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一、劳工政策的概念
劳工政策（Labor Policy）是一个流行于工业化市场经济国家的概念，它是指那些针对劳动者或劳工阶层而设立的社会政策。不同的学者会对劳工政策有不同的定义和理解。其中，狭义的劳工政策一般是指由国家向劳动者提供制度化的权益保障和服务，前者包括订立个人劳动合同、工资支付和最低工资保障、组建工会、集体谈判与集体合同、劳动执法监察及劳动争议处理制度等，后者包括就业促进、社会保险、个人的社会服务、教育和住房等。根据上述狭义的理解，可将劳工政策界定为国家（政府）或法定社会团体通过立法来提供制度化的权益保障和服务介入市场以增进劳工权益的政策。广义的劳工政策可延伸到那些对劳工问题有重要影响的政治、经济及社会政策方面，如党的全心全意依靠工人阶级的指导方针，公有制为主体的经济所有制结构，只要与劳工权益相关，均可列于劳工政策的范围。但是，学者在阐释分析劳工政策时，一般均以狭义内容作为研究对象，而以广义内容作为研究背景或解释政策变化的因素。[1](P104)
以往，我国通常使用劳动力市场政策的概念来诠释政府的立场和角色，在经济市场化加速发展的当今，其侧重点主要放在制定和完善劳动力市场规则，促进劳动力市场自由化和提高运行效率方面。引入劳工政策的概念，不仅是基于劳动者／劳工已经成为一个相对独立的社会阶层，对劳工权益的保障应当建立一套客观的量化标准，还可以清楚地反映出政府政策背后对劳动者的价值取向和意识形态的作用，对理解我国经济体制改革和结构调整对于劳工阶层的意涵，亦具有重大的现实意义。
从劳工政策的形态上看，它包括以下几种形式：（1）法律政策：由立法机构出台劳动法律，它代表着劳工政策最具强制性的一面。（2）法规政策：由政府有关部门依据法律授权所制定的规程、细则、纲要、标准或准则。（3）职权政策：由主管部门依据上级机关或部门组织法的授权，所颁布的行政性政策或解释。（4）宣示性政策：以之作为原则性的政策指导或行动方针。
从劳工政策的内容来看，可以将其划分为以下几种类型：（1）劳动关系政策：涉及工会组建、集体协商、劳资争议；（2）劳动条件政策：涉及工资、工时、解雇、退休、同工同酬；（3）劳工福利保障政策：涉及社会保险、劳工休闲、教育、住房；（4）劳动环境政策：职业安全与卫生、性骚扰；（5）劳动监察政策：职业安全卫生、劳动条件、社会保险等方面的执法监察；（6）就业安全政策：职业培训、就业服务、工资支付和最低工资保障、劳务工、农民工等特殊群体的权益保障。
二、转型时期我国劳工政策在劳工权益保障方面的缺失
在计划经济时代，由于我国实行国家“统包统配”和“固定工”式的用工制度、平均主义的工资福利制度及退休养老金保障制度，城镇的劳工权益得到了较为充分的保障。这也是党的全心全意依靠工人阶级的指导方针和工人在国家政治和经济生活中的主人翁地位的具体体现。但是，这种劳工政策并不惠及非城镇户口的企业临时性用工和农民。
经过20多年的体制改革和结构调整，除极少数国有垄断性大型企业外，绝大多数公有制企业在市场化过程中，旧有的劳工权益保障体制已不复存在。
改革开放以来，我国进入了一个转型发展时期。体制转型和经济发展是我国经济转型的双重内涵。就我国建构市场经济体制来说，最重要的有三项内容：一是国有产权的重新配置和新的现代企业制度的建设；二是政府管理职能转变和市场机制的发育完善；三是社会保障体系和社会安全网的建设。[2]上述方面都涉及到建立与市场经济相适应的劳工政策，以及协调好促进经济发展、赋予企业用工自主权与保障劳工权益之间关系的问题。
