论居民自治视角下构建城市社区党建工作新格局，本文主要内容关键词为：视角论文,党建工作论文,新格局论文,居民论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1003-854X(2007)07-0036-03
随着近年来城镇化进程不断加快，城市基层管理体制改革不断深化，政府职能转变、企事业单位改制、非公有制经济蓬勃发展，人与单位的终身依附关系逐渐弱化，社区在城市工作中的地位越来越重要，社区党建工作成为加强党在城市执政能力建设的重要内容。但由于受传统机制影响，政治资源整合力度不强，在大力加强基层民主建设，构建和谐社会的背景下，社区党建工作还面临着一些亟需破解的难题。从社区居民自治视角，构建城市社区党建工作新格局，成为一项新的战略性课题。
一、加强社区党建是城市居民自治的内在要求
社区是社会经济发展的必然产物，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，社区在社会管理中的地位将不断增强。在全面构建和谐社会中，必须加强社区建设，而社区建设是一种社会治理结构的建设，根本在于把社区内的政府、企事业单位、社团有机地黏合起来，使它们为着共同的目标，整合社区资源，发挥各自优势，相互配合，改进社区环境，满足居民需求，最终构建成和谐社区。因此，社区建设是一个塑造和提升区域社会治理能力的发展过程。从这个意义上讲，社区建设的核心和根本目的在于促进社区民主政治建设，推进社区居民自治①。
我国政治生活中，党的领导贯穿社会生活的各个领域和各个层面。当前，中国处在急剧的社会转型阶段，社会矛盾明显增多，极为复杂。城市社区这个阵地我们党不占领，邪教或反政府组织就会去占领。群众自治如果离开中国共产党的领导，很可能导致政治动乱，这是非常危险的。美国学者杰里米·里夫金在《工作的终结》一书中指出，苏联、东欧社会主义制度的瓦解，重要原因之一是反共组织在社区中发展了起来②。因此，城市居民自治，必须加强党的领导。
一方面，社区居委会是城市基层群众自治的基本制度形式，其核心是自我管理。随着具有自主地位和能力的社会主体的日益成熟，自我管理将更多地围绕着协调、整合和实现社区利益来展开，具有越来越强的自治倾向。基层群众自治的发展，在客观上必须解决两个十分重要的问题：一是政府对社会的干预和调控必须从直接转向间接、从无限转向有限；二是在政府对社会的直接控制相对退缩的条件下，必须通过加强社区党建，即靠党对社区的有效参与和领导来解决政府与社会的关系，整合不断变化的社会，从而保证基层群众自治健康、有序地发展。从这个意义上讲，加强社区党建是推动基层群众自治的内在要求。另一方面，基层群众自治的主体是社会成员，其直接动力是社会成员的自主性发展，发展就需要有效的政治力量支撑，需要有一个主导的力量，这就是党的领导。
通过以上的分析可以看出：加强社区党建是基层群众自治发展的内在要求，基层群众自治发展是以社区党建的发展为基础的。因此，在城市居民自治建设和发展中，应通过有效的社区党建，扩大党对基层群众自治的参与。党的参与是基层群众自治发展的重要政治资源，而基层群众自治则是党实现有效社会参与、巩固和发展自己社会基础的重要舞台。党对基层群众自治的积极参与，不仅有利于基层民主的发展，而且有利于党的基层组织的整体建设和发展③。扩大党的组织力量对基层群众自治的参与，其战略目标就是使党成为基层群众自治的主导力量，从而在保证党对基层群众自治有效领导的同时，有效推进居民自治的健康发展。活跃的基层民主、党与社会的有机互动和稳定的政治局面，是中国实现社会主义现代化，建设社会主义民主政治的重要现实基础。
