何增科：县级政府体制病，本文主要内容关键词为：县级论文,体制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、党的一元化领导体制和压力型体制的领导方法
党的十三大曾把改变权力过分集中于党委的领导体制作为政治体制改革的一个重点。但此后党的一元化领导体制在很大程度上又得到了恢复，在县乡两级表现得尤为明显。县委书记、乡镇党委书记成为领导核心和权力中心。县六大班子（县委、县政府、县纪检委、县人大、县政协、县武装部）在县委书记的统一领导下分工负责各自的工作。县级决策体制基本上仍是“党委决定，各方去办”。县委党委会包括常委扩大会乃是就全县重大问题进行决策的基本形式，县委书记通过此类会议贯彻自己的意图。在权力配置上仍是党委大权独揽，小权分散的格局。在这种领导体制下，只有上级党委才能对县级两级党委进行有效的监督，但往往表现为事后监督，因而监督的效力大打折扣。权力过分集中于县委书记手中。同时缺少相应的责任制约束，易于产生家长制、一言堂、腐败现象等问题。
党的一元化领导体制在以经济建设为中心时期具体表现为以县委书记为中心的分工负责制，即各职能部门的党组和各乡镇党委都以经济建设为中心，确定经济发展的目标和任务，以这些目标完成情况作为县委考核干部政绩、决定干部升降去留的依据。这种领导方法当地干部群众形象地称之为压力型体制或热锅理论，它的精髓就是“一手高指标，一手乌纱帽”，完不成高指标就要搞掉乌纱帽，政绩突出则可获得官职提升或物质奖励。时至今日这种办法的弊端越来越突出。其一是各乡镇都把经济工作重点放在铺摊子上项目引资金上，忽视了对现有企业的扶持与改造，忽视了庭院经济的发展和提供相应的支持，经济增长方式仍停留在粗放型经营水平上。其二是县各职能部门把兴办经济实体当作一项重要工作来抓，这既妨碍了它们集中精力搞好本职工作，同时又容易导致这些部门利用自身权力谋取垄断经营权获取超额利润。其三是导致“三乱”现象日益猖獗。县级政权在实践过程中还把“一手高指标，一手乌纱帽的”作法推广到计划生育、城市建设、乡镇街市建设、路桥建设、集资办学、财政创收等工作中去，只管下达任务指标和考察指标完成情况并进行奖惩，并不关心各乡镇、各职能部门用什么手段完成任务指标。这种作法助长了各级干部作为完成任务而不择手段。可以说压力型体制是导致“三乱”现象滋生的一个重要根源。其四是导致政企不分，权钱交换。由于各乡镇党政一把手直接抓企业，各职能部门大办经济实体，政企不分现象在县乡一级尤为严重。乡镇企业和各职能部门的经济实体事实上已成为预算外收入的主要来源和各单位的“小金库”，它很容易变为乡镇领导和各职能部门首长可以任意支配的私有财产。同时，在压力型体制下，乡镇企业和县营企业的厂长、经理只要经营有方效益不错或关系多门路广，就会被调到政府部门去做官。企业家和政府官员身份重迭或可以随时互换。这也是导致政企难以分开的一个重要原因。“富了和尚穷了庙”现象也因之而屡见不鲜，因为企业厂长经理对企业资产保值增值负责的制度并未真正建立起来。
二、各级领导干部事实上的任命制和各部门进入领导说了算的作法。
在现行的干部人事制度下，县委主要领导及组织部门掌握着各乡镇党政领导和县各职能部门首长的任免权。各级人大的选举或任命只是从程度上认可县委的人事安排意图，因而往往多流于形式。“看政绩用干部”主要是由县委主要领导和组织部门来“看”来衡量，人大代表和人民群众的发言权很小。“人民选票千万张，不如领导嘴一张”，就是对这种体制的真实写照。在这种自上而下的任命制下，各级领导干部自然眼睛向上、唯上是从，至于人民群众是否满意他们并不在乎。当一些县市的党委主要领导及组织人事部门干部把干部任用权当作致富手段时，官职买卖之风必然会随之兴盛起来，掌握着中层干部任免权的各乡镇党委和县各职能部门首长也上行下效。靠花钱买来官职的人究竟能在多大程度上实现为人民服务的宗旨是很成问题的。