首先，国有产权的重新配置和新的企业制度建设，是由计划经济向市场经济转型的首要任务。在宏观经济领域，中国着重调整国有资产的布局，打破国有经济对国民经济的垄断，发展私有经济。在微观经济领域，则通过引入产权清晰的股份制，改造国有资产的管理制度，建立现代企业制度，提高营运效率。按照体制改革主管部门的有关规定，在国企改制过程中，必须有效发挥工会和职代会的民主参与和民主管理的作用。国有企业的改制方案、分流企业富余人员的计划及补偿措施都必须经过企业职代会审议通过才能实施，以切实保护职工的合法权益。（注：参见国家经贸委等：《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》，2002年11月18日。）从实践来看，少数大中型企业贯彻得较好，但多数中小型企业未能严格执行这一规定，它们通常采取一些变通措施绕过职代会，由企业经营管理者暗箱操作，将企业化公为私，而后大量解雇职工，裁撤工会和职代会，致使工人权益得不到保障。少数中小型企业也尝试过股份合作制，扩大职工所有权的范围，以此来强化职工的主人翁地位和责任。但是，由于存在着经营者“持大股”，因此，职工股权的模式很容易变成经营者控股的信托形式。而且，由此类国企改制所引发的集体劳动争议，许多地方的劳动争议处理机构不予受理，使这部分争议无法通过法律途径予以解决，加剧了劳动关系和社会的不稳定。总的来看，由于国企改制始终回避职工群体在计划经济时代参与国有资产的形成而具有的共同所有者地位这一根本问题，加之中央政府未能出台统一的补偿标准，放任地方各行其是，导致职工权益失衡。
其次，政府管理职能转变和市场机制的发育完善，是经济转型的核心内容。从劳动力市场机制的发育来看，我国正在努力建构一个适应市场经济要求的劳动力市场政策体系，包括劳动合同制度、市场化工资分配制度、工人组织工会和集体谈判制度、劳动监察制度和劳动争议处理制度。这一劳动力市场政策体系与计划经济时代的劳工政策相比，在诸多方面存在着差异：一是政策目标不同。计划经济的劳工政策主要反映了工人阶级是领导阶级的意识形态目标，体现社会主义制度的“优越性”；劳动力市场政策体系则是经济市场化和“效率优先、兼顾公平”方针的产物，在保护劳工合法权利的同时，更强调经济增长、促进劳动力市场自由化和保障企业的经营自主权。二是政策主体不同。计划经济下的政策主体是政府，协调劳动关系就是处理政府与工人的关系；转型时期的政策主体除了政府，还包括工会、工人和雇主及其组织等。三是政策手段不同。计划经济下的政策手段就是行政手段，而转型时期的政策手段既有行政手段，也包括了越来越多的法律手段和经济手段。
那么，转型时期的劳动力市场政策体系究竟在多大程度上保护了劳工权益？这可以从政策的覆盖范围和实施效果两个方面作出评估。
——劳动合同制度是实施最久的规范劳动关系的制度，但覆盖范围主要在城镇，对乡镇企业和进城农民工还存在较大空白。截止到2000年末，全国城镇企业签订劳动合同的职工达10700万人，占同口径职工总数的95％以上；城镇私营企业从业人员有一半以上签订了劳动合同；乡村集体企业签订劳动合同的职工有2300万人。事实劳动关系大量存在，除用人单位和劳动者的劳动法律意识淡漠，劳动者处于弱者地位外，也与劳动法律政策的不协调有关。例如，在劳动者处于弱者地位的条件下，强调双方协商一致，无异于赋予用人单位的单方自由。越来越多的用人单位用劳务合同代替劳动合同，以逃避承担相应的劳动法律责任。现行劳动法律政策对用人单位的用工自主权和用工形式也缺乏有效监督管理。总的来看，劳动合同在维护劳动者权益方面存在一些先天不足和设计缺陷，起不到应有的作用。
——劳资集体协商工资制度的实施范围和力度非常有限。据全国总工会统计，工资集体协商制度从2001年开始推行后，截至2003年底，全国开展工资集体协商、签订工资专项集体协议的企业仅有29.31万个，覆盖职工3579万人，且这项制度的成功主要取决于一些不确定的外部条件，而不是谈判主体特别是劳工或工会一方的力量。加之目前企业拖欠农民工工资问题大量存在，故这项制度还远未成为企业工资决定的主要形式。
