西部大开发中的城市化问题研究，本文主要内容关键词为：大开发论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国经济在总体上持续快速增长的同时，也出现了东西部发展差距不断拉大的问题。国家及时实施西部大开发战略，采取有效措施，逐步缩小西部与东部的差距，最终实现西部地区人民生活富裕。西部与东部差距拉大的原因是多方面的，其中一个重要原因在于西部城市经济发展落后、城市化进程缓慢。因此，西部大开发中能否真正取得成功，关键在于能否造就若干具有现代经济意义的城市，加快西部工业化和城市化的进程。本文从西部城市化现状出发，对在西部大开发中推进城市化的道路和对策进行研究和探讨。
一、城市化是西部大开发的重要切入点
（一）西部城市化发展现状及问题
西部地区包括四川、重庆、云南、贵州、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古等12个省（市、自治区）和湖北、湖南省2个地区，幅员面积689万平方公里，占全国国土面积的72%；人口约3.58亿，占全国人口总数的28%。建国后特别是改革开放以来，西部地区的城市化有了长足发展，重庆、成都、西安、昆明、兰州、贵阳、乌鲁木齐、西宁、银川、拉萨等直辖市和省会城市发展很快，城市面貌发生很大变化，小城镇建设也有相当大的进展。其中，重庆、成都、西安已进入特大城市行列，昆明、乌鲁木齐作为边疆中心城市，对外开放程度大大提高。截止1999年底，西部地区共有各类城市158个，城镇人口8073万人，占总人口的比重为22.5%。
但是，总体上看，西部城市化进程仍然严重滞后，主要表现在：
一是城市化发展速度滞后于经济发展水平和全国水平。1999年全国城市化水平为30.9%，其中广东、江苏、浙江、山东等沿海发达省区的城市化水平都在35%以上。西部地区城市数量仅占全国的23.7%，城市化水平为22.5%，只相当于1983年的全国平均水平。从世界范围看，1997年世界城市化率的平均水平为46%，其中高收入国家平均城市化水平为78%，上中等收入国家为74%，下中等收入国家为42%，低收入国家为28%，这些国家相应的人均GDP分别为25700美元、4520美元、1230美元和350美元。1999年西部地区人均GDP为516美元，超过低收入国家水平，但由于改革开放以来，导致城乡分割二元社会结构的政策和制度障碍未能得到及时纠正，快速的经济增长未能有效拉动城市化的迅速推进，城市化水平落后于经济发展水平，比低收入国家低5.5个百分点。
二是城镇规模、等级序列不完整，结构失衡。西部地区城市等级结构的一个显著特点是城市首位度过高，平均达到4-5，青海达到8，也就是说西部各省区的首位城市与其他城市的规模差距大。截止1999年底，西部地区158个城市中，有200万人口以上的特大城市3个、100-200万的大城市5个，50-100万的大城市3个，20-50万的中等城市46个、20万以下的小城市101个。其中大城市数目少，分布零散，除了广西和青海，其它10个省区明显断缺50-100万人的大城市；城市数量也偏少，平均每227万人、4.36万平方公里才有一座城市，而全国平均每189万人、1.44万平方公里就有一座城市。另外，小城镇规模较小，以四川为例，平均每个建制镇（含城关镇）非农业人口约4700人，只有全国平均水平的一半，有322个建制镇仅500-1000人，292个建制镇不足500人。
三是城市化质量差。表现在：城市经济的总体水平低，综合效益差，城市的集聚和辐射作用不强，缺乏带动整个区域发展的中心城市；城市建设各自为政、自成体系、缺乏特色；城市基础设施水平低，建设密度高，环境质量差；城市管理落后。
