试论村民自治背景下的乡村关系，本文主要内容关键词为：试论论文,乡村论文,村民自治论文,关系论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
村民自治是我国农村基层民主制度和农村治理的有效方式。村民自治研究涉及到的问题是多方面的，也是理论界、学术界关注的热点问题。应该说，已有的研究成果是很丰富的，其中包括对乡村关系问题的研究。但笔者认为，在村民自治这一背景下，以乡镇政权和村委会的发展历程为切入点，从影响乡村关系的宏观体制因素方面来探讨乡村关系的构架问题则尚显不足。为此，本文试从这一方面谈点自己的看法，以深化对村民自治问题的理解和认识。
一
所谓乡村关系，一般所指的是乡镇政府与村民委员会的关系。两者之间的关系是在村民自治背景下，随着乡镇政权与村委会建设的发展确立起来的，因此，要弄清两者的关系，就有必要从两者产生的历程入手。
在我国国家体制的演变历程中，乡镇建制历史久远，可以追溯到商周时期，以后历代多有实践。而中国共产党领导下的现代意义上的乡镇政权体制，在不同时期的革命根据地就已建立。新中国成立后到1957年，中央就建立基层政权体制颁布了一系列政策法规，尤其是1954年颁布的宪法及通过的地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法，对设立乡、民族乡、镇政府的相关问题所作的具体规定，为形成全国范围的农村基层政权体制提供了法律保障。但1958年后，随着人民公社运动的兴起，原有的乡镇政府体制遭到冲击并最终被取消，代之以人民公社体制。人民公社体制的突出特点是“政社合一”。人民公社既是集体经济组织，又是基层政权组织，通过人民公社的组织系统，国家权力可以以制度化方式深入到最基层的农村，渗透到农民日常生产和生活之中。作为人民公社社员的农民，不仅是集体组织的生产者，而且是政治系统中的成员，国家对农村实行自上而下的层级管理。1975年和1978年宪法进一步从法律上确定了这一体制，强调农村人民公社的集体所有制经济一般实行三级所有、队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有，公社集管理生产的经济职能、管理生活的社会职能、管理政权的政治职能于一体，农民被束缚在公社内，参加统一的劳动和分配。1978年以后，随着家庭联产承包责任制在农村普遍推行，这种管理体制走到了它的尽头，以家庭为生产单位的联产承包责任制要求与之相适应的政治体制。1982年宪法规定国家政权层次划分为中央、省、县、乡（包括民族乡、镇）四级，这标志着我国开始了乡镇政府体制的恢复建立。1983年10月中央、国务院颁布《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》后，全国范围迅速撤销人民公社，建立乡政府，从1983年到1985年，全国农村普遍将政社分开，恢复乡镇政权建制。
在恢复乡镇政权建制的同时，村民委员会也作为农村基层群众性组织确定下来。从它产生的必然性来看，它是农村家庭联产承包责任制出现后导致人民公社的经济职能以被废除，由人民公社转化过来的乡镇政权失去组织和管理农民生产经营活动的基础后的必然产物。因为家庭联产承包责任制的推行强化了家庭在社会生产中的作用，农户获得了生产和产品分配的自主权，人民公社体制下的生产队丧失了组织社会生产功能，在农村社会生活中的作用日益弱化，再加上人民公社体制解体后，由于缺乏有效的组织体制加以管理，农村中出现了一定程度的失序和混乱状况。这种状况也引起了中央的注意并在1982年以中共中央1号文件形式强调各级党委要高度重视，在总结完善生产责任制的同时，解决好这一问题。于是，原来由人民公社承担的公共管理职能逐步转向社会，社会急切需要一种新型的社会组织来办理农村中集体的公共事务和公益事业（注：王禹．《我国村民自治研究》，北京大学出版社，2004年，第43、76、195—197页。）。当然，也不排除国家考虑在从农村退出后，必须培育农村社会自我管理能力，同时撤社建乡后也要借助农村社会的力量来监督基层政府，维护整个国家政权的合法性权威。村委会就这样应运而生了。
