妇联组织履行基本职能的优势与制约因素研究，本文主要内容关键词为：妇联论文,职能论文,制约因素论文,优势论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.68 文献标识码：A 文章编号：1007－3698（2009）06－0058－06
中华全国妇女联合会（以下简称“妇联”）自成立之日起，已走过60年的发展历程。由于其产生和运行有着不同于西方非政府妇女组织的历史背景，因此组织特征具有十分鲜明的中国特色。当前，由于妇女问题的多样化和复杂化，妇女群体的多元化及其需求的多样化，尤其是随着妇女维权意识以及问责意识的提高，人们对妇联履行基本职能有了更高的期待，要求妇联必须认清自身组织优势，充分利用所长，切实履行组织职责，发挥组织的内在功能。
一、妇联组织的基本职能：组织存在的合法性基础
根据功能主义学派的观点，衡量任何一种社会组织和社会秩序的存在价值在于它们能够满足某种需要的程度。一个组织之所以合法地存在是因为它承担了某种社会职能。[1](P144)任何一个团体都是针对某些特定的任务而成立的。妇联组织也不例外。
妇联产生的基础是妇女在社会中普遍处于弱势地位，平等参与和平等受益的合法权利在事实上得不到充分保障。因此，尽管妇联的任务有多项，但就其本质而言，是代表和维护妇女群众的利益。全国妇联办公厅曾于2000年委托北京民意调查所，采取问卷调查的方式，在全国15个省、区、市开展了妇联组织公众形象的调查，对1500份有效问卷进行统计分析的结果表明：89.3％的公众认为，无论在城市还是在农村，维护妇女权益是妇联组织最主要的工作；此外，83.9％的公众认为，妇联在妇女权益保护方面还应当加强。[2][3]可见，能否代表妇女群体的共同利益，并卓有成效地推动男女平等进程，就成为妇联组织是否具有现实存在的合法性的主要依据。如果不将维护妇女权益和促进男女平等作为妇联的基本职能而定位，妇联就等同于其他一般性的行政组织，更无法区别于其他的社会团体，造成的后果必然是组织存在的基础大大削弱，最终可能会使组织失去存在的价值，出现组织合法性危机。显然，基本职能的履行是组织内在的本质要求。
由于妇联组织产生及运行有其特殊的历史背景，因此，它对自身基本职能的认识也经历了一个相当长的过程。在改革开放之前，妇联组织的角色主要是配合党的中心工作组织发动妇女，过多地侧重于行政性的工作任务，而忽视组织本身的角色定位，没能体现群众性组织的基本特性。虽然它也从减少妇女参与革命和建设的障碍角度，调查解决了一些妇女的特殊问题，但毕竟处于从属的、较低的层次，而且远远没有将维护妇女权益上升到组织的基本职能上来。改革开放以后，随着中国社会政治、经济、文化的剧烈变革，原来在计划经济体制下尚不明显的妇女问题或性别差异日益凸显，与此同时妇女群体不断分化，妇女利益需求日趋多样化。妇联组织为何而存在，也即组织现实存在的合法性问题被提出。20世纪80年代后期，妇联组织内部开始了关于组织定位与组织职能的讨论与反思。1988年妇联六届章程中，首次提出妇联的基本职能是代表和维护妇女利益、促进男女平等。此后，妇联作为妇女群众团体日益恢复组织本身的功能，由一向组织动员妇女参与社会，转向呼吁社会关注妇女，工作的主要基调逐步由“动员组织”向“动员组织和权益维护”转变，组织的行政性功能逐渐向群众性功能转变。如果妇联不将工作重点从一般政治职能为主向本位职能转移，就会出现政治地位的合法性与现实存在的合法性之间的矛盾与冲突，从而脱离妇女群众，失去妇女群众的支持。
二、妇联组织履行其基本职能的优势条件
作为中国目前最大的妇女组织，妇联凭借其在国家政治体系中的特殊地位，拥有了其他民间妇女组织甚至是许多国外妇女非政府组织所无法获得的资源，由此决定了妇联组织在代表和维护妇女权益方面具有其他组织无法替代的优势。具体来说，有以下几方面。