（二）西部大开发必须充分发挥城市的作用
城市是现代产业的集中地和消费的中心，在整个经济发展中具有举足轻重的地位。在现代经济条件下，各国和各地区经济发展的状况和水平，很大程度上取决于城市经济发展的状况和水平。从世界各国特别是我国东部沿海地区发展的经验来看，城市的发展起到了至关重要的作用。改革开放以来，我国东部以“特区型”经济为“龙头”的外向型经济发展，对东部崛起到了重要支持作用。其实，“特区经济”是形式，城市经济才是本质。东部的发展并非仅仅是受益于进出口总额的增长，更重要的是在开放过程中的城市建设、基础设施投入以及要素集聚和相关产业的扩张。与80年代初期相比，东部的最大变化是形成了一批作为要素集聚中心的城市和城市带。我国西部地区城市化水平太低、城市化进程缓慢，将成为西部大开发的最大障碍。
西部大开发是在占我国国土面积72%的广阔地域内、面向占全国28%的人口展开的，且自然条件差，经济文化落后。面对这么大的面积和众多的人口，西部开发不说5年，就是50年要全部发展起来也是很难的，因此，西部开发具有长期性和艰巨性。但是，一个省区在5-10年内造就出一批经济增长较快的大中城市是完全可能的。西部大开发需要有若干个具有较强经济活力、功能比较完善的大城市，并通过它们带动一批中小城市，形成不同规模、不同层次、不同功能的城市群，构成西部对内对外开放的纽带，从而有效联接东部、中部，广泛接纳外来的各种商业机会，通过城市的转化，向腹地和广大农村进行辐射渗透。同时，城市经济的发展减少了对自然生态环境的破坏，是最节约土地的发展模式，避免了以往那种广种薄收的粗放式开发，对克服西部地区劣势，加大人口集聚度，改变原有的城乡二元结构，提高基础设施建设的投资效益等都会产生积极作用。西部落后地区的发展，应更多地依托城市，通过城市化带动工业化、实现现代化。
（三）加快城市化进程，可以缓解西部与全国尤其是沿海经济发展的差距，是西部大开发的客观需要
西部大开发最终目的是要富民，缩小与东部发展的差距。西部与东部发展的差距，根本在于城市和城市经济发展的差距。仅从四川省的情况来看，1978-1999年，全国的城市化水平提高了13个百分点，而四川同期只提高了10个百分点，由滞后10个百分点扩大到滞后13个百分点；同期人均GDP与全国的差距由115元扩大到2175元。长江三角洲、珠江三角洲是我国城市化进程最快的地区，由于城市化水平较高，形成了较为密集的城市群和城市带，充分发挥了城市的集聚经济效益，带动和加快了经济的发展。西部地区地理跨度大，由于自然、社会、历史条件千差万别，各个地方的生产力水平、经济基础、发展条件均有很大差异，而城市及周围地区的经济比较发达，事实上形成了区域性的经济枢纽，起着组织发展经济和配置资源的核心作用。加快西部地区城市化进程，充分发挥城市的集聚和辐射效应，有助于推动经济较快增长，缩小与全国尤其是沿海的发展差距。
二、西部地区城市化发展的道路选择
西部地区幅员广阔，区域差异大，许多地区自然生态环境差，交通等基础设施落后。这一客观情况决定了西部城市化发展道路的选择，必须遵循城市化发展的规律，符合西部的实际。因此，西部城市化发展道路，必须坚持非均衡发展思路，依托交通干线，选择现有经济基础较好，区位优势明显，人口较为密集的地区，大力推进城市化进程，重点发展一批中心城市，形成经济增长极，以线串点，以点带面，有重点地推进开发，走城市带动农村的道路。其发展的方向和重点是：
（一）集中力量建设和壮大现代化的区域性中心城市
