立案登记制与法官员额制间的矛盾与协调
靳建丽，靳可可
(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)
摘 要： 为保障当事人诉权的有效行使，我国进行了立案登记制度改革并取得显著成绩，但不能忽视的是“案多人少”的矛盾进一步加剧。与此同时，法官员额制的推进，使法官人数进一步减少，更是将“案多人少”的矛盾推向极致，如何协调两项改革措施，是当前我国推行司法体制改革面临的巨大挑战。
关键词： 立案登记制；法官员额制；案多人少；解决机制
“立案登记制”改革以前，“立案门槛高”、“立案难”、“立案周期长”等问题突出，当事人诉之无门，诉权无法得到有效的保障。为保障当事人诉权的有效行使，解决“起诉难”问题，我国实行立案登记制改革，在解决“立案难”问题上效果甚好，但我们同时 不能忽视的是，立案登记制度下，法院案件数量进一步激增，滥诉案件也大幅增多，使得我国“案多人少”的矛盾凸显，与此同时，“法官员额制改革”则导致承办案件的法官数量客观减少，两项改革措施的双重效果下，“案多人少”矛盾加剧。“立案登记制”与“法官员额制”两项改革措施对于维护司法公正，提高司法效率及审判效率，维护司法权威方面发挥的作用巨大，但其弊端也是显而易见的。那么如何协调两项改革措施的矛盾，解决“案多人少”问题值得重点讨论。
一、改“立案审查制”为“立案登记制”
(一)立案审查制下“立案难”问题
大陆法系及英美法系范围内的立案制度主要有两种形式，一种是立案审查制，另一种则是立案登记制。我国在进行立案登记制改革之前，一直奉行立案审查制度，法院进行立案受理时不仅要对诉讼是否符合民事诉讼法规定的形式要件进行审查，还要对相关实体性要件进行严格审查，这导致我国在立案受理环节长期存在“立案难”的问题,主要体现为以下几方面：
中国虽然已成为世界上第二大经济体，但在金融业发展水平上未能进入世界第一效率阵营，在金融服务及金融监管上仍需要向世界先进水平看齐。
1.立案门槛高。首先从理论层面讲，《民事诉讼法》第119条规定的起诉条件过高，导致很多案件根本无法进入诉讼程序。其次，从司法实践角度看，一些法院人为加高起诉难度，拔高起诉条件，使符合法律起诉条件的案件也无法进入诉讼程序，如实践中一些法院在立案时要求原告提供与案件相关的证据原件，否则不予立案；一些法院要求原告起诉时必须提供被告身份证复印件、被告电话、工商登记档案、组织机构代码证等被告具体详细的信息，不能提供的，则不予立案。
2.法院根据内部政策性规定不予立案。对于小产权房、征地拆迁纠纷、非法集资、非法融资案件等社会敏感案件，法院可能基于当地经济发展的需要或者基于社会稳定等方面的考虑而不予立案，对于此类案件一般都会由当地政府进行集中整顿和处理，为配合国家工作大局，法院一般不予以立案处理；对于企业转制、改制引发的劳动争议问题、合作化运作中以及土改过程中遗留的问题，结合当时的历史背景和政治背景，这些问题处理起来更是棘手，而且案件发生的时间距现今实在太长，一些人证或物证可能早已灭失，案件处理起来难度较大。
“无诉权，则无救济、无权利”，诉权是当事人向法院提起诉讼，请求合法合理判决的权利，对诉讼是否能继续进行，及当事人实体权利是否能得到维护都起到决定性作用[1](P19)。为了维护当事人的诉权，解决“起诉难”问题，我国进行了立案登记制改革，并取得显著成果。[2](P3)在实行立案登记制后，不予立案的情形仍然存在，但是相较于以前已经是大大减少，无论是律师还是法官、检察官等法律职业群体都认为“立案难”的问题已经很大程度上得以解决。
(二)改“立案审查制”为“立案登记制”，解决立案难问题
3.立案周期过长。司法实践中存在很多超期立案的现象，部分法院实行“预立案”，对于起诉的案件首先进行诉前调解，特别是每年的12月份作为法院年度最后的考核期限，出于结案率的考虑，法院对此阶段的案件一般是先调解，暂不立案，从而拉长立案周期；其次，对于涉及人数众多案件、重大疑难案件、新型案件等较为复杂的案件，承办法官往往需层级上报，从而变相拉长立案周期。