村委会最初是由农民自发组织起来的。一般认为广西壮族自治区的宜山县和罗城县一带农村是村民委员会的发源地。其中宜山县（现为宜州市）三岔公社合寨大队（现为屏南乡合寨村）的果作村在1980年2月成立的村民委员会是我国历史上第一个村民委员会，它的成立产生了很大的示范效应，随后广西及全国各地农村纷纷建立了类似的组织。
村民委员会诞生后引起了中央的高度重视，认为这是农民群众的创造，是与农村经济体制改革相适应的管理形式。1982年宪法明确规定村民委员会是农村基层群众性自治组织，在1983年10月的中央下达的关于政社分开建立乡政府的通知中重申了村委会的这一性质，强调各地在建立乡级管理机构同时，加快乡镇以下的村委会的建立工作，并对如何建立村委会、村委会的性质、任务、组织原则作了更为具体的规定，随后，全国普遍开展了村委会的组建工作，各地陆续制定村委会的工作制度和活动原则。到1985年2月，全国共建村委会九十四万多个，标志着村委会的建立工作在全国范围内基本完成。从1987年11月24日全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》到1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议修订通过新的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》），则标志着我国以村委会为组织形式的村民自治的制度化、法律化建设进入了一个新阶段，达到一个新水平。
从乡镇政府的恢复重建和村委会的建立历程来看，它们都是人民公社体制被废除后的必然产物。人民公社体制的瓦解实际上是国家与农民的一次分权——人民公社、生产大队、生产队被乡人民政府、村民委员会、村民小组取代了，这是国家对基层控制方式的一次重大转变，是国家在农村基层管理体制的重大变革，其突出特点是实行政权组织和经济社会组织的分离。在一定意义上也可以说，乡镇政府和村委会分别承担了人民公社的部分职能，它们共同构成了乡村治理的新体制。值得注意的是，在这一体制中，乡镇政府是国家在农村设立的基层政权，乡镇以下设立的村委会则不在政府权力序列之中，它处于我国基层政权之下，是国家在农村的权力落脚点，是国家法定的由村民自我管理、自我服务和自我教育的群众性自治组织，因此，村委会与乡镇政府是性质完全不同的组织。但它又同乡镇政府这一国家基层政权直接发生关系。这说明两者的密切联系从一开始产生就存在，处理好其关系是这一治理体制首先面临的一个问题。
二
关于乡镇政府与村委会的关系，《村组法》第四条作了原则性规定。乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村委会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这一规定从法律上确立了我国农村管理体制的“乡政村治”格局（注：张厚安．《中国农村基层政权》，四川人民出版社，1999年。）。在这一格局中，乡镇政府被视为国家政权体系的终点，而村委会则属于村庄范围内的群众性自治组织，在理论上具有了完整代表行政村实施村庄治权的法人地位。实际上，这里的乡镇政府应该从广义上来理解，即包括乡镇党委和乡镇人大，因为在乡村关系的实际运作中，这三者往往作为一个共同体来发挥作用。