区域经济发展的理论认为，区域的发展是以城市为中心实施的，中心城市在区域发展中具有关键作用。西部大开发是一个范围很大的区域发展过程，这个过程必须依托和发挥中心城市的功能和作用。第一，西部大开发必须具有各种生产和经济要素的供给基地，大开发中所需要的一系列生产条件、技术条件、人才条件等等，要由供给基地源源不断的提供，才能保证大开发的需要。这个供给基地只能是中心城市。第二，西部大开发必须有区域性经济活动运转的轴心，开发中经济决策的实施、经济活动的组织联系、经济工作的领导指挥都要有依托和展开的轴心，没有轴心的区域经济活动无法运转。这个轴心只能是中心城市。第三，西部大开发必须具有区域生各种网络的枢纽，开发中诸如交通、通信、科技、教育、服务、市场、城乡联系等等网络的运转离不开枢纽，这个枢纽也只能是中心城市。总之，中心城市以其产业集中、规模效益显著、基础设施和公共服务设施完善、科技人才众多、创新能力强等优势，将在西部大开发中发挥重要作用，可以说没有中心城市作依托，西部大开发无法进行。
建设西部区域性中心城市，要分几个层次来进行：
1.进一步壮大省域或跨省区的中心城市。西部地区的重庆、成都、西安、兰州、乌鲁木齐等城市，已成为西南、西北地区最重要的中心城市，是西部大开发的主要前进基地。要进一步加强这些城市的建设和管理，提高城市的现代化水平，强化枢纽地位，促使其在西部大开发中真正发挥骨干和龙头作用。
2.加快发展省区内的地域性中心城市。在上述跨省区的中心城市之下，在一个省区内还有为数不少的次中心城市。这些城市有的是省会城市，有的是地市一级城市，如四川省绵阳市、攀枝花市、自贡市、泸州市等。西部的这些次中心城市很多是在国家“一五”及三线建设的计划经济时期发展起来的，很多都是集中在资源富集地带，具备一定的特色和基础，但这些城市产业结构都比较单一，多数都是中等城市人口规模。在西部大开发中，这些城市要发挥更大作用的能力有限。因此，要针对西部地区大城市发展滞后的问题，把着力点放在这些城市的建设和发展上，努力加快人口和要素集聚，积极有效地扩大规模，增强城市功能，提高素质。根据自身特点发展成为各具特色的省区内地域性中心城市，尽快成为区域经济的增长极，有效发挥对区域内中小城市和城镇的带动作用。
3.大力发展一批中小城市。西部城市化滞后还有一个重要原因在于中小城市数量太少。今后加快西部城市化的一个基本趋势应当是中小城市在城市数量上的迅速扩张。其重点：一是以地级市为主发展中等城市，争取把多数市、地、州所在地都培育成20万人以上的中等城市；二是把一批有条件的县城发展成为小城市；三是发展大城市周围的中小型卫星城；四是发展风景旅游地区的中小城市。
（二）大力发展小城镇
西部地区幅员广阔，小城镇虽不及东部沿海地区密度大，但也为数不少，加快发展西部区域性中心城市，并不是排斥小城镇的发展。小城镇具有距离农村近、可兼顾二、三产业和农业、充分利用民间投资等优势，能降低农民在城市化进程中的风险和成本，大量吸纳农村剩余劳动力，缓解大中城市人口膨胀的压力。加快西部城市化进程，还需重视和发挥小城镇的作用。从西部小城镇的现状出发，小城镇的发展要区别情况，采取“壮大规模、调整布局”的办法。一是要完善和壮大小城镇的功能和规模，把重点放到县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇。对经济较发达地区和特别是城市周边地区要控制数量，提高质量，充分发挥联系城市和农村的桥梁作用。二是对少数生存条件恶劣的地区，要逐步创造条件，实施人口迁移和移民建镇。发展小城镇，要注重科学规划，突出重点，扩大规模。一些发展前景较好、条件具备的小城镇，可发展成为小城市。大多数小城镇应争取发展成为设施完善、特色鲜明、专业性功能较强的成熟型小城镇。
（三）依托交通干线，发展城市带，整合城市密集区
