养老社会保险的平衡问题分析，本文主要内容关键词为：社会保险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的养老社会保险制度是社会统筹与个人帐户相结合的制度。几年来的实践表明，一方面，养老社会保险制度为社会经济生活起了积极重要的保护作用；另一方面，养老保险制度存在许多问题，其中最棘手的是收支不平衡问题。虽然前几年制度的滚存结余的原因是保费率不断提高的结果，但毕竟还有结余，到1998年，由于收缴率的大幅下降，而退休金支出又只增不减，基金已是收不抵支。事实上，养老社会保险制度不只是面临即期支付困难问题，而且更糟糕的是它孕育着未来的收支不平衡问题，只是我们还没有足够的关注。
影响制度收支不平衡的原因是多方面的，首先重要的是转制成本由“统帐”制度来承担，即一代人养两代人的老，这是制度负担过重的重要原因，但本文仅就直接影响制度收支平衡式的变量进行讨论。
一、影响“统帐”制度收支平衡的变量
1.随收即付制度的平衡式分析 在随收即付制度下，收支的平衡式为：
C＝BD （1）
这里，C为保费率，是保费收入（c）与工资总额（W）之比率；B为目标可比工资替代率，即退休金（p）与社会平均工资（w）的比率； D为制度赡养率，即受益人（R）与在职人口（E）的比率。
可见，在随收即付制度中，保费收入（c ）取决于保费率和工资总额，保费支出则取决于可比工资替代率和制度赡养率。制度赡养率又取决于人口年龄结构和退休年龄，人口年龄结构是外生变量，而退休年龄则是内生变量。中国“统帐”制度，在收入方面，费率已没有上升的空间了，而作为社会保险费基的工资总额却还有扩展的空间；在支出方面，可比工资替代率仍处高位，对此人们已有较为充分的认识，但是对退休年龄与赡养率、与制度的收支平衡关系有待进一步探索，所以本文将着重讨论工资总额和退休年龄对养老保障收支平衡的影响。
2.基金积累制度的平衡式分析 在个人帐户基金积累制度下，制度的收支平衡较为复杂一些。雇员在他工作的年份内必须积累起足够的基金以备付他退休后一定目标的退休金。雇员工作第一年的供款额为CW，这里的W为起始工资；在随后的年份，随着工资的增长， 供款将以每一年1+g的速度增长，这里的g为工资增长率； 考虑到基金的投资增值因素，基金的积累将以每一年1+r的速度增长，r在这里为基金收益率。到退休时，雇员退休基金的积累为：
CW[（1+r）[n]+（1+g）（1+r）[n－1]+（1+g）[n－1]（1 +r
）]（2）
如果给付水平与工资指数化的话，那么，m 年的退休生活在其开始年份的现值为：
BW（1+g）[n][1+（1+g）／（1+r）+（1+g）[m－1]／（1+r）
[m－1]]（3）
这里，n为工作年份，m／n为退休年数与工作年数之比， 我们称它为自我负担率，g，r，n，m为常数，则式2和式3可以简化为式4和式5：
CW（1+g）[n]n （4）
BW（1+g）[n]m （5）
在积累制度下，在退休时，基金的积累量必须与退休后所需求的退休支出现值量相等，即式2与式3相等，如果基金收益率与工资增长率相等的话，式4必须与式5相等。则所需的保费率为：
C＝B（m／n）（6）
如果基金收益率低于工资增长率（r＜g）， 所需的保费率则高于B（m／n），反之亦然。
可见，在个人帐户制度下，影响制度收支平衡的不仅有保费率、预期退休金水平和自我负担率，还有于基金收益率。中国实行的是部分随收即付部分积累制度，所以两种财务制度的变量都对“统帐”制度起作用。
两种财务制度相比较，可以发现，选择个人帐户积累制度的前提是基金收益率高于工资增长率；自我负担率低于赡养率，否则，基金制度比随收即付制度更不经济，退休金水平相同时，它要求更高的费率；费率相同时，则退休金水平下降。下面的分析将发现，自我负担率高及基金收益率低是“统帐”制度即期收支不平衡和未来赤字的重要原因。