党在社区的政治领导作用是不容忽视的。但是，党在社区的领导方式同党对政府的领导方式有所不同。党在社区的领导作用是通过党组织对社区自治组织的政治领导实现的。党组织在社区虽然是领导核心，但并不意味着党组织对社区的任何事务都进行直接的领导。党在社区是政治核心，主要是政治领导，要保证党的理论、路线、方针、政策的落实，做好群众的思想政治工作，发挥党员的先锋模范作用，密切党和群众的联系。如果社区党组织对社区的事务不分巨细都进行直接管理，就可能使社区党组织变成一级政府，这是与社区自治的原则相违背的，也是与发展社会主义民主政治建设的方向相违背的。
二、城市社区党建工作面临的现实困境
社区党的建设既是现代化城市管理的需要，也是加强和改善党的领导的需要，更是进一步巩固执政党地位的需要。然而，最近十多年来，随着城市社会组织结构的快速变化，城市社区党建工作面临的问题越来越多，压力越来越大。
第一，社区党员的数量快速膨胀。随着传统社会组织结构的解体，在大量人口流向社区的同时，社区党员数量迅速增长。据了解，城区社区党组织现有党员一般在100人以上，多的已经超过200人(还不包括那些未暴露身份的党员和没有接转组织关系的党员)。聚集在社区的党员主要来自四个方面：一是从农村流入城市非公有制单位就业的流动党员；二是国有企业转制分流和下岗职工中的党员；三是企事业单位的离退休人员中的党员；四是在社区购房、租房和创业的党员。其中人数最多的是外来流动党员。按照党章的规定，党员人数超过50人就应该成立党总支，超过100人就应该成立党委。可是，目前社区居委会党组织绝大多数仍然是支部建制(在去年11月武汉市社区党组织完成换届后，党委、党总支和支部建制的社区党组织分别为10个、487个、672个，分别占全市1169个社区党组织的0.86％、41.66％、57.49％)，这种超常规的组织状况已经严重不适应社区党组织自身建设的需要。社区人口和党员数量的快速膨胀，加剧了社区党建工作的难度。
第二，对社区党组织的地位和党组织与社区组织的关系认识模糊。十六大党章明确规定社区党组织发挥领导核心作用，第一次在党章中确立了社区党组织的地位。但是，在调研中发现，很多社区党组织工作人员对社区党组织地位认识不清，对党的领导与依法自治关系也存在一些模糊认识，有的甚至把它们对立起来。这种对社区党组织作用模糊认识所带来的负面效应突出表现在：社区党组织在社区组织体系中核心地位不明显，无力完成领导、组织和管理社区组织和社区工作的职能。有的社区党组织仍沿用计划经济体制下“党领导一切”的做法，直接指挥、干预社区居委会的工作，甚至包办代替社区自治组织的工作。还有少数社区党组织与社区居委会在工作中各干各的，相互脱节，出现两张皮，不能形成合力。
第三，社区管理和社区党组织领导体制中存在着部门脱节的状况。在现行的社区管理体制中，虽然各级政府成立了社区建设指导委员会，但在实际工作运行中，部门脱节管理的情况仍然时常发生。在社区党建和社区建设中，事实上主要存在着两条线：一条线是以组织部门为主体的社区党建，另一条是以民政部门为主体的社区建设。两条线路两种要求，社区党组织的主管部门更多地要求发挥领导核心作用，而社区居委会的主管部门却更多的是强调民主自治。虽然在理论上二者是统一的，但是在实际工作中却往往出现相互脱节的情况。
第四，社区党员素质和社区党组织成员的素质普遍偏低。从总体上看，社区党员情况存在着“四个不”：一是文化不高，二是收入不丰，三是年龄不小，四是参加活动的热情不高。离退休人员中的党员还有一个身体不好的问题。正因为如此，有人认为社区党员实际上属于弱势群体。在这样一个群体中开展工作，其难度显而易见。同样，社区党组织成员的综合素质也不高。在2006年11月武汉市全面完成社区换届选举工作后，社区党组织成员的文化水平仍以高中(中专)和初中学历为主，占党组织领导班子成员总数的60.1％，书记中这一比例为50.56％。由于素质不高，使社区党组织发挥领导核心作用缺乏必备的智力和能力的支持。
