种系列的，而不是 单一的现象，或者说，不是一个有关经济或对外政策的单一政策。该定义远远超出了自 由贸易区和几个国家市场加入一个单一功能性单位的定义。它把地理认同、政治趋同、 集体安全和区域融合作为非常重要的特点。
许多欧洲理论家认为，新区域主义主要是一种政治理论，也是一种规范的理论，它与 “世界秩序价值观”密不可分，与和平、发展和生态可持续性密不可分。为达到和平、 发展和生态可持续性，必须与战争、饥饿和环境恶化作斗争。因此，这些问题便成为区 域主义理论中备受关注的问题，而民主和人权等问题则被认为是新区域主义的前提。由 于民族国家的解体对地区安全产生了威胁，因而新区域主义也非常关注民族国家和族际 冲突的问题，强调通过加速区域化进程，解决民族国家和族际间的冲突。区域主义包括 一项区域机制框架，它主要用于冲突的解决， 对区域内部民族国家的进一步解体进行干预。他们认为，区域层面能够触及以前民族国 家触及不到的解决冲突的可能性，它有助于消除紧张状态。如果发生暴力，区域行为体 能够干预国家间冲突而尽量减少双边敌对的危险。
一般说来，外部干预有5种形式：单边、双边、多边、区域和多极。单边既可以由相关 的邻国也可以由区域强国或世界强国担任；双边干预是由干预国家和被干预国家之间的 协定来决定；多边干预是以某一组特定国家或一些长期联盟的形式出现的；区域干预则 由区域组织执行，因此它的定位带有边界性质，限于本区域之内；多极干预一般是指由 联合国领导或联合国实行的制裁。新区域主义者认为，各个干预方式并不可能单一地执 行，在解决复杂的冲突时，通常是以不同形式进行不同程度的干预，很少有某种特定的 解决冲突的形式，而区域干预方式应该是将来解决冲突的最恰当的方式。
四 区域主义在欧盟发展中的实践和在欧盟东扩中的效应
有关欧洲联合的观念渊源悠久，在欧洲近代史上，有不少理想主义者提出以和平方式 实现欧洲联合的主张，通过在欧洲创建某种政治实体，以非战争的形式解决欧洲各国间 的矛盾，维护欧洲的和平与发展。但是，欧洲几百年来战乱频仍，特别是法国和德国， 历史上是世仇，欧洲统一一直只是一种理想。经过两次世界大战的浩劫，欧洲已经丧失 了占据数百年的世界政治经济中心的优势地位，欧洲各国陷入经济凋敝、政治危机、社 会动乱等困难之中。任何一个欧洲国家，都不可能单独依靠本国的力量恢复经济和在国 际舞台上发挥影响。只有通过联合各国的力量，在欧洲实现历史性变革，欧洲才有出路 ，才能复兴与繁荣，对此，欧洲各国在战后很快便取得了共识。
1950年5月9日，法国外长罗贝尔·舒曼建议，把法国和西德工业基础的煤钢生产置于 一个“超国家”的高级机构领导之下(“舒曼计划”)。次年4月，法国、西德、意大利 、荷兰、比利时和卢森堡六国签署了《欧洲煤钢共同体条约》，1952年7月25日，该条 约正式生效。1957年3月25日，六国在罗马又签署了《欧洲经济共同体条约》和《欧洲 原子能共同体条约》(通称《罗马条约》)。1958年1月1日，《罗马条约》正式生效。从 此，欧洲经济一体化正式展开。1991年12月10日，欧共体成员国首脑在荷兰小城马斯特 里赫特召开会议，通过了《欧洲联盟条约》。马斯特里赫特条约是欧洲一体化道路上的 一个重要里程碑。欧盟的出现和发展是第二次世界大战结束以来在欧洲乃至世界出现的 一个新事物，它是带有超国家性质的国际组织，它不仅从初创时的6个成员国发展到今 天的15个成员国，而且在国际事务中被视为一个实体，它的政治和经济影响远远超越了 这些单个国家，并对欧洲非成员国和欧洲以外的国家产生了越来越大的吸引力。