二、工资总额与“统帐”制度的收支平衡关系
与市场经济发达的国家相比，中国的工资总额具有两个明显的特点。第一，劳动收入非工资化、非货币化程度高，工资总额大大小于劳动收入；第二，社会保险制度核定的缴费工资额又小于工资总额。
在市场经济发达国家，由于收入工资化、货币化程度高，以劳动收入作为社会保险税基的工资总额在数量上基本上等于劳动收入，且鲜有少报工资总额的现象，因而实际缴费工资总额与劳动收入相差不大。在中国劳动收入包括实物收入和货币收入。货币收入又包括政府统计口径的工资总额和非工资收入。政府规定工资总额组成是工资、奖金、津贴、补贴等收入。“上有政策，下有对策”，企业会以种种久义发放不统计在“工资总额”内的收入，从而形成一部分非工资收入，据武汉市统计局城调队的估计，职工的货币工资收入比政府的“工资总额”的口径至少要大10%（武汉市统计局城调队提供）。
社会保险制度关于工资总额的定义与统计口径是一致的，也就是说，按定义，社会保险制度的费基应等于参保单位的工资总额，由于考虑各地经济发展不平衡，国有企业经营效益不好等因素，社会保险制度又创造了一个新名词，即社会保险机构核定的缴费工资总额。企业的工资总额是由企业上报，并由社会保险管理部门核定的，从企业的利益出发少报瞒报工资总额的现象是普遍存在的。这样，社会保险制度核定的缴费工资总额小于统计口径的工资总额。据武汉市的情况，社会保险制度核定的职工工资总额约为统计部门统计的社会平均工资总额的80%（武汉市社会保障局提供）。
中国公有经济部门，尤其是国有经济部门，劳动收入的相当一部分是实物，如小到肥皂毛巾，大到廉价的福利房，这是一个无法估计的数字。我们这里只讨论货币收入。一是因为非工资收入的存在，一是因为由企业上报并由社会保险机构核定的工资总额小于统计的工资总额，与发达市场经济国家比，中国的社会保险供款基数大大缩小了。如果武汉市的情况具有代表性的话，那么，中国社会保险制度供款基数比典型市场经济国家的社会保险的供款基数在口径上要小约30%左右。
这样，典型的保费收入（c）公式：
c＝WC （7）
在中国养老社会保险制度中就被修正为：
c＝[W（W*30%）]C （8）
式8与式7相比较，由于供款基数的缩小，要保持相同的保费率则保费收入减少；要保持相等的保费收入，则要求更高的费率。
在实践中，由于养老金的支出是具有刚性的，所以保费收入（c ）是具有刚性的，费基小了，要保持与式7相等的保费收入，式8的唯一的选择就是提高保费率了。
保费率的高升、一部分企业经营效益不好、一部分人口年龄结构年轻的企业逆选择社会保险制度，加上立法、管理和征收技术的滞后等等因素的共同作用，拒缴、不缴社会保险费的现象普遍存在，实际缴费工资比社会保险机构核定的缴费工资又进一步缩小。所以，目前统帐制度实际保费收入公式又被进一步修正为：
c＝[W－（W*30%）]C收缴率
制度的实际收入与率缴率成正比，收缴率与保费率成反比。近几年的实践是，为了确保实际收入，保费率从制度初始时的20%上升到1997年的23.57%（胡晓义 1999）。高费率进一步导致低收缴率， 虽然导致低收缴率的原因很多，但保费率过高负担太重却是直接的和重要的原因之一。全国平均收缴率1997年为90%，比上年略有下降，1998年上半年降至82.7%，第三季度已滑至77%（胡晓义 1999）。这样，实际保费征收基数进一步缩小10%—20%，甚至更多。
收缴率下降对保费收入的减少和保费率上升的负作用已被广泛地认识到，但是供款基数缩小对保费收入的减少和保费率上升的影响的负作用尚未引起足够的重视。上面的分析表明，目前统帐制度高保费率的原因之一是费基太小。
且不说劳动收入货币化，如果我们能实现了货币收入工资化，并以真正的工资总额作为社会保险费的缴费基数，如果社会保险收入不变，则保费率可下降6%左右，如果选择保费率不变， 则应收的社会保险收入可增加30%左右。