建筑工程整个造价管理中，决策阶段造价管理非常重要，因项目决策内容对造价有着决定性影响，所以建设企业要分析各方面因素，深入分析项目市场需求与发展前景等，以此科学确定项目建设规模，并通过科学计算方法估算工程投资。工程决策阶段投资预测，不能局限于静态投资，还要对工程项目动态投资情况做好充分的预测。
1.立案门槛降低、审查标准放松。实行立案登记制以前，一些法院在法定起诉条件基础上增加许多其他的要求，变相增加了起诉难度，致使一些符合起诉条件的案件无法进入诉讼程序。实施立案登记制以后，这一现象得到有效改善，在一分调查报告中显示，有高达92%的法官认为原告只要提供被告的姓名或名称、住址等信息即符合起诉条件，无需提供被告身份证复印件、工商登记档案、组织机构代码证等其他资料。而且立案庭在审查起诉材料时，已经不在像以前一样严格，条件的把握有所放松。为了更加明晰立案登记制后立案门槛的降低，本文通过对信阳市A县部分律师、检察官、法官等法律职业团体进行调查报告，询问他们关于立案登记制度在解决"立案难"问题上的态度，发现大多数法律人对立案登记制解决立案难问题持肯定态，以下是对调查报告数据的分析与统计。
注：数据来源于《信阳市A县法律职业团体对立案登记制解决立案难问题的调查报告》
[78] [美]彼得·卡赞斯坦：《国家安全的文化：世界政治中的规范与认同》，宋伟、刘铁娃译，北京：北京大学出版社，2009年，第445页。
注：数据来源于《信阳市A县人民法院立案效率统计报表》
二、立案登记制下与法官员额制间“案多人少”矛盾愈加剧烈
(一)立案登记制下的案件数量进一步增多
制酒商是法国杀真菌剂的最大使用者。尽管大多数杀真菌剂所含成分是硫和铜，而非毒性更大的合成分子。但帮助管理家族企业的杰里米·杜考尔特（Jeremy Ducourt）表示，在杜考尔特的葡萄园中穿行的黄色巨兽，会让担心农药问题的邻居感到十分不安。但他说，实际上这些机器是“解决方案的一大部分”。它们帮助庄园减少了大约30%的杀菌剂，这要归功于这些喷雾器上的独特喷嘴，它们可增加杀菌剂喷洒在植物上的量，减少喷洒在地面上的量，更先进的喷雾器甚至能够收集并重复使用任何残留在空气中的喷雾。
2. 滥诉防范机制不健全，当事人滥用诉权。[3](P3)改立案审查制为立案登记制，是为了更好的保护当事人的民事诉权，伴随立案标准的降低，一些当事人在非法利益的驱使下滥用诉权。所谓滥用是指当事人明知事实和法律依据不具备的前提下，基于非法目的提起诉讼、反诉、重复起诉或虚构法律关系和事实及证据进行虚假诉讼，侵害他人财产、精神、名誉等正当利益。当事人滥用起诉权、反诉权等诉讼权利，不仅侵害他人的合法性利益，更是严重浪费司法审判资源，导致案件数量激增，加剧我国案多人少的矛盾。因此，我国在实行立案登记制、保护当事人诉权的同时，应该建立严格的滥诉防范机制，防止滥诉案件进入诉讼程序，侵占审判资源。
美国法院受理的案件数量之多，举世闻名，面对数量巨大的案件，美国法官是如何办案的？发达的ADR机制是解决美国“案多人少”的重要举措，其ADR机制的运行方式有两种：一种是设在法院内部的ADR，即法院通过微型审判、简易审判及早期的中立评估程序，在案件正式审理之前，为当事人提供中立性的、预判性的司法结果，为当事人提供合理的司法建议，从而解决纠纷。另一种则是民间性质的ADR，这种ADR解决机制与我国的ADR解决机制大致相同，即通过仲裁或申请中立的第三人居中调解。通过ADR等替代性纠纷解决机制，为美国法院减轻压力。
2.立案受理效率大大提高。立案登记制实行之后，立案受理周期明显缩短，当场立案率更是得到显著提升，甚至达到90%以上，很多案件都能够当场立案，即便是无法达到当场立案的要求，立案法官也要接收当事人诉状，并要一次性告知当事人要补充的其他材料，在当事人补充后，符合条件的要予以立案。通过对《信阳市A县人民法院立案效率统计报表》进行分析，发现案件受理效率得到大幅度提升。
(二)法官员额制下办案法官数量上的减少