从欧共体到欧盟的发展也是旧区域主义向新区域主义发展的过程。欧盟是由各个民族 国家组成的，经过不断的尝试和挫折，它们将部分主权让渡到欧盟这个大区域，这不仅 促进了各国的经济发展，增强了欧盟在国际事务中的地位，而且从4次扩大的经验中认 识到，独立并不会必然导致强大，导致平等分配收益，相反易于导致冲突。在经济、政 治、安全等方面形成一个框架结构，却能使各民族国家逐渐消除冲突。今天，德法这两 个世仇国家能和平相处，共同合作，这既是一个历史的奇迹，也是区域主义效应的一个 证明。
冷战结束后，许多中东欧国家掀起了“回归欧洲”和要求加入欧洲一体化进程的热潮 。1991年12月，欧共体与波、捷和匈三国签署了“欧洲协定”，给予这三个国家以欧共 体(欧盟)第一批联系国的地位，从而开始了欧盟东扩的进程。10年来，中东欧国家不仅 在争取加入欧盟的过程中实行了政治和经济体制的改革，恢复和发展了经济，发展了区 域和次区域合作，而且在克服民族矛盾，增加安全因素和推进次区域合作方面也取得了 明显的进展。1991年2月由波兰、捷克和匈牙利3个国家倡议组织的维谢格拉德集团就是 一个活动最多、合作范围最广的次区域合作的例子，它不仅在经济方面取得了重要的成 果，而且在安全政策上进行了合作。自集团成立以来，成员国一致表示要捐弃前嫌，不 讨论任何修改现行边界的问题。这就为它们的合作打下了一定的基础。以匈牙利为例， 它过去曾经是一个帝国的一部分，经过多次战争，它的民族问题同样复杂。匈牙利在区 域和次区域合作的框架内克服了因民族纠纷而引起的冲突，这也是新区域主义的一个积 极的效应。
五 两年来公约的实施情况
稳定公约具有的一个创新意义就是使东南欧各国作为平等的伙伴加入欧洲一体化进程 。赫尔辛基协议为消除欧洲大陆的分裂，力图把中东欧国家纳入欧洲的一体化，而东南 欧公约有可能使东南欧国家也加入这一进程，使欧洲最终成为一体化的欧洲。为实现这 些目标，两年来欧盟和东南欧国家做出了不少努力，也取得了一定的效果。
首先于1999年9月16日，在布鲁塞尔制订了《东南欧稳定公约》的工作日程。日程规定 ：在经济发展与合作上，欧盟保证努力消除妨碍商品和资本自由流动的政策和行政障碍 ，以加强该地区以及该地区与欧洲和世界其他国家之间的经济、贸易和投资合作，改善 该地区基本的基础设施，向东南欧提供单方面的贸易优惠待遇。而东南欧国家也要努力 建立一个可预测的公正的商业环境，打击腐败和犯罪活动，推进面向市场的改革，包括 私有化。在安全方面，欧盟承诺：为结束紧张局势、建立和平友好的睦邻关系，要强化 地区安全氛围的努力；要全面执行现有的武器控制和建立信任的措施，并为这两方面的 改善而努力；要敦促平民政府加强对武装力量的控制并针对有组织犯罪、恐怖主义、地 雷问题和小型武器的扩散等问题采取有效的措施；要增强在防御和安全事务方面的合作 ，以及提高军费开支方面的透明度和责任感。
其次于2000年3月，在欧洲委员会成员国、世界银行和东南欧稳定公约特别协调员的建 议下，在布鲁塞尔召开了第一届东南欧区域大会，会议制订了一系列快速启动计划和一 项具有区域特征的项目。2001年8月，在罗马尼亚首都布加勒斯特又召开第二届东南欧 区域大会，主要讨论不同的捐助。
