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行政伦理是公共伦理、职业伦理的一种。依据现代新制度经济学的观点，制度分为正式和非正式制度，其中伦理就是一种非正式制度，因而本文的分析实质上是借鉴制度经济学理论，从正式和非正式制度的角度来解析现代科层制的行政伦理。行政伦理，或公共行政伦理是影响公共管理、政府行政管理绩效的重要因素。
一、现有的研究成果文献综述
本文讨论的行政伦理不同于公共伦理，后者常常在“社会公德”，及每一个公民都须遵守的共同的道德规范的意义上使用，这种公共伦理当然也是政府官员要遵守的伦理，除此之外，政府官员还须遵守由于在政府组织中担负公职而遵守的特有的道德规范。从这个意义上说行政伦理就是政府伦理、官员伦理、政府公职人员伦理，如果说政府组织是公共组织，那也可以说，行政伦理就是公共行政伦理，最多这里可以区分为选举产生的政治家的伦理和常设的公务员的伦理。行政伦理是一种特殊的职业道德，即从事政府公职工作的所需遵守的道德准则或行为规范[1]（高力，2002）。行政伦理学不涉及非政府组织及其人员伦理，行政伦理学不涉及企业及其人员伦理。
王伟（1999）认为：所谓行政伦理，就是行政领域中的伦理，准确地说是公共行政领域中的伦理，也可以说是政府过程中的伦理。这个概括表明，行政伦理只是属于自己的独特领域，它渗透在行政、公共行政与政府过程的方方面面，体现在诸如行政体制、行政领导、行政决策、行政监督、行政效率、行政素质等方面，以及行政改革之中。这当然不是说行政伦理没有自己的独立体系[2]。从政治性角度分析，行政伦理在本质上就是一种政治伦理。“领导干部一定要讲政治”即具有深刻的政治伦理内涵。高力（2002）将行政伦理分为行政组织的伦理与行政人员的伦理，并分析了政府组织伦理的构成和功能[1]。
2002年张康之的《寻找公共行政的伦理视角》是一部引起不同反响的专著，书中对许多问题给予了自己独特的见解，特别强调公共行政要走向他所谓的“道德化”，方能化解目前公共行政的困境。专著对行政道德的作用非常推崇，然而通篇没有给予行政伦理一个明晰的界定，只是也从主体的角度对政府组织的行政伦理和政府官员的行政伦理做了一定的区分。在另一篇论文中，张康之较为笼统地提出公共管理伦理学是作为对公共管理领域中的伦理关系做出专门研究的科学，并根据这一专门研究对公共管理的价值取向和公共管理者的职业道德规范做出规定。此外张康之对公共管理伦理学和行政伦理学做了区分，认为行政伦理是公共管理伦理的前身[3]。
刘士文、傅礼军（2003）对行政伦理做了如下界定：公共管理伦理学，就是应用伦理学的一般原理和方法，系统研究行政道德现象的社会科学。由于公共行政的主体是行政组织和公务员，所以，公共管理伦理学也叫公务员伦理学；由于公共管理论理学的研究对象是行政道德，因此它又称为行政伦理学[4]。
依据李文良、赵立平对西方行政伦理的文献综述（2000），最早意识到行政伦理的是英国著名学者伊顿（Dorman B.Eaton）。1880年他在《英国公务员考试》一文中很明确地把公务员改革作为一个基本的道德行为。在美国最早关注行政伦理的是美国行政学家威尔逊。他于1887年在《政治学季刊》发表“行政学之研究”一文。虽然他重点是论述美国建立行政学的重要性，但也看到美国当时的文官制度对公共行政伦理的影响。上述研究者并没有严格地界定行政伦理，而且他们探讨行政伦理的根本也只是为了提高行政管理的效率。弗里特兹·莫尔斯坦·马克斯（Fritz Morstein Marx，1940）在《新民主中的公共管理》一书中谈到对行政责任的控制时指出，行政责任的精髓就是义务的统一，它是由思想观念和职业箴言式化构成；就是一些行政官员决心牺牲自己私人利益以便执行立法政策和决心把自己的精力、创造力注入工作之中；就是唤起行政官员对民众及其根本利益尊重的良知。我们从马克斯的论述中可以看出，行政伦理包含思想观念和职业道德因素的责任，个人利益服从全体公民的利益以及公共官员角色的责任等。特里·L·库珀（1998）主要是从行政责任、特定职业的角度来分析行政伦理的。库珀认为行政官员的德性是确保公共行政内部品德和预防腐败的重要手段。[5]