——集体谈判制度能否发挥维护劳工权益的作用，有待制度的进一步完善。集体谈判制度已覆盖城镇相当多的企业和职工，根据劳动保障部的统计，截至2003年底，全国共签订集体合同63.5万份，涉及职工8000多万人。但目前集体谈判主要在企业一级进行，区域和行业、产业层面的集体谈判还没有法律规定，虽然近年也有一些地方对此进行尝试，但缺乏相应的法律依据。相当多的企业中存在着集体谈判和集体合同严重流于形式的现象。这表现在：一些工会和企业重签订轻协商，集体合同部分照抄法律法规的规定且不符合企业实际。由于在多数非公有制企业中工会的谈判能力有限，国家对一些国有企业的工资总额仍保持相对的控制权，因而在这些企业中工资谈判还难以真正开展。其根本原因在于谈判主体之一工会或劳工力量的薄弱，亟待通过工会内部组织体制的改革和谈判斗争手段的丰富来加以弥补。
——劳动监察制度是最重要的劳动执法手段，但由于劳动执法人员的严重不足和素质低下，加上执法手段单一，且处罚力度不够，违法成本低，导致不能有效地威慑和遏制用人单位的违法行为，使这项制度难以发挥应有作用。至2003年末，全国共有劳动保障监察机构3223个，配备劳动保障监察员4.3万人，其中专职监察员1.9万人，兼职监察员2.4万人。但面对全国数以万计的各类企业和2.4亿城镇劳动者，人少案多、执法不力等问题不会很快得到缓解。[4]
——劳动争议处理制度存在许多制度设计上的缺陷，已不能适应劳动关系变化和劳动争议激增的现实，亟待变革。劳动争议处理机构受理范围较窄，使相当一部分争议无法通过法律途径予以解决，加剧了劳动关系的不稳。争议处理程序复杂且衔接不畅，争议处理时间长，不利于及时有效地保护劳动者的权益。争议处理程序中的具体制度不完善，仲裁时效不仅时间短，时效的起算点不明确，导致劳动者常常超过仲裁时效，从而丧失通过仲裁和诉讼解决争议的权利。争议仲裁机构案多人少，不堪重负，致使裁决的质量难以提高。法院受理的争议案件由民事审判庭审理，往往以民事审判的思维审理劳动争议案件，容易造成仲裁和审判适用法律的不统一，不利于保护劳动者权益。企业劳动争议调解委员会弱化，一些企业劳动争议调解组织流失或缺位，使防范劳动争议的第一道防线形同虚设。
总之，我国转型时期的劳动力市场政策体系已经形成，但其对劳工权益的保护是初步的和低水平的，尤以进城务工的农民工、弹性就业人员及下岗失业人员等社会弱势群体的权益保护亟待加强。
再次，社会保障体系的完善和社会安全网建设，是经济转型的重要条件。我国目前社会保障体系的建设仍显滞后。要依法扩大养老、失业、医疗等社会保险的覆盖范围，强化社会保险费的征缴，包括变现部分国有资产、合理调整财政支出结构等，开拓新的筹资渠道，充实社会保障资金。完善失业保险和城市居民最低生活保障制度，并积极促进下岗失业职工再就业。
概括起来，转型时期我国劳工政策在保护劳工权益方面存在的缺陷，既与市场经济发育不成熟有关，也同劳动力资源绝对过剩相连，更主要是受制于强调效率优先的经济增长政策。一定时期的劳工政策总是从属和服务于特定的经济政策。改革开放20多年来，政府将经济增长作为优先考虑的发展目标，劳工政策在如何处理促进劳动力市场自由化、赋予企业更大的用工自主权与保障劳工权益之间关系的问题上更多地倾向于前者。特别是20世纪90年代后期，随着经济全球化程度的加深，当我国的经济增长主要得益于国外市场需求和外向型经济的拉动，国民经济对外贸的依存度已上升到45％时，一些地方政府出于引资和单纯经济增长的动机，以低廉的劳动力价格吸引外资，便愈加严密地控制劳工成本和劳动关系，限制工会维权作用的发挥，甚至放任企业违法用工，这突出表现在沿海的出口加工企业中的农民工权益普遍受到侵害。（注：2004年流行于中国南方出口加工区的“民工荒”是这种政策的一个副产品。）这种只讲效率，不讲公平的劳工政策，致使劳动关系愈加动荡不安，同时也损害了经济增长的内在质量。
三、对劳工政策改革的讨论