《村组法》的这一规定明确了乡村关系的本质。其一，乡镇政府与村委会不是简单的领导与被领导关系，不是简单的上对下的行政命令；其二，村委会作为群众的自治组织，不是一级行政组织，乡镇政府不能把大量行政工作压给村委会，形成乡镇领导代替村委会决定问题、任免村委会干部的不正常格局（注：陈渐闽主编．《村民自治的理论与实践》，天津人民出版社，2000年，第330、333页。）。
由于《村组法》并没有具体规定乡镇政府指导、支持和帮助村委会的工作方式，因此这一问题只能在实践中解决。比较普遍的做法是宣传活动、明确要求、组织检查、总结汇报、典型引路以及派员指导村代表会议、培训村干部、行政奖励和财政补贴经济不发达村、建立村规民约、村民自治章程的备案审查制度等。这种指导、支持和帮助对乡镇政府来说是一项法定职责，同时村委会也有义务接受乡镇政府符合法律规定的指导、帮助和支持。至于乡镇不得干预的依法属于村民自治范围内的事项，指的是《村组法》所规定的村的公共事务和公益事业。对于村委会协助乡镇人民政府开展工作问题，是指协助与本村有关的而又属于乡镇政府职责范围内的各项行政工作。乡镇政府的行政职权，《村组法》没有具体规定，应以《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条所列举的七大职责为准。这些行政职责的相当一部分，如办理当地的公共卫生和教育事业，维护村民的合法权利和利益，保护各种经济组织的合法权益等等，也属于村委会的职责范围，同时又是村委会协助的范围（注：王禹．《我国村民自治研究》，北京大学出版社，2004年，第43、76、195—197页。）。
村民自治在我国推行已有20多年的历史了。虽然1987年的《村组法》（试行）和1998年的《村组法》都明确规定了乡镇政府与村委会之间的关系为指导与协助的关系，但事实上两者之间的关系至今仍然是村民自治实践过程中所面临的一个难题。在村民自治的实际运行中，乡镇政府与村委会关系表现为各种形式。有的认为有三种类型：其一，正常化的乡村关系。村委会在村级事务中保持较高的自主性，同时能很好地协助乡镇的工作；其二，行政化的乡村关系。乡村关系以命令代替指导，村委会在村级事务中缺乏自主性，主要工作在于完成乡镇布置的任务；其三，放任型的乡村关系。在这一关系中，村委会在村级事务中保持着过高的自主性，往往是乡镇政府不对村委会工作进行必要的指导，或者村委会拒绝接受乡镇的指导，也不能很好地协助乡镇政府完成国家任务（注：陈渐闽主编．《村民自治的理论与实践》，天津人民出版社，2000年，第330、333页。）。有的认为现阶段的乡村关系属于乡镇主导下的领导——指导关系。在村级治理中乡镇影响居主导地位，乡镇政府对村委会的指导关系呈现出多样化，如行政命令性指导、控制影响性指导、影响性指导、无力性指导等等（注：张厚安，徐勇，项继权等著．《中国农村村级治理——22个村的调查与比较》，华中师大出版社，2000年，第76页。）。
应该承认，目前村民自治实践中的乡村关系确实存在着诸多问题，与《村组法》等有关法律法规的要求尚有较大距离。
第一，从村委会的民主选举方面来看，乡镇政府的意志往往处于强势地位。依《村组法》的规定精神，村委会是直选产生，村民在选举中应该处于主导地位，但实际上村委会选举是乡村政府、村干部和村民三方的博弈过程，而在这一过程中，乡镇政府作为基层国家政权，较其他各方拥有更多的权力资源，自然要使过程朝着有利于自己的方面发展。乡镇政府对村委会选举的影响，我们从乡镇选举指导组的作用就可见一斑。每次村委会换届选举是乡镇的头等大事，选举期间，县（市）、乡（镇）两级都要成立村委会选举指导组，由于乡镇这一级直接与村委会打交道，所以更多的具体选举事务由乡镇选举指导组布置安排。乡镇选举指导组通常由乡镇党委书记任组长，成员由党委、人大及政府有关部门人员组成。主要职责是部署指导选举，诸如选举工作人员的培训，选举时间的安排以及受理选举工作中的申诉等。