归纳上述的一些论述，对行政伦理的界定可以总结为以下几个方面：
第一，从职业道德角度来界定行政伦理。行政伦理无非是从事政府行政管理这一特定职业所要遵守的职业行为规范。如果说它有什么特殊性的话，那也仅仅是由政府管理的性质，即维护和促进公共利益最大化决定的。
第二，从行政管理或政府公共管理的主体来界定行政伦理，由于不同的研究者对公共管理主体的划分不同，自然也就分为了不同行政主体的行政伦理。
第三，从行政管理的过程来解析行政伦理，这主要包括行政管理的过程、政策的制定和执行等。
第四，从行政管理权利的运作来界定行政伦理，行政伦理就成了规范行政管理权利良性运作的行为准则。
二、解析现代科层制与行政伦理
现代科层制的经典界定由马克斯·韦伯提出（Gerth and Mills，1970，PP.196—198）[5]，主要是：有固定和法定的管辖范围；等级制；管理建立在书面文件之上；公私界限分明；专业化的公职管理；官员的主动参与管理；专门的、技术性的管理。
依据现代科层制的性质，不同的研究者从不同的角度对行政伦理进行不同的界定，这本身既是科学研究中的正常情况，也恰恰是有利于学科的发展的，因而没有必要强求一律，给出一个统一的行政伦理定义来，甚至只要分析的清晰，没有行政伦理的定义或简单的作为一种政府公共管理的职业道德，也并不是不可行的。
在给出本文对行政伦理的内涵前，首先列出以下的假定：
（1）从组织的角度来说，政府组织的目标函数应该是公共利益、公共福利的最大化；这里的公共一词，范围可大可小，并不一定就是绝大多数人的最大利益。（2）第二，从政府组织现实中运作的结果看，政府组织的目标函数并不总是为了公共利益、公共福利，它常常表现为自身的利益最大化。（3）从政府官员个人来看，他们都是不折不扣的经济人；政府官员都希望改善自己的待遇，提高自己的福利水平并在职位上得到晋升。
行政伦理的主体是个人，因而这里我们认为这些个人都是经济人，即在现有的政治、经济、法律条件约束下追求自己利益最大化的人。之所以将政府官员个人假定为经济人，其不但有客观的事实为证，更是由于正确理解的官员个人利益是行政伦理的基础。政府也是由带有一切人类弱点的人所组成。人们的道德观念决定于一定的社会经济关系，道德从总体上不能超越于决定它的社会经济关系。这应该是马克思主义的基本观点。我们不知未来的社会如何，但至少在资源稀缺有限和市场经济的条件下，在劳动还不是人们的第一需要的情况下，经济人的假设就有其合理的客观基础。政府官员都是经济人，这是从主观动机出发的，其客观的直接效果并非如此。公共利益的实现是制度约束下的结果，它常常并不是政府官员现实的主观动机。
行政伦理可以分为政府组织伦理与政府官员个人伦理两个方面，因为两者的目标函数是不同的，我们不能简单地、肯定地说作为组织的政府是经济人，但作为个人的政府官员则是不折不扣的经济人，所以规范前者的准则自然也不同于后者。此外国外的行政伦理一般规范的是非经选举、不与内阁共进退的政府雇员，或者说是事务类公务员，两者的行政伦理也是不同的，至少作为政治家的政府官员有着希望获得支持率最高从而连任的目标函数，而事务类公务员则只是追求在职待遇的最大化。在中国，可以分为由最高代议制机构任命的政治家和政府高级官员，再就是占政府人员中绝大多数的、非由最高代议制机构任命的事务类公务员。因此，对行政伦理的界定至少应有三个层次：作为组织的政府、作为政治家的政府官员、作为政府雇员的公务员。