2003年以来，新一届政府在认真反思单纯追求经济增长所带来的危害后，提出了以人为本，协调和可持续的新发展观，强调经济与社会、人与自然、城乡、地区之间以及国内发展与对外开放的统筹协调。其在劳工政策方面的积极影响是，以温家宝总理为农民工讨工资为契机，第一次在整体上将工业化带来的农民工权益保障问题纳入劳工政策之内，扩大了劳工政策的调整范围，向均衡、协调处理经济增长、促进劳动力市场效率、赋予企业用工自主权与保障劳工权益之间关系迈出了正确的一步。
笔者认为，我国劳工政策进一步改革的原则是处理好经济增长与社会进步、促进市场效率与保持规则公正以及保障企业自主用工和增进劳工权益等三者的关系，使它们都能得到均衡、协调的发展。在此基础上，提出以下政策改革的建议：
其一，完善劳动保障监察制度，规范监察执法行为，增强执法力度。我国劳动力市场政策体系已初步形成，但执法力度相当欠缺。要健全劳动保障监察执法机制，扩大人员编制，提高人员素质。采取日常巡视检查、专项检查、群众举报专查、会同有关部门共同检查以及年度检查等多种工作方式，依法行使国家赋予的监督检查权，加强对社会保险费征缴、劳动力市场秩序、劳动合同和集体合同等方面的监督检查，依法处理各种违反劳动和社会保险法律法规的行为，保障法律法规的有效实施。此外，通过改革劳动行政管理体制，改变劳动执法监督部门受制于地方利益而偏袒资方的局面，做到公正执法。
其二，针对经济转型期强资本弱劳工的劳动关系现状和以往中央政府在调整劳动关系方面的强势地位，以及劳工和雇主组织有待进一步发育和形成自主协商能力的现实，加之地方政府总是以促进经济建设和保护投资环境为名，不恰当地偏袒资方，笔者认为，在现阶段，调整劳动关系的主要模式宜以中央政府召集工会和雇主组织，从源头促进政劳资三方协商机制的建立完善，以出台劳动法律法规、行政规章和三方会签文件和政策等形式，调整和解决劳动关系和劳工政策中的重大问题，如工业化过程中的农民工权益保障问题。此外，全国人大也应建立相应的劳动关系专门委员会，对解决重大的劳动关系问题进行立法规划和提出政策动议。
其三，帮助工人组建工会，通过工会凝聚劳工的集体力量来争取自身的权益。在市场化的私营和外资企业里，劳资力量对比极为悬殊，劳工惟有依靠自身集体的力量——工会，才能争得自身权益。但是，目前工会恰恰是劳动关系调整机制中最薄弱的一环。应当根据市场化的要求，采取自下而上的方式组建工会和发展会员。工会可从稳定劳工队伍入手，减少劳工的流动，以便形成共同的利益纽带和工会意识。应加强工会民主，推动中小企业直选工会领导人，尊重会员在工会中的主体地位，使工会真正得到会员的支持和认可。针对市场竞争加剧，结构性失业突出，工会要大力开展职业培训，帮助工人掌握新知识、新技能，通过各种途径提高其素质和市场竞争能力。
其四，培育劳动关系两大主体工会和雇主的协商谈判能力，逐步形成劳资双方自主谈判，决定劳动关系事项的格局。其中，培育工会组织的自主协商谈判能力和作用至为重要。为此，需要在制度建设上有所突破：一是要推进工会的组织体制改革，以形成对其协商谈判机制的有力支持。针对目前非公有制企业工会数量较少，而且，即便建立了工会，由于自身利益的制约和雇主的控制，一般也很难发挥作用的现实，要求充分发挥产业和行业工会的作用，利用产业和行业工会具有更大的独立性、更便于凝聚集体劳工力量和更适合于针对中国入世和结构调整对不同产业的不同影响制定突出维权的策略等优势，帮助企业工会履行职能，建议在一些非公有制企业较为集中的市县先行试点。二是在非公有制企业中率先开展落实罢工权的试点，以此来真正促进平等协商和集体谈判机制的建立。
其五，完善劳动争议处理制度。健全多层次、多形式的劳动争议调解制度，坚持和拓展劳动仲裁工作的三方性原则，完善办案机制。同时，贯彻《法律援助条例》，推进来自工会和民间的劳动法律援助活动，培养劳工律师，为工人提供收费低廉的法律服务，让他们都能通过劳动争议仲裁和诉讼维护自身的合法权益。