西部城市化发展反映在空间布局上是一个相互联系、相互影响的有机整体，这个整体要通过发展城市带、构建城市经济圈来形成。城市带和城市经济圈是由经济联系比较紧密的城市群及其周围区域组成。长期以来，国家一直重视西部地区交通条件的改善，迄今已修通了三条通江达海铁路主干线。在西部大开发中，交通仍将成为中央和地方政府投资的重点，但西部地区地域辽阔，自然环境严酷，交通建设难度大，需要投资多，因此，西部城市带和城市经济圈必须依托这些重要交通干线逐步发展形成。世界各国经济发展的实践证明，多数产业集中在主要交通线上符合经济性原则。点轴开发有利于城市之间、地区之间、城乡之间便捷的联系，客观上有利于实现地区间、城市间的专业化和协作，便于形成有机的区域经济网络。从西部的实际出发，应依托欧亚大陆桥、长江水道、西南出海通道等交通干线，发挥中心城市的集聚和辐射功能，重点培育西陇海兰新、长江上游、南贵昆经济带和成都平原经济区，带动周围地区发展。
三、加快西部地区城市化的若干对策
加快西部城市化进程，必须按照城市化发展的客观规律和建立社会主义市场经济体制的要求，加快调整和改革阻碍城乡联系、限制农民进城的一些旧的体制和政策，因势利导地引导城市化健康发展。其主要政策取向和措施是：
（一）转变观念，制定规划，加强政府对城市化发展的引导
城市化并不是一个单纯的经济发展过程，不能完全依靠市场自发解决，必须充分发挥政府的宏观调控作用，通过一定的法律、法规、政策进行干预和引导。
1、要切实转变观念，在指导思想上由过去限制城市的发展，转向鼓励城市的发展，把城市化摆上政府工作的重要议事日程。
2、要制定规划，加强对城市化发展的调控和引导。这是目前政府发挥作用的最重要途径。制定规划的目的，不是要限制城市的发展，也不是要一哄而起、大干快上，而是要使城市化进程健康、有序的发展。规划的重点是：(1)以省为单位统一规划城市体系和布局；(2)对主要城市的功能进行设计的确认，包括功能定位、发展规模的确定、产业结构的调整、基础设施的配置等；(3)衔接和协调各级各类城市规划与区域规划、与周边城市合理布局的关系。
3、要完善有关的法律、法规，加紧清理和废止一切限制城市和城镇发展的政策，进一步改革户籍、土地、金融、教育、医疗、社会保障等制度，为城市化发展创造良好的政策环境。
（二）坚持生产力集中布局的正确原则，确保城市规模的扩大
生产力布局特别是工业生产力的布局，是城市形成的基础，扩大城市规模的保证。为了加快西部工业化和城市化的进程，必须坚持生产力集中布局的原则，促使城市形成合理的规模。
1、必须从根本上改变过去“乡乡办厂、村村冒烟”的离散布局的状况。生产力布局的理论和实践都表明，不同的生产力布局总是与社会生产力的发展阶段相一致的。星罗棋布的离散布局是农业经济社会的产物，集中布局则是现代工业时代的基本特征。与离散布局相比，生产力集中布局具有明显的优越性。可以发挥区位、资源、人才、技术等优势，有利于区域经济协作配套和专业化生产，实现规模化经营；可以节约利用土地和基础设施的综合利用；可以实现环境污染的综合治理；还有利于人才、信息交流和服务社会化，形成区域的中心。
2、依靠强有力的政策引导，在一个区域内，尽可能地把资源、资金、人才等生产要素集中到市地州所在地和县城及以上城市。市地州所在地和县城，是区域经济的中心，是联系城乡的纽带。今后，我们要在积极培植一批大中城市的同时，切实把主要精力和注意力放在市地州所在地和县城的发展上，尽可能把城市的规模扩大，逐步把市地州所在地和县城建设成为一个聚集二、三十万人口的中小城市，成为所在地的经济增长点，这对农村人口的减少、当地经济的发展将会产生不可估量的重要作用。
3、坚持“大分散、小集中”的原则，促进乡镇企业适度集中、合理布局和小城镇规模的扩大。今后新建乡镇企业原则上必须进入乡镇一级的工业小区，分散在村以下居民点的乡镇企业进行扩建必须进入工业小区，不能遍地开花。
（三）逐步调整和改革不合理的户籍制度