我国在实行法官员额制之前，普通法院、专门法院、最高院到基层法院都只有行政编制，没有法官编制。所谓法官员额，[4](P1)是基于法官人数的核定制度，即在法院现在编制内，根据审判工作量、法院辖区面积人口、经济发展等因素，确定法院的法官员额，将真正符合条件的审判人员确定为法官，形成法官、法官助理组成的新的审判运行机制。基于地方性和多元化的考虑，我国法官员额的确定方式并不统一，有的是以一定范围的人员为基础，确定法官员额占该类人员总数的比例，比如广东省法院、上海市法院，都是以人员编制总数为测算基数，设定员额法官的比例；有些法院则是直接确定法官员额数量，如珠海市横琴区法院。但不管以何种方式确定法官员额，其目的都是为了去行政化，并建设更为专业化、规范化的法治工作队伍，从而提高司法效率、提升审判质量，促进司法公正，司法改革的出发点是明确的、优化的，但值得注意的是，立案登记制改革下案件数量已成激增状态，很多奇奇怪怪的案件进入到诉讼程序，而法官员额制改革则导致办案法官的客观减少，进一步激化我国“案多人少”的矛盾，因此如何协调立两项改革措施之间的矛盾成为我们重点思考的内容。
三、“案多人少”的域外处理
(一)美国发达的替代纠纷解决机制
蒸汽低温烹饪对烤鸡翅感官的影响如表3所示。结果显示，SV 70+Roast组烹饪的鸡翅表皮脆度、口感及总体得分均显著高于Roast组烹饪的鸡翅(p<0.05)。不同烹饪组的鸡翅色泽、气味和多汁性得分差异不显著(p>0.05)。表皮脆度得分越高，表明鸡翅烧烤后表皮越脆，吃起来更有烧烤的焦香味。
(二)美日两国专门法院的设置
针对不同类型的纠纷，设立不同性质的法院，运用专门的法律程序解决特定类型的纠纷，可以极大的提高法院的工作效率。比如美国在州法院系统内设置交通法院,[4]P(35)用于专门解决违章驾驶、违章停车等违法行为，交通法院处理交通案件程序高效便捷：对于服从警察处罚的，直接到法庭缴纳罚款；如果不服警察处罚的，当事人则可以通过向法庭提起诉讼，要求法院开庭处理纠纷。美国法院处理纠纷的数量虽然很大，但其中包括55%左右的交通案件，通过交通法院的特殊审理程序，大大减轻了法官的工作量。日本的法院系统不仅包括最高法院、高等法院、地方法院，还专门设置了家庭法院和简易法院。其中家庭法院由若干法官和助理法官组成，用以专门解决《家事审判法》和《少年法》规定的案件。日本的简易法院，负责审理诉讼标的不超过30万日元的民事案件和法定刑为罚金及以下刑种的刑事案件。日本目前共设置将近600所简易法院，其中一些简易法院仅有一名法官，简易法院的设置大大节约了司法资源。
近年来，随着城市化进程的不断加快，政府储备土地普遍存在管理难、利用难等老大难问题，丽水市委、市政府高度重视，审时度势，富有创意地提出并成立了全省首家丽水市储备土地经营管理有限公司。该公司于2017年3月注册成立，7月份完成人员招聘、队伍建设等工作，通过建队伍、搞调研、定制度、抓管理、拓业务，一年来，实现了良好起步，特别是在推进丽水市国家文明城市创建、闲置储备资产管理等方面取得了阶段性成效。
(三)美日法官背后强大的司法辅助队伍
美国和日本法官背后有一支强大的支持力量，极大的缓解了法官的工作量。笔者认为，我国“立案登记制改革”和“法官员额制改革”的推动，需要我们组建一支强大的司法辅助队伍，否则，改革将成为“镜中之月”，不会有太大的实际效果。我们可以借鉴美日的做法，设立除了书记员、法官助理、执行员、司法警察等之外的广义的司法辅助人员，由符合条件的社会各界优秀人才组成协助法院处理工作的队伍。
比如日本《民事调停法》所规定的民事调停制度，其中民事调停由调停主任、调停委员共3人组成，主任由地方法院在法官中指定，而委员主要由有律师资格的人，有解决民事、家事经验的或专门知识的人的组成。之后日本创设了“兼职法官”制度，即由律师兼职法官，主要处理家事案件、劳动案件以外的其他民事案件。这种做法极大的减轻了法院法官的工作压力，对法官员额制的改革也起到极大的确定和推动作用。
1.立案门槛降低，审查标准放松是根本原因。[2](P13)立案登记制下只进行形式上的审查，只要符合形式上的要件则“一律接收”。由于我国立案登记尚未出台明细规则，实践中的形式审查标准没有具体规定，部分人对立案登记制的理解有一定的偏差，认为立案登记制下，法院无需任何审查，只要进行诉讼法院都必须立案，这导致诉状格式不规范、诉讼请求混杂、案件稀奇古怪、缺少关联证据材料等情形屡见不鲜。
四、我国“案多人少”背景下立案登记制与法官员额制的协调