在选举期间，乡镇通常会派二至三名干部到每个行政村担任联络员，负责传达乡镇领导有关选举的指示，协助村选举领导组开展工作。而到了投票选举日，除留下几个干部值班外，其余的乡镇干部都被下派到各村的投票站担任选举工作人员，而乡镇主要领导则在下属的各个行政村之间巡视检查，以便及时解决选举中可能出现的问题（注：胡荣．《理性选择与制度实施》，上海远东出版社，2001年，第138页。）。乡镇如此“卖力”地对选举施加影响，其中一个很大因素就是要防止农村“失控”，保证能选出一个合意的村委会，以顺利贯彻政府的意图。当然，如果认为乡镇选举指导组对村选举的这些做法只是体制内的合法影响的话，那么其他的一些行为则与法律法规不相符：有的乡镇政府为了达到控制村委会的目的，以各种手段对侯选人提名、竞选、投票等村委会选举环节进行干预；有的以“农忙”为借口，提早或延迟选举时间；有的违反直接提名原则，控制候选人的人选；有的包办村委会选举过程，取消竞选程序，不设秘密写票处，不发放选票；有的为了保证村委会能成为“代理人”，擅自委派、指定或撤换选举产生的村委会干部等等（注：毛飞．《微观问题与宏观困境：村民自治背景下乡村关系问题分析》，中共杭州市委党校学报，2003年第4期，第57页。）。这些做法显然已背离了法定的乡村关系。
第二，从民主决策方面来看，存在的主要问题是乡镇政府用行政命令取代村委会的民主决策，从而侵害村委会的自治权。按《村组法》第19条规定，乡统筹的收缴办法、村提留的收缴与使用等涉及村民利益的八大事项，村委会必须提请村民会议讨论决定方可办理。有的乡镇政府置《村组法》的规定于不顾，超越村委会和村民大会直接以行政命令的方式向村民施加压力，一些乡镇政府不顾农村经济建设和社会事业发展的水平，制定的发展规划、确定的发展目标严重脱离实际，有的乡镇政府对各村种植、产量、产值以至农民年均纯收入增幅等，都强行下指标，名义上是“服务群众”，实质上是乡镇政府追求“政绩”、侵害村民经济自主权的短期行为（注：白钢，赵寿星．《选举与治理》，中国社会科学出版社，2001年，第304、323页。）。
第三，从民主管理和民主监督方面来看，主要问题集中在两个方面：一是乡镇政府越权干涉村委会的财权。《村组法》规定村委会有权依法管理属于村民集体所有的财物，自主管理村民委员会的财政事务，实行财务公开。但有的乡镇以村委会管理能力不足为名，实行“村账乡（站）管”。就是将村一级的财会账目统一拿到乡镇，由乡镇统一管。有的乡设农经站，乡里把村账委托给农经站管，所以也叫站管。有的地方推行“双代管”，即村里财务乡站两层部门都管，村级的现金、账目统收到乡镇经管站管理，村级财务单独核算，而收支的审批、审核权在乡镇，各村财务只是跑腿记账的。实际上这是村账乡管的一种。村账乡管这一做法在一定时期一定程度上扭转了一些村级财务管理混乱的局面，但随着农村经济的不断发展和农村民主政治建设的日益深入，对村级财务管理的要求越来越高，其弊端也越来越大，最主要的是这一做法本身不符合村民自治精神，削弱了村民民主管理权利，妨碍了村民对村级财务的监督，也在一定程度上为乡镇政府内部的权力腐败提供了便利条件。二是支持村党支部争夺村务管理权。如有的乡镇政府、党委专门下文规定村委会公章由党支部保管；有的支持村党支部书记与村主任争夺财务“一支笔”；还有的乡镇政府规定村办企业由党支部直接管理。这些做法实际上是乡镇政府借村党支部在村内的领导地位，将村党支部作为自己的代理人对村委会工作进行干预，缩小村委会的自治空间，间接控制村委会。