三、退休年龄与“统帐”制度的收支平衡关系
1.退休年龄也“统帐”制度的即期平衡 退休年龄低是“统帐”制度即期收支不平衡的重要的原因。
在中国，50年代初，退休并在退休后立即获得退休金作为劳动者的一种权力被制度化了，当时就规定退休年龄男性为60岁，女性为55岁，这一规定一直延用至今。50年代初，男女平均预期寿命分别为40岁和42.3岁，而到2000年这两个指标分别增长到69.0岁和72.4岁。据1990年的生命表，男性60岁时预期生命余岁数为15.69，女性55 岁时生命余岁数更是高达22.90。50年代规定的退休年龄在当时是适当的， 但在人口预期寿命提高到70岁左右的今天，这一规定就不适当了。中国官方将劳动力定义为有劳动能力的人口，按照这一定义，从中国人口健康状况的改善来看，原定的退休年龄是过低了。本文把中国的相对于平均预期寿命偏低的退休年龄规定为低龄退休。
在人口年龄结构既定时，社会统筹部分退休年龄越高则赡养率越低，退休金支出越少，反之，退休年龄越低则赡养率越高，退休金支出需求越大。从下表资料我们可以看到，中国老年赡养率在60岁时与65岁时是大不一样的。以65岁及以上人口作被赡养人口，15至64岁人口作为经济活动人口，则老年赡养率大约只有60岁作为老年人口时同一指标的三分之二。
表1 中国未来人口发展预测（1990—2050）
各年龄组人口(亿)老年赡养率 老年赡养率
年份
60+/15-59
65+/15-64
总人口 0-14 15-59 60+
65+ (1) (2)
1991
11.6
3.20 7.40 1.02 0.66 9.6 5.9
1995
12.3
3.42 4.74 1.15 0.75 10.3 6.5
2000
13.0
3.53 8.22 1.28 0.87 10.9 7.2
2020
14.8
2.82 9.70 2.31 1.61 18.512.2
2030
15.3
2.76 9.18 3.35 2.24 28.017.1
注：各年龄组人口数据为杜鹏据第四次人口普查资料预测，老年赡养率为本文作者计算。
在平衡式C＝BD中，虽然可比工资替代率B和赡养率D 同时对制度的支出起作用，但在中国赡养率所起的负作用要大得多。中国进入80年代以来的实践已经证明了这一点。一方面是人口平均预期寿命的迅速提高，一方面却是退休年龄的原封不动，尽管可比工资替代率从1978 年的89%下降到1995年的82%，1995年退休金支出仍为1978年的75.5倍， 而是同期的人均退休金的增长仅为7.7倍，低于在职职工人均工资14.2 倍的增长水平，可见这些年来影响退休金支出高速增长的主要原因是退休年龄相对偏低（李珍，1998）。也就是说，退休年龄偏低所致的高赡养率是在可比工资替代率不断下降和保费节节上升的情况下，制度即期收支平衡困难的主要因素之一。
如果中国的退休年龄从50年代以来，一直随人口预期寿命的延长调整，如果目前的退休年龄不是男60岁女55岁，而是男65岁女60岁的话，中国目前的退休人口会在2000万左右，而不是3000万。在相同的给付水平下，支出可减少三分之一，费率可相应降低。
2.退休年龄与“统帐”制度的长期平衡 我们把退休后生命余岁数／工作年数称自然自我负担率；把政府规定的退休金领取年数／工作年数称作法定自我负担率，则我们可以发现，低龄退休使社会保险制度两难境地。如果选择自然自我负担率则要求更高的费率，从目前的情况看，这在理论上和实践上都是行不通的；如果选择法定自我负担率则制度孕育着巨大的未来赤字。
设制度选择自然自我负担率。对财务制度的研究表明，积累制度优于随收即付制度的前提之一是；
m／n＜R／E
m／n为退休金领取年数／工作年数，R／E为退休人口／在职人口。