1、政治地位的合法性，使其拥有参与公共决策的制度化渠道
众所周知，中国的妇联组织有着与西方非政府妇女组织十分不同的组织特征，在中国的政治体系结构中具有特殊的地位。妇联组织在历史上是由党和政府架构起来的与党和政府有着高度密切联系的组织，容易进入国家政治权力中心。它作为社会团体的一方代表，是全国人大常委会委员中的主要成员之一；作为参加政治协商会议的八大群团组织之一，其合法性得到了法律的保证。它既可以向中共中央提出自己的建议，陈述自己的理由，又可以在全国人大和全国政协会议上公开地进行讨论和呼吁，为自己的建议或观点提供依据。这就为妇联代表与维护妇女权益构成了政治体系的制度安排，为妇联的组织功能能够在政府决策系统与执行系统中产生影响力作了铺垫。妇联组织在政策倡导和立法建议等方面拥有的通畅而制度化的渠道，与一般的民间妇女组织相比，具有不可比拟的优势。而且，由于党内不再设立妇女部门，政府也没有专门的妇女机构，妇联实际上承担着处理各种妇女事务和促进妇女发展的职能。因此，从这个意义上说，妇联在代表和维护妇女权益方面凭借其政治地位取得了高度的垄断地位。虽然随着中国“小政府、大社会”社会结构模式的逐渐形成，会有更多的非政府妇女组织出现，但目前乃至相当长的一段时间内，妇联组织的地位不可能由任何一个非政府妇女组织所取代，其他类型的妇女团体无法与妇联相抗衡。
2、组织网络相对健全，为扩大其工作覆盖面提供了组织保障
妇联组织作为中国的八大群众团体之一，从一开始其组织网络建设就依托党和政府的行政架构，中央、省、地（市）、县、乡五级组织每一级都相应的建立一级妇联，村级成立妇女代表会。改革开放后，妇联在加强和巩固纵向组织网络的同时，不断拓展横向组织网络，如，发展机关事业单位妇委会、非公有制经济领域中的妇女组织和团体会员，建立各类女性协会、研究会、联谊会，成立农村妇女专业技术协会、专业合作组织和科技信息指导中心等各种服务机构，并通过多种方式加强与这些组织的联系与指导，把它们发展为妇联的团体会员，扩大了妇联的工作覆盖面。这样庞大的一个妇女组织体系，在国际上都是少有的，也是其他民间妇女组织所无法比拟的。纵向到底的网络结构和横向伸展的团体会员造就了妇联拥有强大的组织优势，为妇联沟通上下、联系左右的牵头协调职能得以充分发挥创造了广阔的空间。妇联每一级组织都有相当数量的从事妇女工作的专职干部，这也是其他民间妇女组织所不具备的优势。
3、妇联组织的公信力较强，具有整合社会资源的条件和优势
中国在过去相当长的一段时间内，政府几乎包揽了事关百姓利益的所有事务，因此公众对政府有一种天然的认同与依赖。由于妇联的特殊地位和发展历史，公众对妇联组织所持的态度也大体如此。当社会上出现妇女权益受损现象时，人们自然想到的是找妇联，认为妇联应该是维护妇女权益的最具代表性的组织。从这个意义上讲，妇联的公信力要强于其他民间妇女组织。
正是由于具有官办色彩的特殊性，妇联在整合社会资源方面也别具优势。这一方面体现在争取和协调政府资源上。妇联作为国务院妇女儿童工作委员会的牵头单位，可以直接与政府各成员单位接触和对话，表达自己的需要和建议。全国妇联牵头成立的“双学双比”、“巾帼建功”、“五好文明”家庭创建、妇女儿童维权、“平安家庭”创建活动、小公民道德建设暨“双合格”活动等六大协调工作机构，就利用这一制度安排，加强与政府部委的来往，对政府政策制定和执行活动施加影响，以解决妇女生存与发展中的实际问题。另一方面体现在募集社会资金上。妇联长期以来致力于妇女儿童事业，关心同情弱势妇女，妇联的组织背景和组织形象比较容易得到爱心人士和企业的信任和支持。比如，全国妇联发起的“春蕾计划”、“安康计划”、“母亲水窖”、“母亲健康快车”等社会公益项目，就得到了许多热心公益事业的企业家的积极响应。妇联组织的国家背景，以及在历史发展中赢得的公众的认同和信任，都是妇联组织拥有的宝贵的无形资产。