为保障当事人诉权，实行立案登记制改革，使得立案门槛有所降低，获准立案的案件数量大幅度增长。而紧随其后的法官员额制改革，使独立承办案件的法官数量减少，两项改革措施的叠加使得我国法院人案失调的矛盾进一步加剧。
(一)建立多元、细化的案件分流机制
在人案矛盾严峻形势下，应将多元、细化的案件分流机制作为解决案多人少矛盾的主要途径。[5](P24)首先，立案前进行非讼分流，充分利用调解、仲裁等非讼纠纷解决方式将案件截流在立案阶段。对于事实清楚、争议不大且更为适用非讼方式解决的案件，可以立案前征求当事人的意见，在当事人自愿前提下，将适用调解的民事、刑事自诉等案件通过调解等纠纷解决方式将案件分流出去，若纠纷通过调解等方式得以快速解决，则无须进行立案。其次，立案之后，审判之前的案件分流。当前，我国对案件的受理只是进行了简单难易区分，并没有类型化的处理。笔者认为，对于一些特定案件，可以设立特定的法律程序进行处理。比如，近年来随着我国经济的高速发展、交通设施愈加健全，交通事故损害赔偿案件成为了民事案件中数量增长最快、法律关系较为复杂的案件类型,还有劳动纠纷案件和医疗事故纠纷，针对此种单一存在的大量纠纷，如果这种社会情况持续存在，可以根据特定需要，设立特定的法律程序进行处理，这种因时、因地制宜设置的纠纷解决程序，可以更为高效地解决特定纠纷。最后，进入审判程序后，通过简易程序、小额诉讼程序对简易案件进行分流。我国民事诉讼法虽然对简易程序和小额诉讼程序进行了专章规定，但在司法实践中，按照简易程序审理的案件和按照普通程序审理的案件除了审限上有所区别，其它基本无异，这是对司法资源的一种浪费，因此有必要制定一个比现行“简易程序”更为科学、合理的规定，可以借鉴日本“简易法院”做法，对于简易案件可以由员额法官之外的有丰富办案经验的法官进行审理。
(二)健全虚假恶意诉讼惩戒机制
立案登记制实施后案件数量激增，但其中包括着大量滥诉案件，当事人的滥诉行为，不仅增加法院工作量，而且侵占其他当事人运用法律途径解决纠纷的司法资源，应该健全恶意诉讼惩戒机制，对虚假诉讼、恶意诉讼的当事人严厉惩戒
[6][P19]法官在案件审查过程中，应查清案件基本事实、证据，当事人之间的法律关系，特别是在适用缺席判决、按撤诉处理等推定制度时更应慎重对待，一旦发现当事人滥用诉权，可能侵害国家、集体、第三人的利益时，法官应充分利用其职权，对恶意诉讼的当事人进行惩罚。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十二条规定：“当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”比如，2015年最高人民法院(2015)民二终字第324号，上海欧宝生物科技有限公司与辽宁特莱维置业发展有限公司企业借贷纠纷一案。本案中欧宝公司虚构债权，与特莱维公司事实上同属一人，以一人而充任两造，恶意虚假诉讼，侵害他人合法权益，最高院对欧宝公司和特莱维公司的虚假诉讼行为进行认定和处罚。
(三)试行非职业法官，作为员额法官的补充
英美法系中很多国家存在两种不同类型的法官，一种是平民法官，另一种则是精英法官。对不同的法官的专业背景和职业背景的要求也有所不同。比如平民法官通常表现为参审法官、陪审法官以及治安法官，这类法官一般没有接受过系统的法学教育，但因其丰富的工作及生活经验，使其享有一定的审判能力，可以处理一些简单民事案件。而精英法官则是接受过正规的法学教育，具备专业的法律知识和技能，有着良好的法律职业素养，是一种高度职业化的司法精英团体。我国现行的法官体制较为单一，除了是否是员额法官外，并没有对法官进行系统的分层。
面临日益严峻的“案多人少”问题，创建非职业法官作为员额法官的有益补充是非常必要的。可以将法官员额制改革中没有成为员额法官的“原法官”任命为专门审理交通事故、医疗纠纷、劳动纠纷、家事纠纷的法官，赋予其一定的审判权利，处理简单的交通、医疗、劳动、家事案件以及小额诉讼案件。这些没有被纳入法官员额的非职业法官，不属于精英化的国家法官队伍，但却是对员额法官的有益补充，可以赋予非职业法官简单案件的裁判权。而对于案件事实复杂、争议较大，诉讼标的大的案件，则交由员额法官处理。这样，既可以推动员额法官的精英化、专业化，也可以在一定程度上减轻员额法官的审判压力，缓和“案多人少”的矛盾。