任何一种道德或伦理都是一种行为规范，行政伦理也不例外。行政伦理的一般含义可以界定为：直接约束政府公共管理的各种道德伦理规范的总和，这其中包括从事政府公共管理的价值倾向或观念、道德伦理、惯例等。行政伦理的核心是公共权力的合理、合法、公正、公平、负责任的运用，其最终的价值取向是实现公共利益的最大化。从政府组织的角度来说，其行政伦理的根本在于保证政府不能沦落为追求自身利益最大化的经济人，至少是在国内不能是这样；从作为政治家的政府官员来说，其行政伦理的根本在于保证其在追求自己连选连任的客观效果是促进了公共利益的最大化，而不是仅仅为了保住自己的权力；作为一般政府官员的个人，其行政伦理的根本在于其追求自己的利益最大化是在促进公共利益的最大化的过程中实现的。从一个国家内部来说，作为组织的政府只是追求自己利益最大化，是完全没有合理合法的依据的；而作为政府官员的个人，其主观上追求自己利益的最大化，就是无可厚非的，也是任何人阻止不了的，问题在于，如何保证他们追求自己利益最大化只能是在促进公共利益最大化的过程中去实现。
从个人职业的角度来说，行政伦理是职业伦理之一，这一点与其他职业伦理并无区别，绝不能认为行政伦理就高于其他职业伦理或比其他职业伦理更为重要。指出这一点，意在不要再囿于中国的“官本位”历史文化的传统神话而拔高行政伦理。任何职业伦理都要求对职业的忠诚或敬业，都既要符合社会的一般道德要求，也要符合职业的特殊要求。
三、行政伦理的制度安排特质
行政伦理的特殊性来自于政府组织与其他组织不同的制度安排特质。这些特质主要有：
第一，政府的决策与执行具有强制性，这一方面是政府对社会公共管理的需要，另一方面也是政府组织的特殊性质决定的，即政府是一个完全垄断性的、具有暴力强制工具的组织。这种强制性的客观效果具有积极的一面，但也有极大的滥用、误用，甚至是非法使用的消极的一面。这其中合理合法与不合理非法使用强制力的界限有时就是难以明确界定的。
第二，政府有不同于私营部门的“责任”形式，它要对政治领导人、代议制机构、公众和司法系统的各个部门负责，而且，在政府组织中，责任具有一定的不确定性、不稳定性、难于检验性。
第三，政府公共管理具有政治性，这种政治性或正面高效地执行政治领导人的意志，也可能负面低效或消极变相抵制政治领导人的决策。
第四，由于政府公共管理的非市场性，政府部门在测量产出或生产力方面存在着内在的困难。
第五，协调和控制庞大的、多元的政府组织活动是十分不易的。[5]
第六，市场主体的经济人最终受制于“一只看不见的手”，而政府行政中则始终是一只看得见的手。前者在一定程度上实现了主观上追求自己利益最大化的市场主体最终客观上实现了公共利益最大化，而引导同样是经济人的政府官员的经济人动机，到实际效果促进了公共利益的最大化的机制或“看不见的手”并不存在。换句话说，政府组织是一个没有可能仅靠自身产生强有力的内在约束机制、严格的监督机制的。由此也可以解释为什么商场失败跳楼自杀要远远多于政府管理中的失败者。
第七，由于政府目标多元，组织结构层叠复杂，数量繁多，因而其与公众之间、与政治家之间、与代议制机构之间的信息不对称、不完全的程度高于平等市场主体之间的情况，而且政府也可以借助“国家机密”的理由隐瞒、误导、欺骗公众，也可以有意或无意地将政策、法规、规章等给予公众的成文的政府文件做得极为深奥难懂，并毫无例外地将最终的解释权归于政府，因为文字越复杂难懂，客观上越有利于政府，实质上是变相地扩大了政府的权力和逃避监督。
第八，从组织发生的角度来看，政府组织的产生是社会派生的需求，是他选的结果，而不是自选的产物。在不存在市场失灵、非政府组织失灵、社会自治失灵的条件下，政府是不可能产生的。
第九，从委托代理的角度来看，政府不可能成为最终委托人，而始终是代理人，是受公众委托，代理公众去实现公众利益最大化的组织。