第五，社区党组织自身活力明显不足。一方面，党员的组织归属感不强；另一方面，党员参与党组织活动的积极性不高。其原因在于：一是党组织缺乏共同的利益纽带，不能提升党员的经济和社会地位，也就没有组织党员的行政权威。二是社区党务工作人才严重缺乏。从目前情况来看，能够适应当前社区工作的高素质人才仍然十分有限，能够做党务工作的干部更少。三是社区党务干部的待遇普遍偏低。武汉市社区工作者的月平均收入水平大概在600元左右，而且缺乏正常的增资机制。工资待遇偏低，必然影响他们的工作积极性和创造性。四是党组织传统活动方式缺乏有效性。社区党组织很难超越“三会一课”这种传统的活动方式，不仅因为创新活动方式缺少经费支持，也因为缺乏创新人才和创新能力。
第六，社区居委会工作任务严重超负荷。社区居委会的工作负担普遍过重，严重影响了党组织的自身建设。在对武汉市江岸区一些社区的调研中了解到，目前社区居委会承担着社区文化、治安、教育、民政、计生、再就业、环境卫生等十几大类百余项工作。而武汉市规模在1500户以下的社区仅配3名群干，1500户至3000户的社区配5名群干，3000户以上的社区配7名群干④。社区党组织成员成天忙于应付繁重的行政事务，服务社区、服务群众的本职工作反而成了次要工作，很难有时间和精力从事党务方面的工作，使党组织自身建设受到了影响和冲击。
此外，条块分割也增加了社区党建工作的难度。一些辖区的机关和企事业单位对社区党建工作的配合与支持还不到位，使社区内各单位的党组织之间的关系很难理顺，工作也难以开展。
三、居民自治视角下构建城市社区党建工作新格局的对策与建议
在新形势下进一步加强和改进社区党建工作，是加强党的执政能力的战略性选择。那么，在居民政治参与热情持续高涨，城市社区党组织面临的环境日益复杂、工作难度越来越大的情况下，如何适应城市社会和党组织自身多方面的变化，走出目前的困境，尽快构建城市社区党建工作的新格局，实现社区党建工作和社区建设发展的“双赢”，笔者以为应从以下几个方面着力：
第一，要抓住服务群众这个重点，把执政为民的要求落到实处，夯实社区党建工作的群众基础。一是增强服务意识。社区党组织服务群众，既是基于党的根本宗旨的服务，也是基于社区自治组织根本性质的服务，只有认真履行服务群众、服务社区的职责，才能实现凝聚群众、凝聚社会，不断扩大党的群众基础，巩固党的执政地位的目标。因此，社区党组织要自觉地把服务群众作为社区党建工作的重要任务，把群众满意不满意作为检验工作的重要标准。二是要健全社区服务体系。从社区群众和驻区单位的实际需要出发，充分发挥社区居委会的作用，搞好社区服务中心和社区服务站(点)的建设与管理。加强以党员、团员为骨干的社区志愿者队伍建设，影响和带动群众自我管理、自我服务。三是拓展社区服务内容。社区党组织要着眼于社区群众多层次、多样化的需求，特别是群众最关心、最急需解决，通过努力又能够解决的问题，开展面向社区群众的便民利民服务，尤其是要会同有关部门，开展面向下岗失业人员的再就业服务，面向困难群众的社会救助和福利服务，面向流动人员的维权服务等，为社区群众排忧解难。适应社区居民民主意识和政治参与愿望日益增强的新变化，党组织要善于领导和不断完善城市居民自治，支持和保证社区居委会依法行使职权，广泛动员和组织社区居民参与社区事务，引导城市社区由行政管理为主向社区自治为主转变⑤。