乡村关系上的这些问题，实质上是乡镇政府的行政控制与村委会自治权利之间的矛盾，也反映了我国目前的乡村治理是一种乡镇主导型体制，即乡镇政府在村级治理中占主导地位。这一体制的最突出问题是：从长期来看它不利于村级自治能力的提高以及建立一种健康的农村民主环境。值得注意的是，如果我们撇开这一体制存在的弊端不谈，仅就其积极方面来看，在当前我国村级自组织力量较弱而政治权力自上而下的渗透力极强的情况下，它有其存在的合理性，不宜采取全盘否定的态度，这一点是我们在研究乡村关系时应该注意的一个问题。正如有的学者指出，公共权力的参与，保证了民主建设措施的顺利推行并且赋予了村的行为和举措的合法性；在一定程度上有利于民主建设的规范化和政策的充分实现，有利于提高公共权力的威信等（注：杨雪冬．《乡镇和村：当代中国农村民主建设中的博弈》，载刘亚伟编《给农民让权——直选的回声》，西北大学出版社，2002年，第62、69页。）。
三
乡村之间的关系问题，可以说是国家与社会关系的一个缩影。在探讨乡村关系失调的根源时，我们往往归结于乡村干部素质不高，农民的民主意识和民主能力不足，传统乡村关系格局的延续等。其实这只是问题的表面，“问题在上面，矛盾在下面”(注：白钢，赵寿星．《选举与治理》，中国社会科学出版社，2001年，第304、323页。)，乡镇政府与村委会关系的失衡是有其深刻的宏观体制上的根源的，概括起来大体有几个方面。
其一，压力型体制的存在。我国的政府体制是一种压力型体制，它是我国实现现代化目标的动员体制。在这一体制下，一级政权组织为了实现经济目标，完成上级下达的各项指标，而采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。政府确立的经济发展的硬指标逐层下达，从县、乡（镇）到村，村再将每一项指标落实到每个农民身上。这样，县、乡两级首尾连贯的经济承包制就演化为政治承包制。形成县委（县政府）——乡（镇）党委（政府）——村党支书（村长）的连坐制(注：荣敬本等．《从压力体制型向民主合作体制的转换——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社，1998年。)。由于下级行政机关与官员的升迁、荣辱都和完成上级下达指标的情况挂钩，乡镇政府作为行政体系中的最基层组织，所承受的压力往往更大，在这种情况下，它所考虑的是如何调动一切资源来完成上级下达的各项指标，这样不仅没有动力和精神指导和支持村委会工作，反而为完成甚至超额完成上级指标想方设法控制村委会，从而损害村委会、村民的权利，造成乡村关系失衡。
其二，乡镇财政体制原因。我国乡镇财政体制1984年建立。乡镇的财政收入一般由税收与上级的转移支付构成。1994年分税制实行后，中央与地方财税制度的变化使乡镇正税不足，乡镇财政短缺具有普遍性和严重性，再加上压力型体制的要求，导致的财政扩张使乡镇财政活动面临巨大的压力，由于财政压力迫使乡镇政府想方设法从村庄汲取财政资源，也由此导致对村级组织的命令和控制不可避免；同时乡镇政府出于种种需要往往自主地增设一些机构，聘请一些工作人员或临时“帮办”，由这些非正式的机构和人员代行政府的某些职能。由于这些机构和人员的非编制性质，国家不承担他们的工资负担，他们只能依靠收费度日，这就注定他们日后必然沦落为“赢利型经纪”(注：吴理财．《村民自治与国家重建》．《经济社会体制比较》，2002年第4期。)。而相应的经济负担只能由农民来承受，这也必然会导致乡村关系走向紧张。
其三，村民自治制度本身原因。我国的村民自治的进程得益于国家的积极推动，是一种政府主导型的制度变迁。村委会的自治权是有限自治。有人把村民自治后村委会的事务分解为两类：政务和村务。政务即由各级政府下达的任务，主要包括计划生育、税费征收、农产品定购任务、社会治安综合治理以及各部门下达的中心工作等行政性事务，村务是指村庄社区的内部事务，主要包括集体财产的管理、村级经济发展、社区范围内的基础设施建设、公益事业的发展，维护社会治安、民事纠纷的调解、维护社会道德规范等。村务活动属自治事务，村一级具有决策自主权。值得注意的是，村一级的决策自主权是以完成政务为前提的，由于村委会往往要承担着上级政府的大量行政管理任务，致使村委会过度行政化，并最终无法保证村委会自治功能的实现，村委会事实上成了乡镇政府的派出机构，这不仅会激化乡村矛盾，也会造成村委会与村民之间的冲突(注：方炎、《基层民主制度创新与农村税费体制改革》，载李连江主编《村委会选举观察》，天津人民出版社，2001年，第582页。)。