第十，政府组织的目标不是来自内部，而是来自外部，来自企业、市场、社会、广大民众的共同目标。政府组织的目标不是自生的，不是组织或组织内个人对货币或非货币利益追求的结果，而是从外部加注的。我们不会自讨无趣的教育企业要追求利润最大化和成本最小化，因为这纯粹多余，企业组织内部由于产权约束、市场约束自然而然的一定会追求边际成本等于边际收益，但作为组织的政府，其实现公共利益、公共福利最大化的目标就必须依靠强制或反复教育的灌输。政府的产生说明政府应当代表人民，是人民授权让政府代表自己，而不是政府组织内部天生就有代表人民利益的特质。
四、行政伦理的性质和构建原则
政府组织或制度安排的特质决定了行政伦理的性质、原则。
行政伦理的性质一般认为有公共性、政治性等，本文不否定这些，但认为行政伦理的性质主要还体现有：
第一，派生性。政府本身是社会发展中派生的组织，政府的公共物品的供给是满足于社会派生的需求，是先有社会其他组织后有政府，先有社会其他方面的各种需求并在这些需求难以满足社会的需要时才有政府公共物品的供给。因而其行政伦理也不是自生的，而是派生的；社会其他领域的职业道德由于市场的约束具有自我发展的完全性，而行政伦理则是一种为满足社会其他组织的需要，从而实现社会其他组织和公民的公共利益最大化而产生和发展起来的。商业道德、企业伦理归根到底是主观自利的产物，而政府行政伦理则是外在强大约束下客观利他的结果。
第二，非自律性。其他的社会职业道德由于产权的约束、市场的约束、社会的约束，其自身具有自优化的机制，即自律的机制，从而不断的学习调整以适应市场和社会的需求。20世纪中国山西票号具有很高的商业道德，这不是外在注入的东西，而是市场竞争、自身发展的需要，当然最根本的是内在的产权约束。而政府的行政伦理既没有产权约束，也没有市场约束、没有外在约束、没有预算硬约束，其自身不会生长出良好的行政伦理来，因为政府组织的垄断性、剩余索取的不可能性使得没有很强的激励去优化行政伦理。因而进一步可以推出，良好的行政伦理必须要施以强大的外部约束才可能获得；良好的政府治理首先是法制，而不是道德化。换句话说，政府行政伦理主要是他律，其次才是自律。没有产权约束，即没有责权利明晰对称的产权约束，商业伦理、企业伦理也会日益腐化；没有强大的社会约束、法制约束，不可能形成良好的行政伦理。
依据行政伦理的性质，推出行政伦理的两点构建原则：第一，行政伦理的内容主要应由接受政府服务和管理的对象提出，并置于他们严格的监管之下。行政伦理的目的不是为了政府自身的利益，理论上政府也不应有自己的利益，而是一切为了公共利益，既然如此，最有资格提出行政伦理的行为规范的是政府服务和管理的对象，是行政相对人，而不是行政主体。当然行政相对人提出自己的对政府行政伦理的诉求要通过合法的组织和程序。诚然做到这一点绝非易事，而首先要做到的就是良好的制度安排，使得行政相对人有充分的自由发表自己的看法，提出自己的要求。所以，真正民主的政治体制是形成良好的行政伦理的关键；健全的民主政治与健全的良好的行政伦理是一同发展起来的。可以说，真正的民主政治、分权制衡的政治制度设计恰恰就是对政府组织没有产权约束、没有市场约束、权力绝对垄断的一种迄今为止人类所能构建的，同时也是十分有效的制度安排。
第三，严格的、多种形式的监管以促使行政伦理的自律性。一贯的、严格的、依法的、无缝隙的对政府管理的监管，辅以认真审定的、周密的、合理的、可行的行政伦理成文规章，才有可能将外在的、短期的良好的行政伦理规范内化为各级政府官员自觉的、长期的行政伦理行为（注：一个例证：芬兰政府控制公车消费的做法是在公车上安装卫星定位系统的，监测公车的用途，一旦发现公车私用，将有非常严厉的惩罚，后来公务员们普遍自觉接受了这种做法，定位系统才被拆除。当然芬兰政府之所以这样做，也是迫于社会舆论的压力和自身政府连任的需要。）。这好比纠正交通违章行驶，健全的法制、严格的技术工具监督是最重要的，其次再辅以教育劝说，方能收到良好的效果。