与此同时，在东南欧稳定公约的推动下，该地区的次区域组织与合作也有了较大的发 展。1990年成立的黑海经济合作组织已于1999年变为一个次区域性经济组织，到目前为 止已有11个国家参加，它是一个能动的区域倡议组织，已被国际社会所承认。
在一些关键领域，稳定公约的实施也取得了重要进展。例如，已经起草一项投资法规 ，它要求该地区国家明确承诺改进投资环境；成立了一个企业顾问委员会，由来自稳定 公约签约国的高级企业主管人员组成，它将密切监督投资法规的执行；已经启动一项反 贪计划，作为打击有组织犯罪的努力的一部分；在防务方面，正在顺利执行一些加强信 任的措施等。
但公约的全面实施还有许多不稳定的因素。
首先，在巴尔干重建的问题上，美国和欧洲出现了矛盾。在经费问题上，美国不愿承 担更多；其次，在援助范围上，与多数欧盟国家不同，美、英要求把塞尔维亚排除在援 助之外；第三，在巴尔干重建的预算落实方面出现了较大的困难。据估算，在今后五年 中巴尔干重建约需3000亿美元，仅科索沃就需50亿美元，但迄今为止，初步落实的只有 5.7亿美元，其中5.1亿美元由欧盟提供，0.6亿美元由世界银行承担。
最大的不确定因素仍在于：欧盟要在十年内完成东扩计划面临诸多困难。中东欧国家 虽然在改革和恢复经济方面取得了较大进展，但同西欧各国相比仍然具有很大的差距， 总的来说仍是穷国。它们的加入将使欧盟面临艰巨的任务。据欧洲有关专家计算，要使 中东欧国家赶上欧盟最低标准，在20年内需要投入2万亿美元。结构基金是欧盟用来补 贴落后产业或落后地区的一项基金，目前受益人数为9400万，欧盟扩大为26国后，受益 人数将超过2亿。特别是农业开支已占欧盟预算的50%以上。如继续执行欧盟现行农业政 策，中东欧国家入盟后，欧盟的预算开支将要翻一番。此外，欧盟扩大就必须改革自身 现有的机构和决策机制，否则欧盟将无法运转，甚至会处于瘫痪状态，而改革又牵涉到 大小国的利益分配，难度是很大的。
综上所述，可以得出以下几点看法：
1.东南欧的紧张局势和冲突的发生主要是因为民族矛盾的加剧，而不是意识形态的冲 突，而矛盾的主要根源则在于这一地区的经济和社会的巨大差异，以及政治上又缺乏为 相互融合提供正常的和有效的法律和结构框架。因此，要从根本上实现这个地区的稳定 则应立足于大力发展经济，逐步克服社会经济的巨大差异。与此同时，必须建立起有效 的法制框架。
2.近年来东南欧的冲突急剧发展也与外国的干预有着直接的联系。某些西方大国出于 自身利益的考虑，打着人权和民族自决权的旗号，有意无意地鼓励民族分裂，赞同建立 新的民族国家，这不仅导致南联邦的解体，而且使得这个地区的分裂形势更加恶化。因 此，外部干预如何才能真正有助于这个地区的稳定与发展确实是一个亟待解决的问题。
3.欧盟推出的《东南欧稳定公约》这个药方实际上就是试图以内部改革和外部干预双 管齐下的办法来解决那里的稳定和发展问题。其中比较注重推动那里的政治和经济制度 的改革，并以区域一体化来阻止那里的进一步民族分裂。这可能是一条可行的道路，至 少是一次有益的尝试。一位西方人士说，巴尔干地区不能仅仅在民族国家的基础上重建 ，实现民族单一性的企图可能会导致不可容忍的暴行；走向和平和繁荣的惟一道路就是 缔造一个开放的社会；今天，经常分裂的巴尔干国家第一次有了一个中心——欧盟。
4.新区域主义是国际关系理论中的一种新兴的理论，它在解释当代全球化带来的某些 问题，以及通过区域一体化推动地区合作和实行区域稳定与发展等方面有不少值得重视 的观点，应对其作深入的研究。