我们取男女性进入劳动力市场的年龄为20岁，男女在60岁和55岁退休时生命余岁数m分别为15.90和22.90，男女工作年数n则分别为40和35年。
男性自我负担率系数为0.4，女性的自我负担率系数为0.66， 男女简单平均自我负担系数为0.53，而社会保障制度内赡养率为0.27，m／n是R／E的两倍。
所以，在目前的人口结构下实行现行的退休年龄政策，使得积累制度非常不经济。在给付水平一定时，“统帐”制度会比随收即付制度要求更高的保费率。
中国选择的是法定自我负担率。现行的制度是将个人帐户退休金的领取年限规定为10年，这样，男性的自我负担系数为10／40， 女性为10／35，男女简单平均自我负担系数为0.27，与制度赡养率相等。 这种选择使制度正在孕育又一个巨大的未来赤字。
按照现行退休年龄，设劳动力进行市场的平均年龄为20岁，则男性60岁时平均余岁数为16年，女性55岁时平均余岁数为23年。“统帐”制度设计的职工退休金目标可比替代率为60%，并由两个部分组成：社会统筹和个人帐户积累，社会统筹的给付水平为当时本地区社会平均工资的20%，个人帐户的积累额为120个月即10年的发放量。这就意味着， 男性将有6年，女性将13年的退休生活没有个人帐户收入的保障。 如果社会统筹部分仍然只支付社会平均工资20%的退休金，则退休人口退休金收入绝对不足；如果继续维持60%的目标替代率，则社会统筹部分的费率将不得不大幅提高。中国职工男女退休后；男女相加简单平均生命余岁几乎等于20年，而个人帐户提供的保障只有10年。其的收支差额几乎与个人帐户积累额相等。如果说个人帐户上积累的空帐是一个天文数，那么由于较之于人口预期寿命而言低龄退休引起的“统帐”制度未来收支差又是一个天文数。
四、基金管理与“统帐”制度的平衡关系
1.社会保障基金管理的现状 我们把国家立法以及根据立法所建立的司法、行政机关依法对社会保险基金管理部门对基金的运用过程的监督称为监管，把政府对社会保险基金运用的政策称作管制。那么，我们可以看到，中国社会保险基金管理制度的现状是：“怠监管严管制”。
应该说，中央政府是重视基金的监管的。但是由于立法滞后，司法和行政缺乏法律依据的强制力，监管力度非常有限，这就引起了两个问题，一是在广义的基金管理上，保费的收缴率得不到法律的保证；二是在狭义的基金管理上，基金的完整性得不到法律保证。
另一方面，社会保障基金的政策却是非常严格的。按有关规定：基金“除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国债和存入专户， 严格禁止投入其他金融和经营性事业。”这种严格的投资政策造成了基金的低收益率。
2.低基金收益率是“统帐”制度收支平衡困难的重要原因 基金制度优于随收即付制度的前提之一是基金收益率高于工资增长率。如果给付水平相同，则当基金收益率高于工资增长率时，基金制度的保费率较低；当费率水平相同时，则基金制度的收入较高从而给付水平较高。
“统帐”制度有问题是，基金的预期收益率低，这是目前高位费率的原因之一；基金的实际收益率低，这是制度收入减少的原因之一。
预期低收益率与制度的收支平衡。中国个人帐户上的费率是很高，原因之一是低预期收益率，而高保费率又是低覆盖率和低收缴率的原因，因而，低预期收益率直接加重了制度的现行负担并直接减少了个人帐户的积累额，还通过影响覆盖率和收缴率间接减少了“统帐”制度的收入。在个人帐户制度下，由于保费收支的长达几十年时间差，基金的收益率就成为厘定保费率的一个重要决定因素。中国个人帐户的预期收益率是银行利率，而银行利率低于资金的社会平均收益率。这就是为什么中国个人帐户的费率高达工资总额的11%，其积累额却只构成10年退休金的一部分的原因之一。