第四，有针对性地、不间断地、反复地对政府官员进行道德教育、模范奖励也是必不可少的，只是不要拔高，搞不可高攀的人造榜样。传统的计划经济体制下之所以常年累月、不计成本的进行各种形式的思想政治教育，以让人们“大公无私，努力工作”，这实在不是体制和个别政治领导人的偏好，而是体制本身的性质决定的；一个没有产权激励的体制必然要以精神润滑做替代。而政府组织恰恰就是一个没有产权和市场约束的组织，对这样的组织，第一要有各种正式制度的监督，其次也需要反复的思想灌输，以及可行的、合理的、针对性的成文规定，以及独立的组织对这些成文规定的监督执行和完善（注：香港的廉政公署、中国的反贪局等就是这样一些相对独立的政府组织，除此在许多发达国家、国际间还有各种独立的民间组织，如美国的“公仆廉政中心”，国际透明组织等。）。
五、行政伦理的困境
政府组织是一个特殊的组织，其行政伦理也有其特殊的困境或难以处理的问题。根据以上对行政伦理的界定、政府组织制度安排的特质、行政伦理的性质和构建原则，我们归纳出以下行政伦理的困境。
第一，作为政府组织，其应然的目标函数是公共利益的最大化，但实际上却常常表现为在一定程度上是追求自身利益最大化的经济人。行政伦理如何协调这一点，现实的运作中是十分困难的。一般来说，政府，尤其是地方政府，总是会保护本国经济或本地经济的。只是在中国的体制背景下，政府、尤其是地方政府，其对本地经济的保护，主要是通过两个渠道实施的：一是在产权上通过国有资本对经济实行控制，这种控制从根本上保护了地方政府的税基与其它岁入的来源，也可使地方经济在相当程度上避开外来企业与贸易竞争对手的压力。二是在市场机制上限制自由进入与退出，通过行政的与非行政的手段，对外来物资流动、劳动力流动与资本流动设置壁垒。对地方政府经济人的表现，并不能完全否定，适度的、合理的激励对优化地方政府公共管理也是必需的。然而在给予政府适度激励的同时，又保证整个国家，乃至整个世界的资源的优化配置、公共福利的增加、公共利益的最大化、市场交易的统一，这是十分不易的。此种困境不仅是公共管理的问题，也涉及到公共管理的价值取向问题，即行政伦理问题。
第二，作为政府组织的非经济人属性与作为政府官员个人的经济人属性的伦理困境。政府是由现实的自然人组成的，对这些处于现实“社会关系总和”中的人，我们不能也没有理由对他们的道德水平神话或崇高化，事实上政府也常常表现出形式上以实现公共利益最大化为目标，实质上却仅仅是为了实现政府官员个人的利益最大化。行政人员不是简单地为自我实现而工作，而是以增加公共福利的方式为公民服务，他们应该是公民利益的忠实代表，一切以公众的福利为重。就是说，不管是谁，只要你选择了公务员这一职业就必须准备为公众利益而献身。但这只是理论上的，并不是行政人员具体的、必须遵守，也一定能够遵守的行事规则。政府组织的目标，作为政府官员的个人一定会公开的拥护，而具体的管理中，却未必总是会得到忠实的贯彻执行。作为政府组织的目标追求自己利益的最大化是不合理的，作为政府官员的个人在客观效果方面追求自己的利益最大化也是不值得褒扬的，但超功利的、无利益基础的伦理也是断难持久的。如库珀所言：“尽管行政人员为特定的职责承担责任（正是这些职责构成了他们的职业角色），但在某些时候，他们也认为自己不得不采取违背职责的行为。因为和每一个生活在现代社会中的普通人一样，行政人员必须同时在家庭、社区以及社会中承担着不同的角色，每一种角色背后都附带着一系列的义务，夹杂着私人利益。结果就是：各种角色之间发生冲突，将扮演者置于尴尬、矛盾之中，最后，扮演者必须采取某种行动才能和解这场冲突，但对于采取何种行动，扮演者自己有很大的随意性。法规通常只给行政人员提供含义宽泛的倾向性指导，将之精确化是行政要人员自己的任务”。[5]行政伦理并不仅仅是行善，而是规范职业行为。我们不能将公务员的清贫视为崇高，少数人能做到应该表彰，但不能强制性的，或以为经过“思想政治教育”，所有的公务员都能够“全心全意的为人民服务”，而是必须从现实出发，从公务员面临的真正处境出发，这样才能建设出脚踏实地的、实践的行政伦理。