(四)扩大司法辅助人员队伍
法官员额制改革，是为了法官团体的精英化和专业化，提高审判效率和质量，维护司法公正和权威。然而，员额制法官意味着独立办案的法官数量的客观减少，面对不断出现的新的社会矛盾，案件数量有增无减，大量纠纷需要法院处理，而有限的员额法官并不能处理如此之多的案件，这就需要通过扩大司法辅助人员队伍，协助法官处理案件，减轻法官的工作量。美国和日本也同样面临诉讼爆炸的困境，但其法官与司法辅助人员的比例基本维持在1：8左右，司法辅助人员能够有效地协助法官完成一定的工作，并解决一部分应由法官处理的纠纷，大大缓解法官工作压力。而我国法官和司法辅助人员的比例，维持在1：0.8左右，甚至一些经济欠发达地区的司法辅助人员更加少，实践中常有借用书记员的情况发生，法官的辅助性力量薄弱，案多人少，疲于审判，案件的审判质量可能无法得到保障，因此，我国法院有必要组成一支人数较多的司法辅助人员队伍，缓解法官压力。司法实践中，法官撰写一份二审民事裁判文书可能要耗时4到5个小时，这个时间可能占据二审审理时间的35%左右，而撰写一份刑事裁判文书可能耗时更长，对于此类事项可以由法官助理先行撰写，再由法官进行审查和修改，从而减轻法官工作压力，让法官能够更加专注于司法审判工作。
参考文献：
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The Contradiction and Coordination between the Case -filing Register Systemand the reform of the Judge Post system
JIN Jian-li，JIN Ke-ke
(School of Law, Zhengzhou university , Zhengzhou Henan 450001, China)
Abstract ：In order to fully secure the proper exercise of parties 'right of action, China has carried out the Case-filing Register system and achieved remarkable results, but the reform has intensified the phenomenon of the court case many people less. At the same time,the implementation of the reform of the Judge Post system has further reduced the number of judges and pushed this contradiction of the "court case many people less" to the extreme. How to coordinate the two reform measures is a great challenge for China to comprehensively promote the reform of the Judicial System.
Key words ：the Case-filing Register system; the reform of the Judge Post system ; the contradiction of the "court case many people less"; the resolution mechanism
中图分类号： D962.2
文献标识码： A
文章编号： 1008-2638(2019)05-0085-03
收稿日期： 2019-03-06
作者简介： 靳建丽(1967-)，女，副教授，硕士。主要从事民法、民事诉讼法、仲裁法研究。靳可可(1992-)，女，在读硕士。主要从事诉讼法研究。
(责任编辑 李 维)