智利在设计退休金制度时，预期的基金实际收益率为5%左右， 退休金的替代水平为50%，保费率为工资总额的10%。智利在15年的退休基金运用过程中，经济增长速度在5—6%，基金实际收益率却达年均14%左右。1996年，新制度下退休金的工资替代水平实际达70%以上（李珍 1998 ）。
美国哈佛大学经济学家马丁·费尔斯丁（MartinFeldstein）测算，按美国现行的退休年龄（65 岁）和可比工资替代率计，如果基金的实际收益率达到美国股票市场建立后70年的平均水平，则美国建立个人帐户制度只要求3%的费率（Martin Feldstein 1996）。相比之下，中国个人帐户制度的费率是非常高的。
实际低收益率与“统帐”制度收支平衡。基金管理中的最大问题莫过于基金的贬值了。由于投资政策的限制，基金只能用于购买国债或存入银行，因前些年通货膨胀率较高，基金的实际收益率从1992年以后的几年一直为负数，尽管1995年发行了社会保障特别债券，收益率仍然为负数，同时基金收益率低于工资增长率（见下表）。这样，基金的实际低收益率对统帐制度产生了两重负效应：第一，基金收益率低于工资增长率，在理论上抽掉了部分积累制度合理存在的基石，在实践上加重了制度的负担；第二，基金的贬值使原本不多的积累在通货膨胀的情况下，显得更少，加剧了制度支付的困难。
20世纪90年代中国经济年均增长速度在8%以上， 按世界银行的估计，在中国社会资本平均实际收益率在10%应该是没有问题的。在这种情况下，中国的社会保险基金收益率却是负数，这实在是于情于理不合。
五、结论与建议
综上所述，得出如下三点结论：
1.综观以上的分析，我们知道影响“统帐”制度收支平衡的因素是多方面的，有影响制度收入的，也有影响制度支出的，除了我们已有共识的可比工资替代率、覆盖率和收缴率之外，还有转制成本、工资制度、 退休年龄和基金收益率，这些因素相互交织、互为因果、错综复杂。解决收支不平衡问题，需要全方位的考虑。
2.“扩大覆盖面”和“提高收缴率”不是最根本的办法。目前，从1998下半年政府开始重力提高收缴率的工作，1999年初又开始了扩大覆盖面的努力，这些努力对增加制度的收入是有帮助的。但是我们必须清醒地认识到，在目前的保费率的水平上（如武汉地区费率达29%），强行扩大覆盖面至所有经济实体并强制征收，不但是不可行的，并且其经济后果将是严重的。非公有经济企业，除了外资、合资外，其他私有经济企业中的绝大部分集中在劳动密集型产业，劳动生产率并不高，众多的小型微型企业处在微利或何本经营状态，强行扩大覆盖面和强行收集保费的结果，将置一大批这类企业于死地，产出将大量减少，失业将大量增加。当然有反应能力的企业可能以资本替代劳动以求生存。无论如何，大量的失业将是不可避免的。几个月的努力证明：“扩覆”工作是艰难的、效果是不明显的。1998年提高收缴率的工作收效明显，但能维持多久呢？对企业的经营和就业的影响又是什么呢？
3.从图1中可以看到，在复杂的关系中，高保费率处在中心位置。 各种因素都对保费的高位产生影响，高保费率又进一步使覆盖率和收缴率降低。解决制度收支不平衡的突破口应该在此处。
为此特提出如下7条建议：
1.加快社会保障制度立法，使司法行政有法可依，且具有强制性。从制度收支的角度看，可使收缴率这一变量内生化，增加制度的收入和公平性。
2.以降低保费率作为解决收支不平衡的突破口，多管齐下，降低费率。目前的做法是以扩大覆盖面和提高收缴率来解决收支不平衡问题。我们应该换个角度，以降低费率作为扩大覆盖面和提高收缴率的前提。只有保费率的降低扩大覆盖面和提高收缴率才是可行的。否则的话，最有可能出现的局面就是，收缴率提高了，覆盖面又缩小了；覆盖面扩大了，收缴率却下降了。
表2 五年期国债实际收益率与工资增长率的对比（1992—1996）
年份实际工资 基金收益率 消费者物价指数 实际收益率
增长率 (1) (2) (1)—(2)
1996 4.6
8.80 8.3 0.5