第三，对上级负责与对公众负责的冲突。从委托代理的角度来看，下级是代理人，上级是委托人，代理人对委托人负责，自然是下级效忠于上级，严格地执行上级的意志或指示。但上级又不是最终委托人，最终的委托人是公众，这样政府的所有人员都要对公众负责，都要效忠于公众。在两者一致的时候，自然没有冲突发生，可事实上两者常常不一致，那么下级究竟是对最终委托人负责呢还是对直接的委托人负责呢，这是一个极为复杂的问题。不道德的上级、不代表公众利益的指示总是存在的。所谓“代表人民利益”，其实是一个极为复杂的过程，何谓“人民利益”？谁有权代表？代表那些人的利益？为什么有权代表？通过什么途经和程序获知所代表的就是真正的“人民利益”，而不是私人利益或某些利益集团的利益呢？对上级负责是直接的、常规的，并对下级有着强有力的影响；对公众负责则是间接的，约束也不是十分强有力的。理论上，政府都公开反复地宣称要对公众利益负责，然而如果没有相应的制度保证，实际的做法常常是对上级负责，除非上级的决策严重触犯了现行的法律。
第四，无条件的执行规章与适应现实情况灵活变通的冲突。政府的一切权力来自明确的法律授权，即通过法律一一予以列举，没有法律的授权的行使权力均属违法，因而严格地、无条件地执行法律、规章应当是政府官员的恪守的义务。但行政管理的对象常常会有各种情况的发生，有些从没有出现过，有些情况又涉及种种复杂关系，也就是说，法律法规一旦制定出来就是既定的，而现实却是始终变化的，一定情况下适应现实的灵活变通更有利于增进公共利益，不过允许这种灵活的变通，也极有可能被滥用，反而损害公共利益。类似的情形还有对自由裁量权的行使，这是最易引发钱权交易、权权交易的，把所有的裁量处置权都一一规定下来，没有任何“自由”的余地，这既不可能，也做不到；而给予行政主体一定的“自由”处置范围，又难以避免败德行为。
第五，任期制的困境。政府官员的权力是公权，因而不能允许任何人终身完全垄断，将其私有化，所以必须实行任期的限制。任期制的问题是任期过短，则必然导致短期行为，突击性、掠夺性、不计成本、不计税费负担地搞政绩工程、形象工程，同时也使得真正希望有所作为的人没有所为，因为一要调查研究、了解情况，二要制定方案、说服他人接受，三要具体实施，最后才能有成效，任期短则不可能圆满地完成这些。任期较长又会导致惰性增长、组织僵化、网络亲信、结党营私、为非作歹、称霸一方。制度上可以对这种情况采取一定的防范措施，然而，毕竟由于任期长，其人事网络较齐整，其信息掌握更完全、更及时、更快捷、更方便，从而使得机会主义与败德违法行为就难以及时矫正。
以上这些困境，正是行政伦理充分发挥其作用的情况。
六、论文结论
行政伦理是一种职业伦理，其与其他职业伦理的区别产生于政府组织制度安排的不同，也正是由于政府组织的差异导致了行政伦理的特质和构建行政伦理的基本原则。行政伦理可以分为政府组织伦理、政治家个人伦理和政府官员个人伦理三个层次，其中最主要的还是政府官员个人的伦理。行政伦理是一种派生性、非自律性的伦理，其形成、发展和完善的过程中，外部的强有力约束和监督是最重要的。我们可以对政治领导人的道德提出较高的甚至苛刻的要求，但政府官员个人也是普通经济人，把其道德水平理想化地拔高，正是中国传统“官本位”文化的一种表现。政府不应高于社会、企业和市场，政府官员也没有理由高于公民。一个良好的政府治理首先要诉诸法制，但仅此是不够的，也要充分发挥伦理道德建设的作用；法德并施，以法为重，以他律促成自律。行政伦理要重点根据政府组织的特质处理好权力运用中的困境问题。真正的民主政治制度是形成良好行政伦理的关键。