如何解决村民自治实践中的乡村关系问题，学者们见仁见智，提出不少建议。徐勇教授认为，我国目前乡村治理结构应该进行结构性转换，实行县政、乡派、村治。所谓县政是指县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责，实行县人大代表和县长双直接选举，县人大代表职业化，专事议事与监督，县长民选，对本县行政事务全面负责；所谓乡派指县以下为县派出机构，乡长由县长委任，不设副职，可根据需要设乡长助理职位，乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使职权。所谓村治，是指由于政府事务主要由乡派出机构处理，村委会只是协助政府工作，其主要任务是搞好村民自治(注：徐勇．《县政·乡派·村治；乡村治理的结构性转移》，载刘亚伟编《给农民让权——直选的回声》，西北大学出版社2002年，第81—83页。)。有的提出将村委会与乡镇人大衔接起来，改革乡镇政府考核指标制度，规范乡镇政府行为等(注：金太军，董磊明．《村民自治背景下乡村关系的冲突及其对策》，《中国行政管理》，2000年第10期。)。还有的提出应当在我国农村建立大农村社区体制，取消村级管理层次，适当缩小村镇规模，村级不再设村委会和党支部等等(注：王禹．《我国村民自治研究》，北京大学出版社，2004年，第43、76、195—197页。)。
应该说，这些观点深化了对村民自治尤其是乡村关系问题的研究，但基于这些方案的实施成本及其在一定程度上与现行的总的行政体制的脱节，恐怕尚难以被国家采纳。由于乡村关系存在的问题同国家的宏观体制有关，所以问题的解决还是不能离开这一点。我们认为，可以着重考虑两个方面：（1）加强村庄内部的制度创新。首先，要进一步完善制度规则。理清包括村委会、村民理事会、村民理财小组等村庄内部机构之间的关系和职能划分，研究村委会选举程序，以更便于村民理解和操作；其次，严格村委会工作程序，尤其在村干部的任免上坚持选举和任期制；再次，积极培养村民的自愿意识和参与民主的能力(注：杨雪冬．《乡镇和村：当代中国农村民主建设中的博弈》，载刘亚伟编《给农民让权——直选的回声》，西北大学出版社，2002年，第62、69页。)。（2）强化县乡联动改革。乡村关系的主导权在于乡镇，而乡镇工作及机构设置直接受制于县，因此乡镇改革必须同县级机构和体制改革同步，联动进行，没有县政的改革，乡镇的改革也难以真正推行下去。从目前来看，一是要进一步加强税费改革。在这一过程中，要切实推进县级组织和管理体制改革，精简机构；二是对乡镇内的站所如水产站、农机站、计生站、财政所、土管所等进行分类改革，通过改革，使县直下派部门得到精简、合并及体制转换，为解决农民负担和乡村关系失调提供条件。总的来说，当前县乡联动改革应调整和改革现行的目标责任体制、政绩评价体系以及乡村财政体制，减轻乡村的行政压力和财政负担，在乡镇基层政府的政绩评价方式上，要从根本上改变由上级定指标、下任务，最终检查验收的方式(注：贺雪峰，项继权．《乡村治理中的公共权力——湖北荆门农村调查后的思考》，载刘亚伟编《给农民让权——直选的回声》，西北大学出版社，2002年，第93—96页。)。一句话，就是要改革现行的压力型体制，只有这样，乡村关系问题才有可能得以解决。
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