现行的失业保险制度中存在的问题及对策，本文主要内容关键词为：保险制度论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济体制改革的不断深入，加之“九五”期间经济增长方式由粗放型向集约型转变，势必意味着等量投资所创造的就业机会的减少，城镇失业人口的大辐度增加。据《中国统计年鉴》的资料，自1992年以来，我国的城镇失业率一直呈上升趋势。1992年为2.3%，1993年为2.6%，1994年为2.8%，1995年为3.0%，预计1996年为3.4%，估计这一势头将在较长时间内得到持续，到2000年城镇失业率将达到4.8%。当然失业率未必是越低越好，在社会稳定允许的范围内适当提高失业率，可以为国有企业改革创造一个宽松的环境，为经济结构的调整提供有效的空间，最终达到促进经济发展的目的，所以面对不断提高的城镇失业人口，给予他们以必要的保护显得尤为重要。
1986年，我国颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》（下称《规定》），其实施范围仅限于国营企业中的“四种人”，即宣告破产企业的职工；濒临破产企业在法定整顿期间被精减的职工；企业终止或解除劳动合同的职工；企业辞退的固定工。1993年5月1日，《国有企业职工待业保险规定》正式颁布实行，将保险的实施范围由“四种人”扩大为了“六种人”，在原基础上增加了被撤销、解散企业的和停产整顿企业被精简的职工在实际工作中，也加快了完善失业保险制度的步伐，到1994年底，27个省、自治区、直辖市颁布了失业保险的地方法规，其中26个省将失业保险的范围扩大到非国有企业职工。（劳动部就业司：《1994年失业保险工作情况》，《中国劳动科学》1995年第4期）但通过对其各项指标的考察，必须承认失业保险工作中还存在着很多问题。
一、目前存在的主要问题
1.一些相关的统计指标的缺乏和不准确影响着失业保险工作的实施效果。失业率作为国民经济发展过程中的重要指标，我们的重视程度是不够的。目前，我国城镇失业率只有年底失业率的统计数字，它是以年末最后一天的失业人数计算的，不能真实反映一年内的失业状况。由于调查周期长，资料欠准，为就业政策和失业保险政策的制定带来了一定的困难。另外，我国的失业统计中，只有各年份的失业率和失业人数二项指标，不统计失业期限的长短。据湖北省的调查，在失业人员总数中，失业了3—6个月的占18.1%；6个月—1年的占27.3%；1年—2年的占25%；2年以上的占30%。另据广州市对8000名失业人员的抽样调查，待业3年以上的占34.5%（张左伟：《城镇现有失业人员的状况，成因与对策》，《经济工作者学习资料》1996年第27期）。由此可见，失业期限有延长的趋势，所以必须有精细的统计指标作为制定政策的依据。
2.失业保险费征集难度越来越大，有些地区出现收不抵支现象，无法保证失业人员的基本生活。原因之一，在资产核查中已破产或濒临破产的企业，由于债务和债权的关系，实际真正破产的寥寥无几，这些企业的职工尽管工资收入不能保证，但却无法划入失业者范围，领取失业保险费，同时这些不愿或不能破产的企业无法正常缴纳失业保险金，使该项费用只能落在效益较好的企业头上，难免有鞭打快牛之嫌；原因之二，《国有企业职工待业保险规定》虽明文指出：企业缴纳的待业保险费在缴纳所得税前列支，由企业的开户银行按月代为扣缴，但这种收缴主要以银行的《委托收款凭证》形式进行，即是以被扣款方签名盖章后方能收缴，缺乏强制性，许多企业迟迟不签名盖章，也影响了失业保险费的筹集。
3.失业保险金被侵吞、挪用和浪费现象严重。尽管《国有企业职工待业保险规定》第六条指出：企业缴纳的待业保险费转入企业所在地的待业保险机构在银行开设的“待业保险基金专户”，专项储存、专款专用，任何部门、单位和个人不得挪用，但在实际操作中，该项费用在管理上出现的问题丝毫不逊于其在征集中遇到的困难。不久前，海南省屯昌县检察院刚刚破获了该县社会保障局局长等5人合伙贪污私分公款6.4万余元一案。令人深思的是：7个人的社保局，竟有5人有侵吞行为（《南方周末》1996年8月23日，第3版）。至于基金的浪费和挪用更是在所难免。全国各级失业救济机构设置过多，管理人员数量庞大，所支出的管理费中有很大一部分被擅自用来为管理机构人员盖住房和买公用汽车。据报告，某省各级管理机构成立以来，已用管理费购买机动车150辆。基金的挪用也是惊人的，某市失业基金管理机构2年来擅自出借待业保险基金298万元，占该市征集的失业基金总额的95.4%。更普遍的挪用是打着办转业培训中心的名义，用失业保险基金修建“培训大楼”，以“生产自救”名义动用失业保险基金办工厂，往往办一个亏一个，连本金都无法收回。
