摘要：土地复垦是指因生产活动和自然灾害破坏的土地，采取措施使其达到可用状态的活动。开发矿产资源为国民经济发展供给动力和原料的同时，也对土地和生态环境造成了破坏，尤其是对矿区的土地资源造成了严重的负面影响。文中对矿区土地复垦进行了分析。
关键词：土地复垦；问题；建议；矿区
1土地复垦的内涵
虽然国内外对土地复垦的内涵的界定有所差别，但在本质上是一致的，其目的都是恢复土地的生产和生态功能。土地复垦是一项复杂的工程技术工程，具有综合性﹑系统性﹑地域性﹑多样性的特点。在实际中操作中通常包括两个相互联系的阶段。一是工程复垦，首先利用矸石和粉煤灰等物质充填或者通过挖深垫浅形式进行回填平整，并根据实际需要修建防洪﹑排涝等配套工程，促进地表形成有利于植物生长的环境。二是生物复垦，对于废弃的土地使用微生物培肥﹑肥化土壤等生物方法，使其达到农作物正常生产的土壤结构和养分状况的标准，为农作物的正常生长发育提供良好的环境。
2我国矿区土地复垦当前存在的主要问题
2.1复垦立法不完善
复垦立法不完善主要是指一方面法律法规体系不完备、不成熟、不够细化，可操作性差；另一方面是其内容的某些方面已显陈旧，已不适合当前具体情况。
2.2矿区资金保障不科学
充足的资金是开展矿山复垦工作的关键，通过考察西方发达国家的政策法规，可以发现土地复垦制度的设立往往与经济手段紧密结合。保障复垦资金必须在国家科学的分类指导和专款专用的原则下进行。
2.3管理与激励不合理
矿区土地遭受了不同程度上破坏，将之复垦以在利用需要一定资金和是时间投入，产生效率的时间相对较长，为此需要参与的主体具备高度的积极性，但却恰恰是矿区土地复垦中最为缺乏的因素之一。当前，参与矿区土地复垦的主体不仅缺乏积极性而且相关管理部门亦未采取相应的激励措施，导致复垦工作进展效果不大，导致该问题的原因主要在于矿区土地复垦管理部门不明确，存在多部门管理现象，导致权力交叠与责任不明确的问题。例如，计划管理部门承担着组织协调工作、土地管理部门承担着监督管理职责、行业管理部门承担着规划与实施的任务，彼此之间看似各司其职但因互不统属，互相推诿。
2.4公众参与不充分
公众参与不充分，特别是利益攸关者中的弱势群体（如当地居民）缺少合法途径介入项目的决策与管理，至今是我国民主与法制管理的一个短板，运作项目由投资者、地方政府、专家咨询机构、建设公司等组织掌控，社区的老百姓没有发言权。
长期以来，矿山企业往往是挖完矿就走，留下损毁的土地和污染，而且开矿期间给当地带来的经济效益和社会效益也远没有达到当地人的期望，这已经成为矿山企业与当地居民主要矛盾之一。可喜的是国家已经开始重视企业应尽的社会责任。
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3完善矿区土地复垦具体建议
3.1完善矿区土地复垦立法
一方面，对现行法律法规进行修缮。1988年颁布的《土地复垦规定》迄今为止未做任何修改。而它的直接上位法《中华人民共和国土地管理法》，制定于1986年，于1988年、1998年和2004年做了3次大规模修改。另一上位法《中华人民共和国矿产资源法》制定于1986年，也在1996年进行了修改。《土地复垦规定》形成于计划经济时代，在当今社会主义市场经济时代环境下其中诸多条款已经不再适用于当今的社会环境，必须要以实事求是以及与时俱进的态度加以修改和完善，使之符合时代需求。另一方面，建立相应的配套法律法规。当前，在各类不同法律文件中均可以发现土地复垦相关的政策法规，并未形成科学完善的法律系统。因此，有必要在修订好《土地复垦条例》和《土地复垦技术标准》的基础上，尽快颁布与之相配套的土地复垦操作细则，以便动态监测指导土地复垦工作的全过程。
3.2加强矿区土地复垦管理
多头管理带来的负面影响是巨大的，明确管理部门与职责是当前规范矿区土地复垦工作的重中之重。就此而言，国土资源部专门应基于我国政治体制大大环境下，在不影响到部门建设与运转的前提下，将矿区土地复垦管理工作交由某一部门全权管理，负责监督管理、计划与实施等各类工作。同时，明确其工作职责与权限范围，避免权力的滥用，影响到工作的开展。此外，完善矿山复垦的监管制度，单一的管理部门虽然能够明确职责，但如果缺乏相应的监督管理制度的话，则容易滋生腐败或权力的滥用。为此，在确定管理部门的基础之上建立相应的监督制度，同时还可以引入社会监督以强化监督管理的力量，共同推动矿区土地复垦工作的高质量开展。
3.3完善土地复垦融资体系
资金来源及体系是土地复垦和生态重建的重要内容，因为资金是土地复垦和生态重建工作的顺利开展的重要保障。
由于矿区土地在开采过程中受到各类因素的影响，土地的类型与损坏的程度不一，由此导致复垦的难度、技术要求、效益回收时间长度等存在一定的差异，进一步影响到了复垦资金计算上的差异。同时，由于各个省市区域经济之间的差异，土地价格、劳动力成本才、材料成本等之间必然存在差异。因此，在完善融资体系过程中，可参考2012年新修订的《土地开发整理预算定额标准》并结合各地区的经济水平制定相应的融资产品并完善相应的融资体系。
3.4鼓励公众参与
土地是既是国家的又是人民，发动群众的力量参与到矿区土地复垦工作当中，是推动该项工作发展的重要基础。其一，政府部门应当放开管理权限，给予公众参与矿区土地复垦工作之中的途径；其二，政府部门要制定相应的激励措施，以调动公众参与其中的积极性，以确保复垦工作的有效开展；其三，政府部门要制定一定的保障措施，确保公众的基本权益，以保障复垦工作的持续化发展。
4结束语
总之，矿区土地复垦工作是一项复杂的系统工程，需要诸多部门的协调配合，需要科学的分类指导和实施细则，进行科学合理的制度安排。在上述主要问题中，归根到底，法律法规体系的建设是根本，必须将理论研究与中国的具体实践相结合，不断地修改和完善，探索出符合中国特色的土地复垦法律法规体系，以便更好地指导我国的矿区土地复垦工作。
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论文作者:陈晨
论文发表刊物:《电力设备》2017年第34期
论文发表时间:2018/5/9
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