第二，要抓住拓宽领域这一主题，进一步增强党的工作的渗透力和影响力，夯实社区党建的社会基础。一是推进社区党建向非公有制领域延伸，不断扩大党在城市工作的覆盖面。街道、社区党组织要对新经济组织、新社会组织的党建工作进行管理，指导、协调和支持驻区“两新”组织建立党组织，对暂不具备单独建立党组织条件的，可采取“支部建在楼上”等方式联合建立党组织，通过采取设立党员联络服务站、选派党建工作指导员，以及帮助建立工会和共青团组织等办法，把党的工作开展起来。二是推进社区党建工作向区域化延伸。最大限度地充分挖掘和利用社区资源，调动和激发社区单位和居民的积极性，是社区党建工作必须解决的一个新的课题。要按照资源共享、优势互补的工作思路，推动社区党建由自管党建向区域党建发展。一方面可通过进行街校共建、军警民共建、企居共建等多种形式，推进驻区单位的党组织与社区党组织的结对共建；另一方面积极探索区域性党建工作的有效形式，形成区域性社区党建模块，做到优势互补，共同发展。三是推进社区党建工作向特色延伸。社区党建工作要坚持与时俱进，开展特色活动是增强社区凝聚力、激发居民自豪感的有效载体。社区党组织要充分发挥各自优势，开展特色活动，吸引党员和居民群众自觉参加，把他们凝聚到党组织的周围。
第三，要抓住机制创新这个根本，营造有利于党组织发挥作用的制度环境，夯实党建工作的制度基础。一是建立社区党建议事决策机制。要通过建立制度，明确规定社区党组织在社区事务决策中的地位和作用，从制度建设层面引导社区党组织改进领导方法和工作方法，形成社区党组织既充分发挥核心作用，又积极支持社区居委会依法行使权力、开展工作的决策制度体系，较好地保证社区党组织民主决策和社区民主管理的落实。二是建立社区党建协调例会制度。实行重大事项通报等配套制度，加强与驻社区单位党组织的沟通与联系，形成运转有序的社区党建工作综合协调机制，在整合辖区单位资源、协调驻区单位党组织参与社区党建工作、组织社区各方面力量参与社区建设方面发挥积极作用。三是建立社区党建广泛参与机制。社区党员是社区党建工作的主体，只有引导好每个党员有组织参与社区建设，才能不断增强党建工作的影响力和渗透力，更大限度地把居民群众凝聚到社区建设中来。对社区直管的党员、流动党员和离退休人员中的党员，主要抓管理和培训教育，发挥好他们的作用；对在职党员，注意引导他们从单位走向社会并有组织地参与社区建设，为他们发挥特长提供舞台，通过实行在职党员到社区报到登记，定期反馈表现情况，实行对在职党员“8小时以外”的监督。
第四，要抓住自身建设这个关键，增强党组织的凝聚力和战斗力，夯实社区党建工作的组织基础。一是努力提高社区党务工作者队伍素质。要加强对社区党务工作者的教育培训，引导他们从战略上认识社区党建工作的重要性。此外，还要创造条件引进一些高素质的人才充实到社区党务工作者队伍中去。二是要理顺社区党员干部的情绪，提高工作积极性。社区党建工作资金、场所欠缺，党务人员待遇偏低，导致社区党员干部情绪低落，直接影响到社区党建工作的成效。理顺他们的情绪，不仅要改善他们的工资待遇，而且还要改善工作环境，为开展党建工作提供必备的条件。如武汉市明文规定，从2005年元月开始，市区两级财政按1∶1比例，为每个城市社区党组织提供每年2000元的活动经费，较好地保证了社区党建工作的正常开展。
注释：
①张孝敢：《社区建设的根本目的：社区自治》，《福建支部生活》(网络版)2005年第6期。
②陈义平、郑明珍：《加强党对城市社区自治的领导》，《安徽日报》2004年8月23日。
③林尚立：《社区党建：中国政治发展的新生长点》，《上海党史与党建》2001年第3期。
④董晓勋：《政协委员为和谐小区建设建言献策》，《长江日报》2007年3月7日。
⑤张国龙：《不断加强保持党的先进性的基础性建设(上)》，《上海党史与党建》2005年第7期。
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