4.失业保险范围统筹过窄，地区之间的调剂作用没有发挥出来。按《规定》，失业保险基金实行市、县统筹，省、自治区可以集中部分失业保险基金调剂使用。而据1994年国家统计局进行的全国人口变动情况抽样调查的数据显示，由于老企业面临结构转换等问题，国有大中型企业就业人口比重大的东北三省因企业停产、半停产下岗职工占在职职工的比重较高，其中黑龙江省高达4.73%，位居全国首位，高出全国平均水平3.59个百分点（张左伟：《城镇现有失业人员的状况、成因与对策》，《经济工作者学习资料》1996年第27期）。单靠市级统筹，省内调剂的失业保险金发放办法，难以发挥稳定经济、解决失业人员生活需要的作用。
5.失业保险金供款渠道单一化，且发放标准偏低。目前失业保险金的主要来源是企业按照其全部职工标准工资总额的1%供款，不足部分由财政补贴。不仅供款渠道单一，供款比例也太低，继而带来了失业人员待遇标准的偏低。一般规定，工龄在5年以上的失业者，最多发给24个月的救济金，其中第1—12个月，每月为本人标准工资的60%—70%，第13—24个月，每月为本人标准工资的50%；不足5年工龄者，最多发给12个月的救济金，每月为本人标准工资的60%—75%。待遇偏低的关键在计算的基数上，我国职工标准工资只相当于工资总额收入的一半，这样保险金最高也只能达到失业者原收入的40%。
二、对策和措施
针对现行的失业保险制度中存在的上述问题，在今后一段时期的工作中，一方面要注意措施的选择，以彻底解决这些问题；另一方面也不能放弃一些临时性对策的作用，以弱化各种困难。
1.对于失业率、失业期限等与失业保险制度紧密相连的一些统计指标应尽早细分化、准确化。如失业率指标，国际上通行的是月度失业统计，这也应作为我们今后的方向，逐步实现由年度、季度统计向月度统计的过渡，随时反映各项指标的变化情况，以便及时采取相应对策，增加政策的灵敏性。
2.及时解决失业保险费的征缴问题。一方面，要下狠心对实际上早已破产或濒临破产的国有企业宣告破产，这样做能避免费用征缴上的不公现象。国家财政不再对这些企业进行补贴，而将减少财政补贴的一部分用于这些企业职工的失业保险基金，这种做法虽然从资金的数量上国家并未节省多少，但从资金的运用上却是变消极为积极，在使国家财政甩掉对国有企业巨额补贴这一沉重的包袱同时，充分发挥失业保险金的使用效益。另一方面，针对保险费迟缴、拒缴现象，完善和硬化这方面的法律手段，及时解决保险金的收缴问题。
3.失业保险金的被侵吞、挪用、浪费现象，不仅是各级失业救济机构的管理上的问题，更是制度问题。由于我国的失业保险机构缺乏利益约束机制，权利和义务不相联系，不可避免地存在这些弊病，所以要使管理严起来，必须加强有关机构的权利和义务的联系。同时要进一步健全和完善失业保险基金的管理办法和会计制度，严格各项资金使用的申报、审批制度，强化劳动部门的基金管理和每年一次的财务检查，定期向社会公布失业保险基金和失业保险工作情况，增加透明度。还要加强财政、审计部门对失业保险金预决算的审核和执行情况的监督检查，对任何部门和个人挪用基金及其他违法违纪问题，要予以严厉处罚。
4.对于失业保险金的使用上要注意调度和平衡。根据1994年劳动部就业司提供的失业保险工作情况，该年共救济失业人员180万人次，其中破产、撤消、解散企业的职工为18万人，占失业人员总数的10%；终止解除劳动合同的职工为20万人，占失业人员总数的11%；企业辞退、除名的职工为4万人，占失业人员总数的2%；其他原因失业职工为140万人，占失业人员总数的77%。这140万人多为濒临破产企业、停工停产企业和一系列不景气企业的职工，企业的分布有很强的地域性，这就要求加强失业保险的总体统筹和控制的能力。失业保险金仍由地方劳动部门所属机构分散提取，但要有省际间的调度和平衡，以适应解决企业和失业者面临的困境。
5.失业保险金的筹集实行国家、用人单位、个人三方合理负担。即企业按职工年均工资的0.6%—1%缴纳失业保险费；个人只缴当地职工年均工资的0.5%；不足的部分由地方财政予以补贴。实行个人缴费既可以补充基金的不足，适当提高的失业者的失业救济水平，还可以增加个人参与的意识。目前我国的一些省市已开始试行，应尽早将三方合理负担失业保险基金的办法向全国推广。
由于失业保险制度与企业改革、劳动人事制度改革、收入分配制度改革等等问题密不可分，在实践中各项改革互相掣肘现象时有发生，所以要想真正建立完善的失业保险制度还有赖于各项改革的顺利进行。否则，单纯地就失业保险制度本身提出问题，指出解决办法，难免有头痛医头、脚痛医脚、舍本逐末之嫌。