在县各职能部门进入问题上，一般缺乏严格的考试录用制度。只要县主要领导写条批示，有关职能部门首长同意，人事部门定向分配即可。能够进县各职能部门工作的人不外乎两类：一类是各级领导干部或其亲友的子女；另一类是厂长、经理、私营企业家、个体老板的子女亲属。前者有着过硬的关系，后者是花了大价钱的。从1990年以来党政机关、实权部门人员猛增，超编现象严重。某市法院1989年时只有100多人，1996年达到210人，编制只有110人。市检察院1989年时仅有60多人，1996年达276人。市工商局共有编制129人（其中行政编制仅26人），实有人员高达420人。技术监督局1989年仅有21人，到1996年则增至217人，而正式编制仅97人。1994年才成立的环保局现在人员高达230人之多。市财政只负责行政编制人员（正副职领导及中层干部）开支，副业编制人员自收自支，超编人员工资福利更是由各单位自行解决。这样就迫使各单位靠收费罚款维持运转，以收费罚款为主要任务的各部门的执法机构人员最多或增加最快。例如技术监督局行政执法人员就高达152人（全局干部职工为217人），城建局监察中队原来只有7-8个人，现在增至28人。这就形成了恶性循环：各职能部门人员超编，加大收费罚款力度，更多的人进入各职能部门工作，进一步加大收费罚款力度，“三乱”之风由此愈演愈烈。
三、财政体制与管理权能相脱节。
现行的财政体制与各乡镇、县各职能部门承担的管理权能严重脱节。其典型表现是乡镇政权“事权大财权小”，各职能部门有权无钱逼上梁山。
实行分税制后，中央财政实力大为增强，这不仅因为中央分走了两个最大的税种，而且因为它在税收分成中所占比例最大。省地市县纷纷效仿这种作法，在地方可以征收的税种中，省地市县都力图为自己争取最大的份额，其结果是乡镇政权财力大为削弱。预算内收入仅够吃饭之用，行政经费、建设费用等均靠预算外收入和自筹资金来解决。要解决事业编制人员工资和编外人员工资以及弥补行政经费之不足，只能靠预算外收入。预算外收入主要来自乡办企业上缴利润和乡各职能机构收费罚款。乡里要举办各种公益事业，只能靠向农民摊派各种费用来解决，自筹资金主要来自向农民征收的统筹集资款项。这样乡镇领导若要维持乡镇机关的正常运转和从事各种公共建设，势必要在正常的税费之外加征各种费用从而加重乡镇企业和农民的负担，否则就只有实行“无为而治”，而这显然是与现代化对政府作用要求背道而驰的。由此可见，在现行的财政体制下，由于乡镇政权的财权和财政实力呈萎缩之势，乡镇政权若要担负起法定的管理权能就必须在现行的财税体制之外开辟新的财源，加大预算外收入力度，走体外循环之路。这也是乡级政治中“三乱”现象严重的一个重要原因。
实行分税制，对县级财政收入和政府行为均有很大影响。县级财政收入中留成比例呈下降趋势，直接影响到县级政府征收国税和地税的积极性，而罚款收费积极性却很高，因为各职能部门和地方财政双双受益。作为地方财政来说，可以让各职能部门通过返还的收费罚款来自自行解决事业编制人员和超编人员工资及办公经费，从而为地方财政省下了一大笔钱用于其他开支，同时通过各职能部门上交的收费罚款来增加预算外收入。这表明地方财政收入结构中，税收比重逐渐下降，税外各种费用呈上升执头。各职能部门则可以以各种收费罚款为基础建立起自己的“小金库”，这已成为滋生腐败现象的一个温床。应当指出的是，各职能部门上交给地方财政的只是其收费、罚没收入的一小部分，因为有许多职能部门并未使用财政统一票据，而是用自制收据，有的干脆连收据也不打，企业和个体工商户也因为不要收据可以少交钱乐得配合。地方财政和各职能部门两个方面的积极性助长了各种收费罚款的大幅度增加。“三乱”的猖獗直接冲击了税收工作，现在企业对税和费一律采取抵制态度，普遍采用“两本帐”作法。能否并费为税，加大税收特别是地税征收力度，逐步削减收费力度，是一个值得认真研究的问题。
四、监督机构多权力小，执行机构权力小责任大，领导机构权力大而责任小。