三、影响妇联组织基本职能履行的内部制约因素
影响妇联基本职能履行的制约因素既有外部的，也有内部的，但内因是根本，外因是条件。因此，笔者主要从妇联组织内部进行反思，探析其内部制约因素。
1、对组织的基本职能认知度偏低
妇联干部对组织基本职能的认知程度，是影响组织功能发挥的首要因素。全国妇联妇女研究所“妇联组织能力建设”课题组于2005年10月至2006年7月，在江苏、山东、内蒙古、江西、浙江等省市，以地市级以下的妇联干部为主要对象进行了“妇联干部对妇联组织的认识与评价”调查。[4]当问到“妇联组织的基本职能”时，有57.7％的妇联干部选择了和妇联章程规定相同的选项，42.3％的妇联干部对这个问题的认识存在一定偏差，其中，将“党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带”误认为是妇联组织基本职能的占到30.4％。观念影响行为，对基本职能没有一个清楚的认识，在实践中就很难做到把代表和维护妇女利益、促进男女平等作为组织行为的原则和出发点。
2、对组织的群众性功能认识不足
从妇联章程对妇联组织基本职能的规定来看，它有自己的代表对象，即妇女；有自己的工作任务，即代表和维护妇女权益；有自己的目标追求，即促进男女平等，应该发挥群众性功能。但长期工作实践形成的惯性思维模式，致使相当一部分妇联干部对此缺乏应有的认识。“党政所需，妇女所急，妇联所能”①（简称“三维交一”），是基层妇联干部在工作实践中探索出的对妇联工作定位的判断，目前已成为妇联工作遵循的一条重要原则。如何找到这三者的结合点，把哪一方面作为考虑问题的出发点，直接影响到妇联组织群众性功能的发挥。从全国妇联妇女研究所“妇联组织能力建设”课题组所作的调查看，大部分妇联干部是把“党政所需”排序在先的。比如，当问到“决定您所在单位重要工作的最主要因素是什么”问题时，10.3％的妇联干部选择“当地妇女需要”，而46.2％的妇联干部选择了“当地党和政府要求”，27.9％的妇联干部选择了“上级妇联要求”，13.1％的人选择了“单位自己决定”；在“您认为妇联应如何处理妇女需要与党和政府需要的关系”问题中，选择“积极向党和政府反映妇女的需求”的只占30.3％，50.1％的妇联干部认为应“兼顾两者的需要”，有些地方的妇联干部认为“要善于在局部利益与全局利益，眼前利益与长远利益发生矛盾的时候，自觉地站在党和国家的立场上，说服引导妇女群众识大局，顾整体。”[5]实践中也常常出现“党政所需强、妇女所急弱”的现象。有些地方甚至把抓中心工作等同于抓妇女工作，认为经济和社会发展了，妇女自然也发展了，因此对发展过程中发生的侵害妇女权益的事情采取比较放任与克制的态度。[6](P362)这说明，妇女的需要并没有在一些妇联工作的决策中占据重要位置，一定程度上反映出妇女组织和妇联干部代表党和政府呼声强，代表妇女呼声弱的倾向，组织的功能仍然偏重于行政性，本位职能淡化。
3、缺乏赋权妇女的工作理念
在过去相当长的一段时期内，我们片面强调妇女解放运动和阶级解放运动的同质性、包容性，而忽视了妇女运动的独特性。在分析观察妇女问题时，缺乏性别观念，对女性的主体性重视不够，更缺乏赋权妇女的理念，时常有意无意地过分强调妇女的弱势，将妇女群体视为单纯的受教育者、受益者和总是需要被“教育、团结、带领”的落后工作对象；时常将妇女发展当作社会进步的某种成果，而不是动因；承认妇女在革命和建设中的作用，但却忽视妇女在自身解放与发展中的自觉意识和自主能力。这种传统的思维定式，一方面会误导我们以社会发展目标替代妇女发展的总体目标，另一方面也容易使我们在确定工作重点和制定工作规划时，过分重视社会的能动干预和自上而下的整体性保护，而缺乏对妇女自身在整个妇女解放与发展运动中的自主性和能动性的认识。