户籍制度是各项改革中进展最慢的一项改革，已成为制约城市化进程的主要障碍。近年来，尽管陆续出台了一些允许农民进城、促进人口流动的政策，但总体上看，城乡人口之间的户籍等级并未从根本上得到消除。即使进了城的农民，在就业、教育、社会保障等方面与城市居民还有较大差别。加快改革步伐，逐步取消不合理的户籍制度，是“十五”户籍制度改革的根本方向。
1、要在思想上消除改革户籍制度会引起人口大量涌入城市的顾虑，同时，也要坚持积极稳妥的原则，有步骤、分阶段地推进。
2、进一步按照“弱化户籍制度、加强户口管理”的思路，大胆进行户籍改革，包括：购房入户、投资移民、建立城乡统一的劳动力市场、企业用工中不得附加户籍限制、所有劳动力同工同酬等，建立起居民住房、稳定的职业和收入为落户标准的户口迁移制度。
3、选择一批中小城市进行放开户籍管理的试验，加快城市的建设和发展。随着条件的逐步成熟，逐步取消户口管制，允许居民到任何地方落户，并逐步用身份证制度代替户籍制度。
（四）改革社会保障制度，扩大社会保障覆盖面
现行的社会保障体制是城乡分割体制的产物，机关事业单位、不同类型的企业职工都分别享受着由国家和企业承担的保障待遇，而城镇的其它劳动者，包括已进入城镇并且有了稳定的住所和工作的农民享受到的保障待遇却有很大的差别，这不利于劳动力市场的形成和劳动力的合理流动。必须按照社会主义市场经济体制的要求，建立起新型的城市社会保障制度。
1、扩大社会保障覆盖面。要逐步将城镇居民社会保障制度延伸到小城镇，建立起适应小城镇发展要求的新的住房制度、医疗制度、劳动就业制度、教育制度和社会保障制度。小城镇举办的社会保障可根据当地的经济实力，确定合适的保障范围、项目和水平。同时，要对新落户的城镇居民进行工作技能培训，提高他们对城镇生活的适应能力。
2、建立权利与义务、公平与效率相结合的统一的基本保险制度。任何单位和个人都有依法缴纳社会保险费的义务，劳动者在履行规定义务的前提下，有享受社会保障待遇的权利。职工养老、医疗等社会保险既要保障职工的基本生活，又要和个人对社会的贡献挂钩，以激励职工的劳动积极性。社会保障的基本政策和制度要统一，管理要法制化。要将目前各部门、各单位的分散管理逐步转为统一的社会化管理，将目前企业承担的养老、医疗等事务性工作逐步转为社会化服务。
（五）进一步加快城市基础设施的配套改革，提高城市容量
推进城市化必然要新建或扩建大量的城市和城镇，需要增加大量的基础设施供给。“十五”期间，必须进一步改变城市建设由财政包揽的做法，坚持市场化的改革方向，切实解决制约城市基础设施建设的几个关键问题。
1、土地问题。要坚持十分珍惜和合理利用土地的基本原则，同时，也要按照城市发展的客观需要，满足城市基础设施建设用地，正确处理好城市发展与土地保护利用的关系。采取以地换地、土地入股等方式，解决远离工业小区的乡镇企业向城市和小城镇集中所需的工业用地问题。
2、资金问题。在进一步加强各级财政对城市基础设施投资力度的基础上，加大改革力度，建立适应社会主义市场经济的城市基础设施投融资体制。要研究允许有条件的城市发行城市基础设施建设债券，以及引导民间投资主体进入城市基础设施建设领域的具体办法。要坚持和完善土地有偿有限使用政策，大力推行城市建设与房地产综合开发相结合的建设方式，采取更加开放的城市化政策，吸引农民由就地建房转变为到各级各类城市、城镇买房，变分散投资为集中投资，解决城市基础设施建设的资金问题。
3、管理问题。要根据城市基础设施并非全都具有垄断性的特点，逐步放开城市生活设施的服务价格，实行收费管理，使基础设施在维持正常运转基础上保持盈利，促进城市化按市场规律健康、快速地发展。
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