在现行的县级政治体制中，负有监督之责的机构有县级人大及其常委会、县纪检委监察局、县政协、县检察院等4家机构，比执行机构还多。但这些监督机构的权力却十分有限。县级人大及其常务委员会作为一级权力机关，若要对由它选举或任命产生的“一府两院”组成人员行使罢免权，须由人大常委会党组事先报经县委原则同意或批准，否则就会违反组织原则受到处分。县纪检委监察局在查处一定级别（一般为副科级）以上党员干部违犯党纪政纪案件时须首先向县委请示，处分决定也是由县委常委会作出的。县政协主要是进行民主监督、提出批评，并没有处置违法违纪干部的权力。县检察院在工作上受县委领导，但人事上要经过人大任命，财权、物权归政府有关部门管，在业务上受上级检察院指导。这种体制使检察院受到方方面面的制约，在独立行使检察权查处大案要案方面难以发挥应有的作用。
县政府作为主要的执行机构，既要接受县委的领导，又要接受上述4家监督机构的监督，可以说是权力小责任大。政府首长和各职能部门首长都没有权力挑选自己的副职领导，同时有关政府工作的重大决策都是在县委常委会或常委扩大会上作出的并以县委县政府名义联合下发文件。对此类决策监督机构无权追究其责任。另外，首长负责制又可以使政府主要领导和各职能部门首先将人、财、物大权集于一身，独揽决策权，摆脱副职领导的监督。这也是正职领导违法乱纪概率更高的一个主要原因。
县委作为县六大班子中的领导机构，它的权力很大但责任却很有限。县委主要向上级党委负责，除此之外它并不向其他任何机构负责（党代会除外）。按照党管干部的原则，县委除了管理本系统干部外，还负责为其他五套班子及法院和检察院选配干部。涉及全县的一切重大事项都是由县委作出决定的，其他五套班子在工作上接受它的领导、向它负责。同时县委的领导方式又是实行集体领导分工负责制度、集体领导、集体决定很容易被县委主要领导用来为自己开脱责任。
这种权力与责任不对称的体制使县级政治中的监督机构难以发挥应有的作用，从而诱发了用人上的腐败等问题。
五、中央和地方以及地方各级政府之间事权划分不合理。
如前所述，分税制削弱了地方政府发展经济的能力和积极性。与此同时，地方政府缺少管理地方公共事务的自主权。各地区情况千差万别，如果事事都由中央制定统一的政策，倘若中央的政策不符合某些地方具体情况，这些地方要么违心地执行政策，要么变通执行或采取上有政策下有对策的办法。在这两种情形下，中央的权威得到了维护但却是以牺牲地方利益包括当地群众利益为代价的，或者相反各地出于自身利益考虑自行其是（闯红灯说），使中央政令的统一成为一句空话。除了中央政府就重大事项作出决策制定大政方针外，各大部委还要就各自管辖的事务制定非常具体的法律法规条例。在地方工作的同志普遍反映这些法律法规急于和国际惯例接轨，严重脱离中国实际发展水平。各地方的职能部门若严格执行中央各部委制订的法律法规政策，当地的经济发展将会寸步难行。若他们再以严格执法为名加大收费罚款力度，当地企业和群众更将苦不堪言。如果说省一级政府还有根据省情制定具体实施细则的权力的话，那么县级政府则根本没有这种权力，他们只有执行上级政策的义务。乡级政府作为中国最基层的政府，更是如此。“上面千条线，下面一根针”，上面各条线上作出的决定布置的工作都要由乡来完成，而自主决定本乡经济和社会发展事务的权力几近于零。可以说县级政治中诸问题的形成，无一不与中央和地方以及地方各级政府之间事权划分不合理有关。用人问题上的腐败与自上而下实行层层任命制分不开。“三乱”猖獗与各种部门性法律法规严重脱离各地经济和社会发展水平从而造成严格执法与经济发展的矛盾分不开。县各职能部门与乡镇政权之间的利益冲突，反映了各职能部门所受的双重领导体制不利于它履行自己的职能，同时自上而下对口设置职能部门的作法，使各级地方政府无权根据本地情况自主决定机构设置的现实。因此，中央和地方以及地方各级政府之间事权划分不合理，是造成县级政治中诸问题的一个重要原因。
（《经济研究资料》98年第1期）