比如，在对待妇女发展问题上，过去我们一直强调并重视“动员妇女参与发展”的干预模式，而对于是否将性别意识纳入发展规划，是否在发展过程中赋权妇女却缺少应有的重视；对于发展进程中的性别关系缺乏必要的审视，从而对妇女在参与发展中容易受到传统性别角色分工的限制缺少应有的关注。[7]性别作为一种社会关系，决定了生活在这个框架之下的男女由于性别分工不同，由于两性间对资源的获取与控制不同，会有不同的体验与经历，只讲妇女参与发展是不够的，还应注意到发展规划中的男性倾向。如果我们不能尽快突破传统的思维定式和工作方法，工作简单化、一般化、程式化，难免会使工作陷入自我封闭、自我循环、自我欣赏而收效甚微的不良局面。
四、几点建议
鉴于妇联组织的特殊历史背景和中国的特殊国情，妇联只有在理性反思的基础上，充分利用组织资源，发挥组织优势，才能更好地履行自身的基本职能，真正发挥“妇女利益代言人”的作用。
1、正确理解妇联“三维交一”的工作定位，强化组织的群众性功能
工作定位与功能发挥密切相关。针对当前一些妇联组织存在的“党政所需强，妇女所急弱”的状况，笔者认为，妇联应该在群众组织群众化方面有所建树，从组织本身的职能出发，正确理解“党政所需，妇女所急，妇联所能”三者之间的关系。妇联围绕党的中心工作开展工作，和党委不同，和政府的业务部门也不同，了解掌握全局的情况，不是为了直接包揽中心工作，而是为了从妇女群众的角度配合有关单位，解决妇女问题。因此，妇联在围绕党的中心工作开展工作时，应强化群众工作视角，突出群众组织的特点，始终站在妇女群众的立场上，将妇女群众反映最迫切、最强烈的问题作为开展工作的优先领域。这才是一种真正对党和妇女群众都负责的态度。否则，一味地说服教育妇女识大局、顾整体，淡化组织本位职能，就是失职，组织就会失去存在的意义和价值。妇联代表和维护好妇女的具体利益，实际上就是在为党和政府分忧，把服务大局的工作落到了实处。这既是组织生存与发展的根本，也是党对妇联组织的希望和要求。
2、充分发挥组织拥有的政治资源优势，拓展组织的权力活动空间
妇联组织特殊的政治地位，使得它可以对国家管理和决策活动产生与其他妇女组织不同的影响力。然而，组织在政治体系内的政治地位和身份确定是一回事，能否通过政治体系的制度安排发挥正常作用却是另外一回事。因此，妇联应该提高使用政治资源的技能，以提高组织影响力，这与政治地位一样重要。“因为一个行动者能够施加的影响之数量不仅是可得到的政治资源数量之函数，而且还是技巧和动机之函数。在具有同等的可利用资源的情况下，如果一个活动家更多地或者更巧妙地使用其资源，他就可能获得更多的影响力。”[8](P86)这也就是说，组织的影响力与组织内领导者的价值取向、积极进取的态度与行为方式密切相关。这种影响力，也依赖于组织内领导人政治资历的丰富程度，担任过党和政府高级官员的领导者，对党政部门运作方式和机制非常熟悉，能够在部门接触中减少不必要的摩擦。[9](P27)比如，原全国妇联主席彭珮云同志，曾任国家计生委主任、全国人大常委会副委员长等职务，在党和国家的政治领导体系中具有较高的声望和地位，因此，她利用妇联组织拥有的政治资源优势，在反对“让妇女回家”、推动男女公务员同龄退休等方面，积极向党中央和国家有关部门反映情况，建言献策，取得了明显的成效。