1995 4.1 15.86 17.1
-1.24(特别债券)
1994 10.5 15.86 24.1-8.24
1993 9.6 11.00 14.7-3.70
1992 9.1 10.50 6.4 4.10
资料来源：《中国统计年鉴》，中国统计出版社，1996
降低费率的意义还不止如此，降低费率意味着减轻企业负担，提高企业活力和竞争能力。企业活力是经济增长的基础，而经济不断的增长又是养老保险制度的基础。整个来说，对于保费率，我们从收支平衡的角度考虑的多，而从企业负担能力考虑的少。前些年的经验表明，包括其他社会保险险种，一旦出现收支不平衡，我们许多学者专家和政策制定者的首剂药方就是提高保费率。有谁问过企业，交多少保费才不至影响其投资积极性？有谁问过外经外贸部长，提高一个百分点的费率影响中国多少的出口？中国近年的高失业的原因之一是企业投资需求不旺，企业缺乏活力，近年投资需求不旺的原因是利润率低，社会保障制度负担过重不能不是利润率低下的原因之一。
3.加快改革工资制度，尽早实现劳动收入货币化、工资化，扩大社会保险费基，增加制度收入，降低保费率。劳动收入货币化、工资化是扩大社会保险费基，扩大覆盖面也可以扩大社会保险费基，两种方法都可以增加制度的收入，不同的是，后者在增加收入时，也在增加支出，因为新参加社会保险制度的企业也带进退休人口，而前者只增加收入不增加支出。虽然劳动收入货币化、工资化并不能减少受保企业和个人所交保费的数量，但这一方法却可以降低费率，一则可以减少少报瞒报工资总额现象，对那些诚实的企业是公平的，有利公平负担；二则可以减少新企业的逆选择现象，从而提高收缴率。
在劳动收入货币化、工资化的基础上逐步降低目标可比工资替代率。虽然早在1978年就提出退休金可比工资替代率将下降到60—75%，在整个80年代至90年代的早些时候一直是逐步下降的，但近年下降的趋势停滞了，原因之一是社会平均工资基数太小。现在的情形是，一方面，在理论上我们感到可比工资替率太高，另一方面在现实生活中我们又觉得退休人口收入太少。1996—1997社会蓝皮书报告中国城镇贫困人口中老年人口比重最高（朱庆芳1997）。只有在劳动收入货币化、工资化的基础上逐步降低目标可比工资替代率才不至少使退休人口收入大幅下降。
图1 “统帐”制度收支变量关系示意图
5.逐步提高退休年龄，降低制度赡养率，减少退休金支出，帮助制度即期平衡、减少制度未来赤字，减轻企业现行和未来负担，降低保费率。我们的分析表明，现行的退休年龄对“统帐”的收支不平衡的负面影响甚至比可比工资替代率还要大，不但如此，它还孕育着制度未来的巨大赤字。同时，现行退休年龄还是目前高赡养率高保费的最直接和最主要的原因。现在是该认真考虑逐步提高退休年龄了。在年长职工退休与年轻人就业的替代关系上，政府应从养老保险制度的可持续性、宏观经济长远利益等方面作取舍。
7.建立严监督宽管制的多元投资模式的基金管理体制，提高养老社会保险基金的预期收益率和实际收益率，增加制度的收入，降低保费率。目前的情况是怠监督严管制，怠监督使基金的完整性没有保证，极少数地方基金甚至成为犯罪的温床，非多元化的投资政策则使基金的实际安全性得不到保障。“统帐”制度现行的高费率的原因之一是基金预期收益率太低，收入困难的原因之一是不多的基金没能分享经济高速增长的成果。
总之，“统帐”制度早几年的实践基本上是处在收不抵支—费率上升—收缴率下降—费率再各项—仍然收不抵支的恶性循环的局面。要彻底改变这种状况，必须全面认清影响收支平衡的所有因素，并从增加和节支两方面对这些因素进行全面改革。只有在增加收入同时节约支出的基础上，降低费率，才能扩大覆盖面、提高收缴率，使制度的收支进入良性循环的轨道。
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