此外，妇联还应充分利用与党和政府的密切关系，利用选举制度对妇联、女性代表和女性委员的比例安排，在党、政府、人大、政协决策活动中发挥特殊的作用，在政治体系意识形态主流价值观、现有的政治体系制度安排规范范围内拓展自身的权力活动空间。应充分运用容易进入国家政治权力中心的特殊优势。加大与国家有关权力和职能部门的沟通与协调，争取妇女问题为政府关注，在政策和法律层面引起重视。这里一方面包括积极参与有关妇女儿童法律、法规和政策的制定，另一方面还包括监督已有法律、法规和政策的执行。由于当前“有法不依、执法不严、违法不究”的情况还相当程度地存在于现实生活中，妇联应充分利用组织优势，发挥民主监督的作用。这也正是党和国家赋予妇联组织民主监督任务的意义之所在。
3、构建与民间妇女组织的新型合作关系，整合服务妇女的组织资源
20世纪80年代以前，妇联组织是中国唯一的妇女组织，其他的几个妇女组织，如工会女工委员会、民主党派的妇女委员会、基督教女青年会，都是妇联的团体会员。但是，80年代以后，许多专业性、行业性、互助性的妇女组织涌现，如“反家暴网络”、“打工妹之家”、“黄丝带协会”等。从现实的情况看，民间妇女组织的崛起尚处于起步阶段，而妇联组织仍为国内最大的妇女组织。在与民间妇女组织互动过程中，妇联处于主动而有利的位置，其行动的自由余地相对较大。因此，妇联应重视研究并合理定位与民间妇女组织的关系，主动与民间妇女组织结成一个组织网络，整合各类妇女组织的资源和优势，求同存异，各取其长，推动形成各类妇女组织间的新型的、平等的合作关系。这不仅关系到妇联组织自身的职能定位，也关系到中国妇女运动的前途和命运。
妇联与其他民间妇女组织，尽管在组织设置、运作模式等方面有所不同，但组织的宗旨和目标是一致的，都是服务妇女、促进男女平等。而且，妇联组织宽广的工作覆盖面与民间妇女组织的关注点也有许多交叉点。因此，各类妇女组织在整个组织网络中如何定位，如何合理分工，是能否有效整合各类组织资源的关键所在。笔者认为，在整个妇女组织网络中，应注重发挥各类妇女组织的特色，以达到优势互补。民间妇女组织的特点是：其一，它不是将所有的妇女都默认为自己代表、服务的对象，而是有着更为明确的旨趣或更为具体的利益指向，因此，它更直接地代表了不同妇女群体的特殊利益，也更充分和及时地满足了妇女不同的利益诉求；其二，这些组织具有较强的专业背景，能够深入持久地为妇女提供某种公益性服务，增强了妇女群众对这些组织的归属感和信任感；其三，一些民间妇女团体具有灵活应对市场变化的组织运作方式、先进的社会工作理念和专业技术知识。因此，民间妇女组织应着力于为妇女提供某一领域更为具体的服务，在服务的个性化方面下工夫。妇联组织方面，鉴于它在中国的政治体系结构中具有的特殊地位，应该充分发挥其影响立法决策的作用，在推进社会性别主流化方面有所建树，在争取妇女发展的稀缺资源方面下工夫；还应利用在政治权力结构中的影响力，支持社会各界妇女按自身需求成立民间妇女团体（包括协会、联谊会等组织），并根据妇联章程，把这些民间妇女组织发展为妇联的团体会员，为民间妇女组织的发展争取更为宽松的政策和资源环境。另外，鉴于在全国的广覆盖和影响力，妇联组织还应在全国妇女组织网络化建设方面更主动，比如可以定期牵头举办妇女组织合作论坛，为各类妇女组织的沟通与交流提供制度化的平台，等等。
综上所述，中国妇联组织的产生及运行有其特殊的历史背景，它具有其他民间妇女组织所不具备的政治优势、组织优势和群众优势等，这些独特优势可以使它做成许多政府应该做而无力全做，民间妇女组织想做又做不成的事情。因此，认清妇联组织自身的特色，挖掘和盘活内在的有形资产和无形资产，既是妇联组织能否更好地履行其基本职能的关键所在，也是中国妇女运动能否蓬勃发展的重要条件。
收稿日期：2009－10－28
注释：
① 党政所需：就是要服务大局，紧紧围绕党和政府的重大战略部署开展工作；妇女所急，就是要服务妇女，为妇女群众办好事、实事；妇联所能，就是要服务基层，立足于妇联组织所拥有的资源和实力，创造性地开展工作。参见：顾秀莲《亲历妇联这十年》（1998—2008），中国妇女出版社，2008年版。